中国电能替代政策分析及展望

王 伟，张新鹤，孙 钢

（1. 华北电力大学 马克思主义学院，北京 102206；2. 中国电力科学研究院有限公司，北京 100192；3. 国家电网浙江省电力有限公司 电力科学研究院，浙江 杭州 310014）

电能替代是指在终端消费环节，使用电能替代散烧煤、燃油等传统化石能源的方式，通过大规模集中转化来提高燃料利用率、减少污染物排放，从而优化终端能源结构，促进生态文明建设。党的十八大以来，党和国家把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，党的十九大又提出加快生态文明体制改革，建设美丽中国的新目标新任务和新举措。电能替代是生态文明建设的战略抓手，从PM2.5排放源结构看，一半以上是石油和煤炭消费产生的。电能具有清洁、安全、便捷等优势，电能经济效率达到石油的3.2倍、煤炭的17.27倍，1吨标准煤当量电力所创造的经济价值与3.2吨标准煤当量的石油、17.27吨标准煤当量的煤炭创造的经济价值相同[1]。电能占终端能源消费的比重每提升1个百分点，单位 GDP 能耗可下降 4%左右[2]。在环境治理与能源革命双重压力下，全球电力及能源市场面临重大转型，电能替代已经成为国家战略。

一、电能替代政策类型及文本分析

国家电气化水平是衡量经济社会现代化程度的重要指标，中国人均用电量与发达国家相比还处在低位。加快实施电能替代是推动落实能源革命战略、促进能源清洁化发展以及减少大气污染，促进再电气化的关键举措。2016年8月，国家发展改革委、国家能源局、财政部等八部门联合发布《关于推进电能替代的指导意见》，从推进电能替代的重要意义、总体要求、重点任务和保障措施四个方面提出了指导性意见，正式将电能替代纳入国家战略。

从实践来看，电能替代政策属于能源政策范畴。能源政策是政府和各级能源主管部门围绕能源生产、运输、供应、消费、国际合作等制定的一系列方针和政策，其中涉及到发展战略、市场机制、产业政策等多面法律、规划、纲要、标准、办法、条例等。由此可界定电能替代政策为国家在促进电能替代发展和替代普及等方面的相关法律、法规、部门规章及其他政策制度的安排等。

（一） 国际和国内对电能替代政策的分类

国际上实施的电能替代政策主要分三大类：一是强制性政策，是指通过国家法律和政策对电能替代发展进行鼓励和支持；二是激励性政策，包括清洁能源发电的电价及回报率规定，实行回购率或从独立电厂或自备电厂购电的市场保证机制，降低项目成本或提高项目数量的财政补贴等，主要集中在税收优惠、资金返还和贷款优惠等方面；三是技术类政策，主要是提高电能替代技术水平，对技术研究的投入政策，比如资助电能替代技术的研发等。

国内电能替代政策分类体系构建基于《关于推进电能替代的指导意见》中提出的三方面主要内容：配电网建设改造方面、设备投资方面、项目运行方面，结合能源政策的分类方式，以及国际上对电能替代政策的分类，可以初步将我国电能替代政策分为引导性政策、强制性政策和激励性政策三大类型（如图1所示）。引导性政策是指在能源发展中体现发展方向和趋势的政策，包括发展规划、指导性意见等，通过规章制度等形式对电能替代发展进行指引，例如电力资源和配套设备建设等。强制性政策是指国家和政府要求的带有强制性的政策类型，比如电价机制、节能指标、强制性配额等。激励性政策是指电能替代相关的产业发展、投资、价格和税收等方面的政策，包括财政优惠、信贷支持等。

图 1 中国电能替代政策发展类型

（二） 现有电能替代政策文本的基本分析

为推进电能替代的积极实施，国家和地方政府颁布了一系列电能替代政策。本文选取了国家层面的重点政策文本18份（见表1），地方政府出台的代表性政策文本107份，总共125份，限于篇幅，地方性政策不一一列举。

