创新扶贫工作机制和扶贫开发方式

党的十八大以来，全党上下深入贯彻落实习近平总书记提出的“精准扶贫”理念，在实践中不断创新扶贫工作机制。同时，在摸清贫困底数的基础上，从致贫原因出发，因地制宜，实施发展产业扶贫、转移就业扶贫、易地搬迁扶贫、生态保护扶贫、资产收益扶贫、教育扶贫、健康扶贫、兜底保障等政策与工程，不断创新扶贫开发模式，积极探索和拓展脱贫攻坚的有效途径。

“精准扶贫”理念提出后不久，2014年1月，中央办公厅和国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，提出扶贫工作要“构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局，在全国范围内整合配置扶贫开发资源，形成扶贫开发合力”。《意见》第一次明确提出建立精准扶贫的工作机制，即国家制定统一的扶贫对象识别办法；各地方按照县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理的原则，对每个贫困村、贫困户建档立卡，建设全国扶贫信息网络系统；要逐村逐户制定帮扶措施，集中力量予以扶持，切实做到扶真贫、真扶贫。这些基本原则和方法，为各地开展精准扶贫工作提供了具体指导和遵循。

随后，制定颁布了《建立精准扶贫工作机制实施方案》，将精准扶贫工作机制概括为四个方面：精准识别、精准帮扶、精准管理与精准考核。《方案》提出精准扶贫六个方面的重点工作：建档立卡与信息化建设、建立干部驻村帮扶工作制度、培育扶贫开发品牌项目、提高扶贫工作的精准性和有效性、提高社会力量参与扶贫精准性、建立精准扶贫考核机制。并且制定了雨露计划、扶贫小额信贷、易地扶贫搬迁、产业扶贫、科技扶贫等具体的精准扶贫形式。与此同时，国务院扶贫办又印发《扶贫开发建档立卡工作方案》，就贫困户的识别标准、方法和程序作出了更为详细的解释；中组部、国务院扶贫办、国家统计局联合出台了《关于加强和改进贫困县考核工作指导意见》，通过协调多个部门共同参与到科学管理体系的构建，从制度层面上为精准扶贫实现精准治理提供了强有力的支持。

2015年10月，党的十八届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，将精准扶贫纳入共享发展理念，首次在五年规划中提出实施精准扶贫、精准脱贫，因人因地施策，提高扶贫实效。2015年11月，中央扶贫开发工作会议召开，提出了精准脱贫的具体路径———实施“五个一批”工程。至此，精准扶贫工作机制基本形成，真正解决了扶持谁、谁来扶、怎么扶、怎么退等问题。

在探索创新扶贫工作机制的同时，党中央及时总结地方实践经验，提出全新的扶贫开发方式。2015年11月，中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，对“十三五”脱贫攻坚作出全面部署，将101项具体任务分解落实，确定了未来五年实现7000多万农村贫困人口精准脱贫的目标，明确提出特色产业扶贫、劳务输出扶贫、易地搬迁扶贫、生态保护扶贫、教育扶贫、健康扶贫、社保兜底脱贫、资产收益扶贫等因地因人制宜的八大精准扶贫开发方式。

特色产业扶贫。各地实践与做法主要包括，支持贫困县建成一批对贫困户脱贫带动能力强的特色产品加工、服务基地，贫困乡镇、贫困村特色产业增加值显著提升，贫困户自我发展能力明显增强。实施乡村旅游扶贫工程，开展乡村环境综合整治专项行动、旅游规划扶贫公益专项行动、乡村旅游后备箱和旅游电商推进专项行动、万企万村帮扶专项行动、百万乡村旅游创客专项行动、金融支持旅游扶贫专项行动、旅游扶贫模式创新推广专项行动、旅游扶贫人才素质提升专项行动等八大行动。大力发展电商扶贫，引导大型电商企业和电商平台针对贫困地区开辟“原产地直采+自营”等农产品上行绿色通道，扶持注册地为贫困县的网上商店。采取以奖代补、政府购买服务等方式，扶持贫困村电商服务站点建设、电商扶贫示范网店建设、电商扶贫人才培养、县乡村农村物流配送体系、仓储配送中心建设。支持贫困村青年、妇女、残疾人依托电子商务就业创业，实施农村青年电商培育工程。

