让代表大会立法行稳致远

文/郑 辉

今年一月举行的市十五届人大三次会议通过了《上海市推进科技创新中心建设条例》。据笔者观察，最近5年来，上海同其他省区市一样，除了换届之年的人代会外，在其他年份人代会的议程上也安排审议有关地方性法规的事项。换言之，代表大会行使立法权已逐渐成为一个突出亮点，正朝着常态化方向奋楫前行。

按法理讲，代表大会行使立法权天经地义，根本不算个“事儿”。1954年以来颁布实施的历次《中华人民共和国宪法》均规定，全国人民代表大会及其常务委员会行使国家立法权，是国家的立法机关。1982年宪法即现行宪法规定，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，还明确规定：本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过。然而，曾几何时，这项宪法赋予的权能虚置甚至成了摆设，其中原因不外乎：一是，宪法、地方组织法没有对地方人民代表大会及其常务委员会在制定地方性法规的职权方面作出各自权限范围的划分；二是，地方人大会议会期一般比较短，为节省时间，同时也减轻审议法规带来的工作压力；三是，对代表大会行使立法权的重要意义认识不足。

从应然层面分析，我国的根本政治制度是人民代表大会制度，人民代表大会制度的核心是人民代表大会，人民代表大会的核心是人大代表。人民代表大会不行使立法权，人大代表不审议法律，就等于国家权力机关少了一项职能，人大代表少了一项职权；常委会代替行使了人民代表大会的职责，常委会组成人员行使了代表的权利。可见，这种立法格局的形成有其特定的时代烙印，在今天看来已经完全不合时宜了。要知道，人民代表大会审议法律法规，不是简单的程序问题，而是关乎人民代表大会制度坚持和完善的问题，关乎人民当家作主的问题。

过去五年，上海市人民代表大会审议通过了实施代表法办法、关于代表议案的规定、关于代表书面意见的规定、老年人权益保障、食品安全、生活垃圾管理等6部地方性法规，涉及坚持完善人民代表大会制度、现代化国际大都市的创新转型、保障改善民生和加强社会治理等重大问题。属于本市特别重大事项的地方性法规由市人民代表大会审议通过，体现了市人民代表大会行使立法权的高度自觉和使命担当。

立法权是省和设区的市的人民代表大会的一项重要职权，并在地方立法过程中发挥主导作用，真正体现权力来自人民的宗旨，是推进科学立法、民主立法、依法立法的根本性制度安排。从完善人民代表大会制度的角度看，大会立法进一步保障了地方人民代表大会全权地位的落实。从法治建设的角度看，大会立法进一步提升特别重大事项立法的法定权威，有利于在立法工作中贯彻以人民为中心的发展理念。从提高立法质量的角度看，大会立法完善了立法的体制机制，为落实高质量立法开辟了新的途径。从扩大公民有序参与的角度看，大会立法进一步把立法机关活动与全社会的尊法学法守法用法结合起来，形成代表直接参与立法和公民有序参与之间的良性互动。总之，大会立法有利于发挥代表在立法中的作用，能够更加充分地汇集和表达人民群众意愿，凝聚各方共识，更好地体现民主集中制的原则，在平衡协调各方利益的关键条款、核心制度上获取最大公约数，让制度优势产生化学反应从而转化为治理效能。

随着十九届四中全会坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化冲锋号的吹响，人民代表大会制度日臻完善，省级人民代表大会行使立法权的机制不断健全、水平不断提高，地方人民代表大会的基础性立法主体地位将日益巩固。有理由相信，这个正向互动和良性循环的过程值得期待。大会立法必将在地方民主政治和社会治理中发挥越来越重要的作用，必将在规则之治中行稳致远。