基于上述政策文本，初步分析如下：

1.政策颁布类型

基于上述政策类型标准，125份政策文本中，目前引导性政策68份，占比最高，意味着现阶段电能替代发展政策的重点是以政策鼓励、引导和扶持为主；激励性政策37份，主要是对替代设备的资金补贴和财政支持、对替代工作的直接奖励、电价优惠及补贴等，形成了相对完善的补贴形式和适当的补贴金额；强制类政策27份，多为电价机制方面政策，针对替代强制性配额等方面政策数量较少。

表 1 国家层面电能替代重点政策

2.政策文本形式

从125份政策文本来看，文本形式多样。从标题形式来看大致有9种形式，具体是：通知（44次），方案（28次）、意见（24次）、计划（12次）、办法 （7次）、规划（6次）、规定（2次）、细则（1次）、措施（1次）。目前电能替代政策文本“通知”高达45个，占比最高，这类政策主要是初期指导措施和基本政策工具。“方案”类政策文本28个，占比22.4%，“办法”7个，占比5.6%。还有“计划”、“规划”以及“意见”等形式，通常是指与电能替代长期发展密切相关的、体现前瞻性理念、目标和宏观政策的，如《电力发展“十三五”规划》、《关于推进电能替代的指导意见》等，该类型政策中，“意见”类政策25份，占比20%，“计划”类政策12份，占比9.6%，“规划类”政策6份。

3.政策文本发布单位分布

首先是政策文本颁布单位。125项政策的颁布部门有10个，其中国家层面主要是基于宏观经济和社会发展态势制定的发展目标和规划。地方颁布政策最多的部门是政府办公厅；与电价结构性调整和具体落实相关的政策，主要由各省级物价局颁布。其次是省级发改委颁布的文本，数量分别为46份和24份，可以看出地方政府对电能替代支持的侧重点。

4.政策文本颁布的区域分布

华东地区的电能替代政策数量远高于其他地区，总计有35份，其次是华北地区（22份），华中地区和西南地区政策数量一致（9份），而华南地区政策数量为7份，是各个区域中数量最少地区。华东地区相关政策发展呈现出起步早、延续性强的特点，该地区不仅较早颁布了相关政策，并且每年都会更新或颁布新政策，可以看出经济发展带来的污染和污染治理的能力之间的正相关关系。

5.政策文本的实施领域分布

电能替代实施的重点领域有四个：北方居民采暖领域、生产制造领域、交通运输领域以及电力供应与消费领域中。目前电能替代政策中涉及电力供应和消费领域数量最多为36份；其次是生产制造领域28份。总文本中还存在27份政策不能明确归于某一类或某几类领域的，主要包括低碳发展、交易市场化，以及环境保护方面。总体特征是不同地区的电能替代政策的侧重领域不同，但生产制造领域在各个地区都是重点政策倾向领域，也是目前电能替代实施发展最快的一个领域。

二、现有电能替代政策的主要特征及发展成效

基于现有电能替代政策文本的统计分析，可以总结如下中国电能替代政策的基本特征。

（一） 现有电能替代政策的基本特征

1.政策主体是以市场为基础的引导性政策为主。目前电能替代政策是以市场为基础，政府充分发挥指导和激励作用。政府通过发布相关政策，引导清洁能源使用，这种政策不直接限制企业的具体做法，而是通过有效的价格变化间接发挥作用。这不但体现在对电能替代发展的直接经济补贴上，政府探索电能替代的发展由政府主导模式向企业参与、多元主体共建模式转变，鼓励社会资本加入电能替代项目，采用PPP模式吸引社会资本投入分担资金和技术成本，在市场中引导社会资本积极参与电能替代项目实施。[3]

二是目前电能替代政策以中短期政策为主。这类政策主要是针对电能替代初期发展的指导。中国目前正处于能源转型的关键期，新能源与传统化石能源之间必定存在着各种张力，这给电能替代政策的制定形成压力，中央和地方政府在发布相关政策时，必然要多方考虑，综合平衡。因为公共政策直接作用于社会大众，因此必须照顾到社会大众追求利益最大化，趋利避害等基本的理性诉求，而长期政策行为必须经过完整论证才能逐步证明其发生和存在的理由[4]130-135。而在能源革命和转型需求迫切形势下，推出中短期政策，有利于社会大众较快的接受电能替代政策以利于推广。