就业扶贫。各级政府通过不断完善就业服务制度，加强就业平台和信息化建设，为贫困地区农村富余劳动力免费提供职业指导、职业介绍、岗位信息等基本公共就业服务。贫困地区各级政府将劳务协作作为就业扶贫的重点内容，建立健全劳务协作和对接机制，积极推动经济发达地区与劳动力资源丰富的地区建立劳务协作，带动农村劳动力转移就业。东西部扶贫协作省市建立定期联系制度，促进贫困劳动力与企业精准对接，帮助贫困劳动力实现就业和稳定就业。采取措施强化技能培训，扶持返乡创业，维护就业权益。

“五个一批”扶贫工程构想

为做到精准扶贫，确保扶贫措施落实到户，2015年11月，中央扶贫开发工作会议提出了精准脱贫的具体路径，即“五个一批”工程。（1）发展生产脱贫一批，引导和支持所有有劳动能力的人依靠自己的双手开创美好明天，立足当地资源，实现就地脱贫。（2）易地搬迁脱贫一批，贫困人口很难实现就地脱贫的要实施易地搬迁，按规划、分年度、有计划组织实施，确保搬得出、稳得住、能致富。（3）生态补偿脱贫一批，加大贫困地区生态保护修复力度，增加重点生态功能区转移支付，扩大政策实施范围，让有劳动能力的贫困人口就地转成护林员等生态保护人员。（4）发展教育脱贫一批，治贫先治愚，扶贫先扶智，国家教育经费要继续向贫困地区倾斜、向基础教育倾斜、向职业教育倾斜，帮助贫困地区改善办学条件，对农村贫困家庭幼儿特别是留守儿童给予特殊关爱。（5）社会保障兜底一批，对贫困人口中完全或部分丧失劳动能力的人，由社会保障来兜底，统筹协调农村扶贫标准和农村低保标准，加大其他形式的社会救助力度。这五个方面，实际上要解决好“怎么扶”的问题。

易地搬迁扶贫。各地因地制宜制定专项规划和措施，大幅度加大资金投入，确保建档立卡搬迁人口住房建设。按照“规模适宜、功能合理、经济安全、环境整治、宜居宜业”的原则，建设安置区配套基础设施。按照“缺什么补什么”和“适当留有余地”的原则，建设和发展搬迁人口基本公共服务设施。各地还立足安置区资源禀赋，根据不同搬迁安置方式，统筹整合财政专项扶贫资金和相关涉农资金，发展扶贫产业就业，多种方式实现搬迁群众稳定脱贫。

生态保护扶贫。国家重大生态工程政策向贫困地区倾斜，在内蒙古等八个省区实施草原生态保护补助奖励，在河北等五省实施草畜平衡奖励。按照“谁受益、谁补偿”原则，在贫困地区开展生态综合补偿试点，健全各级财政森林生态效益补偿动态调整机制。提高国有、集体和个人的国家级公益补偿标准。鼓励获益地区与保护地区建立横向补偿机制，探索碳汇交易等市场补偿机制。实施生态公益岗位脱贫行动，通过购买服务、专项补助等方式，利用生态补偿和生态保护工程资金使当地有劳动能力的部分建档立卡贫困人口转变为护林员、草管员、护渔员、护堤员等生态保护人员。

教育扶贫。实施学前教育三年行动计划和资助政策，改善农村义务教育薄弱学校基本办学条件，推进乡村教师队伍建设，实施面向贫困地区定向招生专项计划。继续实施农村义务教育学生营养改善计划，建立起覆盖学前教育到研究生教育各个学段的学生资助政策体系，促进教育公平和社会公平。加快民族教育发展。

健康扶贫。建立农村贫困人口医疗兜底保障机制，提高基本医疗保险补助标准和报销比例，使大病保险和医疗救助制度防大病、兜底线作用进一步增强。推动医疗资源向贫困地区流动，协调安排全国889家三级医院对口帮扶所有贫困县的1149家县级医院，近万名城市三级医院医生在贫困县县级医院进行蹲点帮扶。启动实施助理全科医生培训，支持中西部地区和东部贫困地区招收助理全科医生，进一步解决贫困地区人才短缺、技术薄弱等问题。加强村级卫生服务体系建设。组织对建档立卡农村贫困人口进行全面摸底调查，逐户、逐人、逐病核实核准农村贫困人口患病情况，建立健康扶贫管理数据库。组织对大病和慢性病贫困患者进行“三个一批”（实施大病集中救治一批、慢病签约服务管理一批、重病兜底保障一批） 分类救治。

