“中国之治”的新视界

蔡立辉, 谭安奎, 王郅强, 张 玉, 陈 文, 陈晓运

蔡立辉：国家治理中的智能理性倒逼制度理性

国家治理是现代社会最重要的政治现象之一，是国家属性及职能的集中体现，是国家运用现代治理方式与方法、构建多元主体共治共享格局并发挥其作用来协调和缓解社会矛盾与冲突、保持秩序、促进经济社会全面发展的活动总称。因此，作为现代社会政治现象的国家治理，在其属性及职能的框架内强化了治理理念的先进性——政治统治以社会统治为基础以实现国家治理的社会性、构建多元主体共治格局并发挥多元主体的作用；强化了治理方式、方法的先进性——工具理性与价值理性既统一又推动智能理性倒逼制度理性。由于篇幅有限，本文着重阐述智能理性倒逼制度理性的国家治理内涵。

在现代社会，国家治理成为最重要的社会现象之一，与日益变化的经济社会和科技发展环境分不开：一是全球化、市场化、信息化、民主化的发展，国家日益强调软实力，国家政治统治呈现“社会性”特征；二是我国市场经济体制日益成熟、市场化进程加速推进，以及行政改革进一步深化，社会呈现出决策主体和利益主体的多元化发展趋势，政府职能转变和简政放权，进一步激发了社会和市场主体活力，合作政府出现了，公共管理的多元化格局正在形成；三是以移动互联网、大数据、云计算、物联网为代表的新技术发展，全社会信息量爆炸式增长，数量巨大、来源分散、格式多样的大数据对国家治理能力提出了新的挑战，也带来了国家治理模式变革的新机遇。因此，在现代公共治理语境下，主体多元化、主体关系复杂化，加大了国家治理的难度，必须转变治理模式：在主体模式上，从政府中心主义模式转变为政府、社会、公民多元主体沟通互动的协同治理模式；在治理方式模式上，从主观主义、经验主义的模糊治理模式转变为科学化的精准治理模式。

现代新技术的出现与普遍运用，就像18世纪、19世纪和20世纪的工业革命一样，预示着经济和社会的转型。但同时，现代新技术的运用，并不像过去的技术革命以机器代替体力劳动那么简单；相反，它正在代替人类的沟通和智能。过去需要通过电话和纸制媒体方式进行沟通的活动，在互联网技术环境下可以跨越时空的距离，自动完成或通过点击鼠标来实现。我们的生活和工作都已被网络所影响，人与人之间、人与公共部门之间、人与企业之间可以通过电子化的方式进行沟通联系，可以通过网络购买各种商品，可以通过网络处理公共事务和为社会提供公共服务。现代新技术的普及与应用给社会经济发展和管理思维带来的影响与变化，不同于工业时代取代农业时代所发生的变化，而是一场革命性的变化。

因此，从历史的观点来看，智能化是在现代新技术相对成熟、普及与广泛应用的基础上产生的。随着现代新技术的普遍和深度应用，大量政务信息的实时共享和双向交流在技术上成为可能，从而促使传统治理方式发生根本性的改变。因为网络所具有的点对点、点对多点、多点对多点、双向、交互式、高速和数字化的信息系统，及其所具有的穿越时空障碍汇集来自无限途径的大量信息的能力，使组织结构完善、业务流程优化与网络化政务服务成为可能；使国家治理更加以公众为中心、更加透明、更加富有责任心与效率成为可能。现代新技术是国家治理智能化的物质基础。

现代新技术如同任何一种管理的方法或手段一样，不会自动产生作用，谁使用它，它就为谁服务；什么样的意志和理念支配它，它就朝什么样的方向发挥作用。同时，支配现代新技术发挥作用的意志和理念不是一成不变的，随着现代新技术应用的广泛普及、应用程度的更加深入、国家治理面临的急待解决的问题不同，这种意志和理念也需要随之变化。

显然，国家治理蕴含的智能理性具有方法论的意义：现代新技术应用要为明确的国家治理目的服务，实现国家治理创新，但现代新技术运用的方法论意义不能代替信技术运用的目的本身。因此，国家治理的智能理性决不能只是外延式的运用技术，而必须注重组织结构重组、业务流程优化和各种社会关系的改善，倒逼国家治理中制度理性的日益完善。

国家治理中的智能理性和制度理性之间具有高度的关联性。制度理性是现代新技术最大限度发挥作用的政务条件，是智能理性产生良好绩效的前提；而现代国家制度的日益完善和执行也不能离开现代新技术来进行，必须适应其要求，智能理性是实现国家制度完善和高效执行的技术支撑，智能理性倒逼制度理性进一步发展完善。因此，国家治理中，国家制度的发展完善是核心，智能理性的运用与传统制度之间的冲突，不是让现代新技术去适应传统制度，而是要通过现代新技术的应用来创新制度，倒逼制度发展完善。

从国家治理中智能理性和制度理性的这种内在关联性出发，我们既要高度重视发挥智能理性的作用，加强现代新技术应用对提升国家治理能力的重大意义；我们更要认识到智能理性必须在制度理性的框架下发挥作用，只有加强和发展完善国家制度、在制度发展中坚持制度优势，才能在多元化、民主化、协作化发展和现代新技术应用的同时实行国家善治，缓和社会冲突，维护正常秩序，促进社会公平正义。