3.地方性政策灵活性较强。地方政府政策的发布通常是基于国家政策原则，结合各省自身发展问题做出的选择。电能替代基于当前的技术经济性和环保外部性必然需要政府政策扶持。但不同地区，不同领域的实际发展境况以及要发展的可行性和急迫性程度不一，这就要求地方政府结合实际采取灵活性政策。例如上海市，其在交通运输领域方面除新能源汽车发展以外，同时积极推动港口岸电发展，2018年上海建设海港洋山码头四期，基于港口岸电推广受电价阻力高，上海市政府及时出台港口岸电有关电价补贴，以政策为导向，码头以自动化建设为主，均采用电力驱动码头装卸机，消除了之前的尾气排放问题，改善了环境噪音，提高了电力使用效率，同时上海加强港口岸电配套政策的扶持力度，放低市场准入门槛，同时打造合作共赢的港口岸电商业模式，吸引鼓励更多社会资本参与港口岸电建设中的电能替代项目实施，取得了较好的效益。

（二） 中国电能替代政策的发展成效

1.电能替代加速推进。电能替代首先保证是清洁的电参与替代，因此随着新能源技术水平快速提高，光伏、风电成本和价格快速下降，新能源发电已经进入大范围增量替代和区域性存量替代的发展阶段。在生产侧方面，风电、太阳能等技术应用和产业快速发展，电能替代加速这些清洁能源的消纳，有利于调整能源结构，有效解决能源需求快速增长与环境压力的矛盾。

2.电能替代项目和电能替代量持续增加。自2016 年国家发布《关于电能替代的指导意见》以来，各地电能替代实施方案频出，项目快速增长，涉及领域范围不断拓展，电能替代电量快速增长。截止2018年底，全国累计实施电能替代项目11万个，累计完成替代电量1557.65亿千瓦时，同比增长21.12%，相当于在能源消费终端环节减少散烧煤6000万吨，全国累计完成电能替代相当于减少二氧化碳、氢氧化物以及粉尘排放582.78万吨。据国家能源局数据，2019年前三季度，中国电能替代的替代量合计达到1600亿千瓦时，同比增长超过30%，占全社会用电量的3%。分领域看，工业、交通运输、居民生活、农业领域电能替代比重分别占59%、8%、7%、3%；分产业看，冶金电炉、辅助电动力、建材电窑炉、工业电锅炉等电能替代量合计比重接近55%。

3.电能替代的推广和应用产生了良好的经济效益和社会效益。从宏观来看，随着未来清洁能源成本的持续下降，采用满足环保要求的低成本电能，有利于提高社会生产力，优化产能调整。从微观来看，电能替代对居民的日常生活带来诸多环保利益。比如实施煤改电清洁供暖工作，通过对燃煤的利用控制，解决了非集中供暖区域的燃煤问题，有效减少了二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物以及粉尘等污染物的排放，居民享受清洁供暖，大幅度提高了生活质量。总的来说，电能替代经过近年来发展取得了很大成就，未来还将保持强劲增长态势。

三、中国电能替代政策的不足及未来展望

中国电能替代政策很多和能源政策混合在一起，使得指标混杂，效果评价难以细化，需要体系化完善。

（一） 电能替代政策发展的不足

1.引导性政策缺乏长期化和法制化

首先从电能替代可持续发展看，需要形成一系列稳固的引导性政策。政府需要发挥宏观调控能力，发挥市场机制，积极鼓励多方参与，形成国家电能替代战略目标指引。现阶段我国电能替代政策还缺少长期性法律依据，到2018年为止，我国尚未有以指导电能替代发展为中心的法律条例和长期战略规划。

其次是有关技术标准不健全。政府对电能替代中以电代煤、以电代油、以电代气等电量的认定和考核方面还缺少科学依据和手段，出现了不同地方以及不同领域市场标准不统一、改造过程操作不规范，重要技术标准不完善等问题。在国外有关标准往往都是伴随着法律及相关制度的建立而不断完善，如德国一直非常重视能效和用能设备质量管理，重视标准构建和遵循，及时更新能效标准、排放标准以及新电气标准，较好的促进了电能替代。[5]

