美国智库的北极问题研究与启示

文/孙凯 张晨曦

近年来，北极问题在美国政府议程中的优先地位日益凸显。美国智库向来以追求政策服务和社会影响为主要目标，对政府议程具有非常敏锐的嗅觉。在北极事务重要性凸显的背景下，一些美国智库纷纷组建北极研究团队，发布北极研究相关的报告，组织北极问题研讨会等，大有引领美国政府北极事务议程的趋势。本文选取对北极问题关注较多的美国对外关系领域最具影响力的著名智库，审视其对北极问题的研究与活动，梳理并总结其研究内容，探索其影响政府决策的机理，分析其特点并探究美国智库的北极研究对中国涉北极事务智库建设的启示。

美国智库的北极问题研究

随着北极问题在美国政府议程中地位的提升，美国智库对北极的研究与讨论也愈加重视。紧邻白宫的威尔逊中心（Wilson Center）近年来对北极问题最为关注，其发布与北极直接相关的研究成果众多，涉及多个领域。该中心还设有极地倡议项目（Polar Initiative），并设立极地研究所（Polar Institute）以专门研究极地问题。战略与国际研究中心（Center for Strategic and International Studies）则通过发布高质量报告、举办听证会等方式输出智库的研究成果。外交关系委员会（Council on Foreign Relations）设立了独立的工作组，专门对美国的北极战略进行研究。另外，布鲁金斯学会（The Brookings Institution）和新美国安全中心（Center for New American Security）也不断加深对北极问题的研究并有较高质量的成果发布。这些智库对北极问题的关注主要集中在三个领域：

（一）对美国北极战略与外交的关注

奥巴马政府时期美国开始加强对北极事务的关注，各大智库也自此开始重视北极问题研究。这些智库主要关注的领域包括美国的北极安全政策、北极能源政策以及北极事务中的国际合作等。

在美国北极安全政策方面，多家智库均通过不同方式展开研究。战略与国际研究中心的海瑟·康莉（Heather A.Conley）和杰米·克劳特（Jamie Kraut）联合撰写报告，指出气候变暖给北极带来环境变化的同时也给美国国家安全带来复杂挑战。外交关系委员会的斯科特·博尔格森（Scott G.Borgerson）就美国在北极的国家安全利益在众议院外交事务委员会进行听证并提出建议。威尔逊中心极地研究所举办“北极与美国国家安全”研讨会。多家智库均呼吁美国国会尽快批准《联合国海洋法公约》，并建议加强北极基础设施建设进而增加美国在北极的实体存在。

美国智库对美国的北极能源开发及其相关的政策也相当重视。布鲁金斯学会高级研究员查理斯·埃宾格（Charles K.Ebinger）撰写文章，指出阿拉斯加近海的联邦水域蕴藏极为丰富的油气资源，敦促美国尽快加强北极能源开发技术的研究并鼓励未来技术创新，以确保美国在北极地区海上开发的长期可行性。对外关系委员会发布工作组报告，强调融化的冰和永久冻土为开发北极丰富的自然资源创造了前所未有的机会。战略与国际研究中心与参议院北极核心小组（The Senate Arctic Caucus）合作举办会议。参议院北极核心小组联合主席丽莎·穆考斯基（Lisa Murkowski）在会上，提出美国应当重视北极能源及基础设施建设，国内各部门需协调落实阿拉斯加地区能源开发。

在北极事务上同相关各方开展合作也是美国智库研究的重点。战略与国际研究中心在2015年举行以“北极合作的未来”为主题的会议，会议指出，尽管当今北极处于不确定的地缘政治时期，但在科学研究、北极航运和搜救、北极商业经济以及渔业和海洋环境等领域国际合作依然频繁。海军战争学院助理教授丽贝卡·平卡斯（Rebecca Pincus）和外交关系委员会研究员布莱恩·西特洛（Brian Sittlow）也表示，在北极地区态势复杂多变的当下，美国应着重加强同欧洲盟友，包括英国、挪威、格陵兰和冰岛等国家在北极的合作，通过合作增加美国的北极存在。

（二）对域外国家参与北极事务的关注

随着北极事务日益全球化，越来越多的域外国家积极参与北极事务，这引起了美国智库的研究兴趣。

近年来，中国对北极事务的参与热情愈加高涨，美国智库对此进行了密切且持续的关注。威尔逊中心的文章《中国在北极》指出，随着中国崛起为全球大国，它很可能在北极扮演更重要的角色。海瑟·康莉撰写报告《中国的北极梦》，对中国北极政策的组织原则、利益诉求进行分析，并对中美北极合作的未来提出建议和展望。威尔逊中心谢里·古德曼（Sherri Goodman）的文章《中国日益增长的北极存在》从基础设施建设、资金投入、航道利用等多方面指出中国在北极逐渐增强的参与度。战略与国际研究中心在与安妮·玛丽·布雷迪（Anne-Marie Brady）的对话中，探讨中国在北极的主要利益、中国同北极国家和政府之间的交往以及如何应对中国在北极日益增长的影响力。