资产收益扶贫。在实践中，资产收益在扶贫工作中日益发挥出重要作用。国家支持贫困地区在不改变用途的情况下，将财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入设施农业、养殖、乡村旅游等项目形成的资产折股量化给贫困村和贫困户，尤其是丧失劳动能力的贫困户，帮助其增加财产性收入。鼓励和引导贫困户将已确权登记的土地承包经营权入股企业、合作社、家庭农（林）场，分享经营收益。积极推进农村集体资产、集体所有的土地等资产资源使用权作价入股，形成集体股权并按比例量化到农村集体经济组织，分红收益主要用于村内公益项目建设和扶贫开发。实施光伏扶贫工程，采取村级光伏电站或集中式光伏电站方式，保障每位扶贫对象（重点是无劳动能力贫困户）户均年收益达到3000元以上。开展水电矿产资源开发扶贫试点，创新贫困地区水电、矿产资源开发占用农村集体土地补偿方式，将入股分红作为征地补偿的新方式。合理确定以土地补偿费量化入股的农村集体土地数量、类型和范围，将核定的土地补偿费作为资产入股试点项目，形成集体股权。农村集体经济组织为股权持有者，其成员为集体股权收益主体，建档立卡贫困户为优先受益对象。

社会保障兜底。在最低生活保障兜底方面，在低保对象认定中将建档立卡贫困人口作为重点，及时将符合条件的纳入农村低保，实施政策性兜底保障。进一步推进农村最低生活保障制度与扶贫开发政策的有效衔接，从政策、对象、标准、管理等方面加强制度的有机衔接，强化兜底脱贫。推进农村低保规范化管理，进一步加强和改造最低生活保障工作，对低保家庭中的残疾人、老人、未成年人等重点救助对象增发低保金，提高救助水平。加强残疾人社会救助工作，将生活困难、靠家庭供养且无法单独立户的成年无业重度残疾人按照单人户纳入农村低保范围。确保特困人员救助供养，完善临时救助制度。

这八个方面的扶贫形式，构成了党的十八大以来精准扶贫开发的主要路径和方式，在打好、打赢脱贫攻坚战中发挥了重要作用。在此基础上，2016年11月，国务院发布《关于印发“十三五”脱贫攻坚规划的通知》，明确了脱贫目标是到2020年，稳定实现现行标准下农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障（简称“两不愁、三保障”）；并且对各项目指标都进行了详细规定；更加细化规定了精准扶贫方式，根据各地扶贫工作经验，又提出了一些创新性扶贫方式，如电商扶贫、科技扶贫、光伏扶贫、军队扶贫等。这是我国脱贫攻坚阶段推动各地脱贫攻坚工作的行动方案，为各地扶贫专项规划提供了实用性指导。

综上所述，经过几年的探索和实践，我国已经形成了比较完善的扶贫开发工作机制和扶贫开发的主要路径。建立健全脱贫攻坚的中央统筹、省（区、市） 负总责、市（地）县抓落实的领导责任制，各级党委和政府层层签订脱贫攻坚责任书，将脱贫攻坚任务完成情况作为考核贫困县党政领导的重要指标；建立健全年度脱贫攻坚报告和督查制度，实施省市县乡村逐级督查问责机制；建立规范脱贫攻坚投入体系，中央和省级财政投入为主导，积极引导银行业、保险业、证券业等各类金融机构加大对扶贫的支持力度；建立健全干部驻村帮扶机制；完善贫困退出机制，制定严格、规范、透明的贫困退出标准、程序和核查办法；建立健全严格执行扶贫考核评估制度，对各地减贫成效、精准识别、精准帮扶、扶贫资金使用管理等方面，进行严格考核，确保扶贫成效；建立健全以“六个精准”“五个一批”为基本要求的多种精准扶贫方式，从而推动扶贫开发工作更加精准化、科学化。