2.激励性政策内容和形式比较单一

首次，电能替代是新兴产业，又具有公共产品特性，市场价格体系难以合理补偿，使得市场价格高于传统能源，导致电能替代项目市场投资不足，发展初期需要激励政策推动。当前电能替代项目的财政补贴、税收减免、扶持投入等多方面尚未形成配套政策，对客户选用节能环保设备缺少必要的激励措施。缺乏完善的吸引社会资本的投融资机制，主要是依赖财政投入为主，虽可注入源动力，但也造成极大财政压力，尤其是电力基础设施建造方面，通常都面临着较高的初期投资，以及后续增容改造等一系列费用问题，应当扩大确定电能替代产业市场化的受益者，充分发挥各主体优势，积极促进电能替代项目推进。

其次，税收优惠政策支持力度较低。税收优惠政策影响企业对替代技术实施和研发的投入。目前国家层面没有统一的针对电能替代的税收优惠政策，地方政府多是尝试性的政策优惠，有关电能替代设备的生产和使用方面相应的税收优惠较少，意味着参与电能替代的企业需要承担全部的改造成本，而面向新兴设计新技术、新能源企业所享有的政策，并不同时面向电能替代实施企业，从而使得电能替代方面的税收优惠不足以抵消电能替代实施所产生的高成本。同时对技术创新的政策支持尚不完善。技术创新是电能替代可持续发展的关键因素，目前我国现有电能替代自身技术创新力不足，市场内部发展道路窄，主要依赖政府和国家电网，忽视了市场潜在主体，需要技术创新政策支持。同时也缺乏对技术应用的支持，当前实施电能替代项目的技术经济性还较低，多数政府采取“先用后补”的补贴方式，用户担心补贴不到位、运行费用高，推广应用意愿不高。

3.强制性政策落实和执行乏力

首先电价机制政策支持力度后劲不足。电能的运行成本及价格必然影响政策实施，我国现阶段运用价格手段降低用电成本，提高公众选择意愿。但目前的电价机制多是通过降低用电成本引导电力消费，综合比较优势不明显，随着电能使用规模迅速扩张，产业的逐渐成熟、技术的不断革新和商业模式创新，电价必然是一种下降趋势，而电能替代电价的技术经济性短期内不具备下降实力，因此需要政府充分发挥电价的杠杆作用，分阶段制定保护性电价政策促进电能替代的发展。

其次是可再生能源配额制政策需要强化落实。可再生能源配额制政策具有法律强制性。2018年3月，国家能源局发布《可再生能源电力配额及考核办法（征求意见稿）》，保证市场主体开展可再生能源电力交易，在需要时可以配合各省级人民政府批准的配额实施方案进行强制摊销，并首次明确了2018年、2020年各省的可再生能源电力总量配额指标、非水电可再生能源配额指标以及相关考核办法。2019 年5月10日，国家发改委能源局发布《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》，确定各省级行政区域设定可再生能源电力消纳责任权重，建立健全可再生能源电力消纳保障机制。但可再生能源配额制度落实缺少相应的可再生能源强制配额制考核管理办法，也没有明确电能替代中的考核主体界定标准以及主体间各自具体的义务。应当进一步落实可再生能源配额制，特别要加快配套有法律约束力的惩罚，约束主体行为，监督其按时完成额定任务。

（二） 中国电能替代政策的未来展望

1.基于政策生命周期完善引导性政策。化石能源占据能源市场主流，其消费政策必然在一定时间内存在路径依赖，突破其政策惯性必须引进外生力量，比如美、英、德、日等国为促进电气化，分别推出了各种电能发展和能源改革法案，为发展绿色经济提供了法律保障。因此我国必须制定电能替代的长期发展规划，使其与国家整体发展战略相适应，将电能替代作为国家中长期发展战略，尽快完善相关领域的政策法规，打造健全的法制体系，用法律和制度体系推动电能替代发展。