除对中国在北极事务中的参与特别关注外，美国智库对其他域外国家的北极政策也进行了研究。威尔逊中心的极地研究项目、基辛格中美研究所、中国环境论坛、凯南研究所等共同主办会议，会议指出，美国应认识到日本、韩国和新加坡等国家主要对北极经济感兴趣，美国可以让北极理事会成为亚洲国家举行非正式会议、讨论北极合作的场所，把历史积怨、领土争端和相互猜疑放在一边。

（三）对北极治理相关问题的关注

智库提出从完善北极理事会机构设置的层面优化北极地区的治理体系和治理能力。战略与国际研究中心举行会议，指出随着北极理事会扩大接纳新的观察员国和常任理事国，该理事会已经具有可塑性的治理结构。美国应加强北极理事会作为一个论坛的地位，例如，跟踪项目并改善协议的执行情况，增加观察员国和常任理事国的参与，加强北极理事会与其他国际和政府间北极组织之间的关系等。

特朗普政府的北极战略更加重视能源开发，但美国在北极治理领域争夺领导权问题依然是美国智库极为重视的研究课题。海瑟·康莉出席国会听证会并发表讲话，指出美国必须在北极同盟友加强北极外交，美国应召开北极盟国外交和国防部长年度会议，以合作应对该地区新出现的挑战，还应推动召开五个北极沿海国家的更频繁会议，以讨论相关问题，加强美国在北极治理中的引领作用。

美国智库研究北极问题的特点

美国智库通过不同方式向政府传递声音，达到智库北极研究的最重要目标——影响美国政府的北极政策。它们有着自身的一套运行模式与运行特点。总体而言，美国智库的北极问题研究有着时效性强、政策相关度高、协作性强的特点。

（一）美国智库北极问题研究的时效性强

美国智库在北极问题研究中的时效性主要体现在智库的研究与政府的相关政策与行动紧密关联，通常能够提前对美国在北极事务中的行动进行前瞻性预判并展开规划，在北极相关政策文件出台之后，往往能够相当及时地对文件进行解读、研究并提出务实性建议。

美国于2015年担任北极理事会轮值主席国。在此之前，战略与国际研究中心、布鲁金斯学会等智库通过发布报告或举办会议等方式，对美国的主席国任期进行展望并表达相关政策倡议。除了这样的前瞻性预判，对政策进行及时解读并提出建议也是时效性的体现。2020年6月，美国白宫发布总统备忘录，表明美国需在2029年之前建立一支准备充分、能力强大并随时可用的北极安全破冰船队。备忘录发布之后，战略与国际研究中心和威尔逊中心两大智库对此密切关注。仅相隔两天，战略与国际研究中心就发布了相关报告，认为落实北极基础设施建设是一个重要的进步。威尔逊中心极地研究所主任迈克·斯弗拉加（Mike Sfraga）和劳森·百翰（Lawson Brigham）在随后撰写的文章中也指出北极的基础设施赤字给美国造成严重的经济、社会、政治、国家和环境安全隐患，并且提出九项北极基础设施相关的机构建议和资金建议。由此可见，美国智库的北极研究具有较强的时效性。

（二）美国智库北极问题研究政策相关度高

美国智库的北极研究与政府的政策走向紧密相关，并且很大程度上可以转化成政策成果输出，这是美国智库相关研究的一大特点。

2019年美国宣布在格陵兰岛首都努克重建美国领事馆，意味着美国已清楚地意识到格陵兰岛的战略重要性以及北极地区在美国国家安全层面的战略地位。“重新审视并提升北极地区战略地位”正是多家美国智库在北极研究的过程中曾多次提到的观点。2019年4月，美国海岸警卫队发布了最新的《北极战略展望》，再次将北极地区的战略重要性提高到前所未有的高度。

2019年5月，威尔逊中心的极地研究所和美国海洋运输系统委员会（U.S.Committee on the Marine Transportation System）共同举办以“北极基础设施：为明天而建造”为主题的会议以支持2019年国家基础设施周。同年12月，该中心再次举办以加强北极地区基础设施建设为主题的会议。战略与国际研究中心、布鲁金斯学会、对外关系委员会等多家智库均对北极基础设施问题给予高度关注，曾多次指出基础设施建设对美国国家安全和北极地区商业经济的重要作用，认为美国几乎完全缺乏北极海洋基础设施，持续缺乏对北极基础设施的投资是一个可能带来长期负面后果的战略缺陷。2020年6月，白宫发布旨在加快美国北极破冰船项目的备忘录。可见，强化北极基础设施的建议正被逐步落实。

（三）美国智库北极研究的协作性强

美国智库之间在相互协作方面有着极强的配合度。例如，西雅图华盛顿大学、海岸警卫队北极政策研究中心、阿拉斯加大学的北极政策研究和海军战争学院中海研究所等，它们之间有着十分紧密的协作联系。2018年10月，美国海岸警卫队“希利”号破冰船的全体船员完成了2018年夏季在北极西部的第二任务期。这个项目由西雅图华盛顿大学应用物理实验室的克雷格·李博士（Dr Craig Lee）负责，旨在更好地了解北极环境如何影响北冰洋的不同冰层。