尽快完善电能替代法律和制度体系。尽快出台《电能替代发展政策法》，保障电能替代发展的战略性和权威性。要从制度体系上完善发展资金的分配和利用。电能替代涵盖范围广，环节多，发展进程不同，对资金管理和分配要求很高，可以制定有关电能替代项目的具体指导目录。要加强对电能替代相关标准的完善。电能替代蓬勃发展，对实施效果规范化评价技术的要求提高，而现有电能替代标准碎片化严重，不同领域、不同地域、不同装置技术的要求、测算方法、效果评价指标等标准与规划各不相同，需要建立统一的电能替代标准体系。可由国家能源局等单位牵头，针对既有标准和规范，制定电能替代相关设备制造、技术规范、建设运营、检测评价等多方面的国家标准，健全电能替代评价标准体系，完善技术标准和准入制度，促进我国电能替代规范有序发展。

2.基于社会系统理论完善激励性政策内容和形式

首先应创新投融资模式吸引社会资本。电能替代产业研发周期长，资金投入量大，项目周期时间较长，短时间内往往难以获利，因此承担着较大的金融风险，导致电能替代领域的发展缺乏优惠且稳定的金融支持，缺乏对社会企业和资本的吸引力。现阶段政府政策支持要发挥重要作用，创新投融资制度，设立专项资金加强对绿色电力的补贴，使火电企业、风电企业、天然气发电企业、电网企业、能源服务公司等相关方都成为电能替代的参与者。在电能替代发展中要实现社会资本和政府合作，优化资源配置。可探索鼓励企业发展绿色公司债券融资等方式，提高直接融资比例。积极发挥信贷优惠政策作用，以电能替代投资者的贷款额度和贷款利率为切入点，吸引社会资本的主动参与。

其次，拓宽有关税收优惠政策的覆盖面。为解决电力市场的搭便车行为，政府要利用政府的转移支付，把电能替代所带来的环保和能源安全等社会收益内部化，[4]43-55把这些收益以税收优惠和财政补贴的形式补偿给电能替代项目和产业投资者，降低用电成本。可设立电能替代发展专项基金，政府制定优惠政策，如在技术研发、设备制造等领域给予企业适当优惠，以提高其投资积极性。

再次，加强电能替代项目的技术研发和实施支持。现阶段应进一步提高核能、风能、水能、太阳能等清洁能源技术研发及其利用效率，着力提升可再生能源参与电能替代的比重，要以技术创新为推手，促进能源消费结构优化和产业结构升级。政府要积极构建“产学研用”的良性循环圈，鼓励高校及科研机构等积极参与到电能替代的技术创新中，促进电力企业通过多路径打开更广阔的技术创新市场。建立电能替代技术科技创新示范园区，打造电能替代科技创新孵化基地，树立电能替代科技发展典型，引导和鼓励企业作为低碳技术的研发和创新主体，促进低碳技术的产业化和市场化等。[6]

3.基于政策效果强化强制性政策落实和执行力度

首先积极完善电价政策机制，积极推进资源性产品价格改革，加快建立能够充分反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的价格形成机制，进而引导各经济主体的行为合理化。可以通过电价差异化政策逐步推进平价上网。我国各省区资源禀赋不均，资源供需的区域不平衡，相应的消纳、输送问题必须差异化处理，不同省区对标的标杆上网电价并不相同，加之资源条件差异，“平价”政策必须因地制宜推进。

其次加快可再生能源配额制政策的落地。由于我国电源结构缺乏灵活性，迫切需要激发企业和用户的互动能力来参与消纳可再生能源。可再生能源配额制需要稳定的政策规划，需要职责明确的监管机构和有法律约束力的惩罚机制。发达国家经验是对发电企业设定强制配额，设立财政专项资金进行补贴，扩大可再生能源市场份额，这需要明确配额制实施的监管机构和受监管的市场主体，监管机构要具备执法权力和执法的人财物基础。目前机制中对承担消纳责任的市场主体的违规处理，仅仅是列入不良信用记录的警示性惩戒，应当设定足以直接影响企业生产和经营的具体性惩罚措施，才能保证政策落地。对于用电行为友好、响应能力强、或者改变用电方式成本低的地区，可以在可再生能源市场中多消纳，超额完成配额给予奖励；而消纳可再生能源能力不强、改变用电方式成本高的地区，无法完成的配额部分则可向消纳能力强的用户购买，构建配额交易市场，实现资源优化配置。[7]