美国智库北极研究的协作性不仅体现在国内智库之间，在国际层面，美国智库也同其他国家的智库进行北极研究协作。2017年2月，中国科学院西北生态环境资源研究院与美国阿拉斯加大学费尔班克斯分校国际北极研究中心举办了双边合作研讨会。双方就合作的研究方向设定、人才培养及研究基地建设等方面的具体细节进行了深入交流。美国阿拉斯加大学费尔班克斯分校国际北极研究中心成立于1999年，在国际北极研究领域具有相当的权威性。与之开展合作，积极利用国际一流北极研究平台，有利于提升我国北极研究机构在北极治理与可持续发展方面的研究水平。

美国智库北极研究对中国的启示

习近平总书记在党的十九大报告中提出“加强中国特色新型智库建设”的要求，进一步将智库建设提升为国家战略。随着中国在北极事务中参与度的提升，中国涉北极事务的智库建设也提上了日程，并推进了相关的机构建设和人才培养进程。美国智库的北极问题研究及其特点，可以为中国智库的北极问题研究提供一些启示。

第一，中国智库的北极问题研究要加强时效性和前瞻性。随着中国决策体制的改革，智库及其相关成果越来越受到政府决策的重视，这也为智库发展带来新的机遇。但对决策能够产生影响的智库研究成果，必须具有高度的前瞻性和时效性。中国北极研究智库，尤其是在高校内设立的一系列涉北极事务研究机构，在涉北极事务人才培养方面已经初具规模。这些北极智库研究的内容也逐渐拓展和深化，包括北极航运问题、北极治理机制问题、北极国别和外交，以及“冰上丝绸之路”等方面的问题，这为我国北极事务决策提供了参考。中国智库在北极问题上，还需加强前瞻性的研究，对北极治理以及北极地缘政治态势发展进行预判，从而更及时有效地为我国的北极事务决策提供参考。高校智库也应充分发挥其理论研究的优势，夯实理论研究的基础，并在此基础上提出切实可行的对策建议。

第二，中国的北极问题研究智库应该加强协同性。中国的北极问题研究智库在过去十几年间纷纷建立，如中国极地中心设立极地战略研究室，上海国际问题研究院设立海洋与极地问题研究中心。一些高校也成立了专门的极地研究机构，如中国海洋大学的极地研究中心、同济大学的极地与海洋国际问题研究中心、武汉大学的边界与海洋问题研究院、大连海事大学的极地航运研究中心等。这些智库的重点研究领域包括北极战略问题、北极外交问题、北极法律问题等。中国的北极研究智库应建立一种类似于协同创新中心模式的“极地社会科学研究协同创新中心”，在这一平台上，根据不同智库的研究特长进行适当的侧重和分工。这不仅可以充分发挥各智库研究的优势，推进智库之间的交流和互动，也能更高效地利用资源，形成北极问题研究多领域的“全覆盖”。

第三，中国的北极问题研究智库应进一步推进与国外北极研究智库和相关机构的交流与合作。中国智库的北极问题研究，从本质上来说是国际问题研究的一部分。国际问题的研究离不开有效的国际交流。近年来，中国的北极研究智库陆续开展了与国外北极研究智库之间的交流。在中国极地研究中心的牵头下，2013年12月成立了中国北欧北极研究中心。来自中国和北欧五国的10多家涉北极事务研究机构作为代表，合作开展课题研究，并支持中国和北欧国家之间的交流，每年定期召开研讨会。另外，同济大学的极地与海洋问题研究中心与美国战略与国际研究中心联合其他单位发起了中美北极社会科学论坛，中国海洋大学与俄罗斯圣彼得堡大学共同发起了中俄北极论坛，上海外国语大学与加拿大研究机构发起了中加北极论坛等。这些论坛在课题研究、人员互访、学术研讨等方面取得了阶段性成果。但中国智库与国外北极研究机构之间的交流和互动还有待进一步加强，从而使中国智库对北极问题的研究更具有全球视野和创新理念，为中国在北极事务中发挥更大作用作出自己的努力和贡献。

结论

随着北极问题在美国政府议程中地位的上升，美国的智库加强了对北极问题的研究。美国智库之间存在着彼此竞争的关系，要在“思想市场”中拨得头筹，必须提供及时有效的、切实可行的、具有政策影响力的对策建议。因此，美国智库的研究具有时效性强、政策相关度高、协作性强等特点。中国北极问题研究智库近年来也有了相当规模的发展。中国的决策体制和智库之间的关系与美国不同。美国智库的北极问题研究可以为中国的北极研究智库提供一定的经验参考，但中国的北极研究智库需要基于中国的国情，在注重研究的时效性、前瞻性的基础上，加强彼此之间的协作与分工，进一步推进与国际层面相关智库的交流与协作，为国家决策提供对策建议的同时，在国际层面积极发声，为北极治理提供中国智慧和中国方案。