综上所述，充分发挥智能理性的作用是提升国家治理能力、发展完善国家制度并高效执行的战略选择和必然要求，有利于各类主体(尤其是政府)充分获取和运用数据，更加准确地了解不同社会主体的需求，提高公共管理与服务的针对性、有效性；有利于多元化、民主化发展与强化国家治理结合；有利于高效利用现代信息技术、数据资源和信息化服务，降低国家治理成本；有利于促进形成多元化、民主化发展与国家治理有机结合，构建全方位的国家治理体系。一方面，要强化全社会的广泛参与、更加满足个性化需求；另一方面，数据是行为的结果，数据再现行为，行为和数据交换同步，这样，强化智能理性和数据资源开放共享，就会有利于提高政府、社会和个人活动的透明度，形成全社会广泛参与的、科技支撑国家治理体系。

谭安奎：重塑改革议程：从线性思维到系统性思维的改革谋划

中共十九届四中全会全面、系统地总结了中国共产党成立以来以及新中国成立七十年来的经验，特别是新时代以来全面深化改革的新探索，完整地回答了“坚持和巩固什么，完善和发展什么”这个重大问题。对于持续关心和关注中国政治动态与改革进展的人们来说，会议通过的《决定》似乎鲜有此前未曾听闻的具体表述。那么，我们该如何理解这次会议及其《决定》的意义呢？

笔者认为，要充分揭示《决定》的意义，我们必须将其置于由近及远的历史视野之中。所谓近，指的是新中国改革开放的历史；所谓远，则是指新中国七十年以及此前的革命建国历程。从前者来看，《决定》其实重塑了中国的改革议程，尤其是从原来的线性思维明确地转向了对改革的系统性谋划。从后者来看，《决定》为这种系统性谋划的理由进行了制度归因，以彰显中国特色社会主义的制度优势。如果说，改革开放四十多年来中国所取得的举世瞩目的治理效能，表明我们在国家建设(state building)方面积累了宝贵的经验，那么，在《决定》看来，这些治理效能与国家建设的成就，乃是建立在新中国独特的国家建构(state making)模式之上的。而把这两个历史视角联结在一起的，则是中国化的“治理”或“国家治理”概念。

至少在十八大之前，学界对中国改革开放的进程有一个共识性的描述，同时，对改革开放的路径选择则存在明显分歧。在描述方面，大家几乎一致认为，从正式启动到十六大之间，中国的改革主要是从经济层面展开，政府关注的重心也是经济政策，而十六大之后的十年，改革的重心则是在社会层面上展开的，政府把关注的重心转向社会政策，包括夯实社会保障、促进社会公平、加强社会建设，等等。而学界的分歧则在于，有人认为，为了巩固经济改革尤其是市场化改革的成果，防止自由竞争机制和产权保护的退化，应该在经济改革进行到一定程度时优先启动政治体制改革；另外则有人认为，单向度的经济改革引发了过大的贫富差距和社会矛盾，为了防止政治体制改革引发社会分裂或极化、导致政治不稳定，恰恰应该优先解决社会不公平问题，优先启动以再分配为核心的社会改革。

我们可以看出，无论是改革重心的实际调整，还是对改革路径的不同取向，都体现了明显的线性思维。区别只在于，主张优先启动政治体制改革的人，部分依据的是西方国家18、19、20世纪分别完成的市场经济、民主政治、福利国家三阶段发展的历史经验，而主张优先启动社会改革的人，则更强调民主政治的社会条件。不过，双方只是在改革的顺序上存在分歧，即对社会改革与政治改革孰先孰后存在对立的看法，但都持有一种线性改革的思维。

然而，新时代的改革战略并没有在上述两种分歧的路径中做出非此即彼的选择，而是明显突破了上述线性思维的框架。“全面深化改革”、“五位一体”战略布局的提出，以及全面深化改革领导小组(后改为“委员会”)的成立，就是明确的信号。改革从此不再是线性推进，而是转向全面、系统谋划。这是对改革议程的重新塑造。而这种以系统谋划的方式对改革议程的重塑，集中体现在新时代对全面深化改革的总目标的表述上，特别是“推进国家治理体系与治理能力现代化”。我们知道，这个表达最初在2013年十八届三中全会上正式提出，而十九届四中全会的《决定》则是对这个目标的系统阐述。正因为如此，有人认为，十八届三中全会是对新时代全面深化改革的总目标进行“点题”，而十九届四中全会则是“破题”。这一次破题也是决定性地宣告：中国改革的路径，既不是要重走西方现代国家成长的道路，也不仅仅是在道路的“站点”安排上与西方不同，而是要以系统性思维克服线性思维的局限性。

系统性思维的根本特点就是强调整体大于部分之和，它不仅要从整体上考察系统内部各要素之间的关系，还要考察系统与环境的关系。因此，十九届四中全会的《决定》总共十五个部分，其中十三个“坚持和完善”，我们可以理解为是对“五位一体”、“四个全面”的进一步细化和展开。如前所述，《决定》的新意和价值，主要不在于具体表达的新颖。现在看来，它最核心的价值，就在于以系统性的方式重绘了全面改革的蓝图。而且，其系统性思维还表现在，这一改革蓝图和路径的重塑，乃是统筹国际国内“两个大局”的结果。从国际来看，世界正面临“百年未有之大变局”，中国的成功经验为我们继续走中国特色社会主义道路、完善“中国之治”提供了信心之源；从国内来看，社会主要矛盾的变化意味着人民对美好生活的需求呈现出多层次、多样化的特点，包括物质生活水平、政治参与、公平与法治、文化、生态环境等各个方面，因此必须以全面改革的系统性方案予以回应。

值得注意的是，系统性思维的改革路径重塑，乃是以治理为焦点的。近些年来，“治理”概念自西方引入中国，并在多学科领域迅速流行开来。与此相应，由于所谓的“第三波”民主化自20世纪90年代后期开始退潮，而且西方民主世界出现了一些引人注目的“失败国家”，西方政治思想界日益把关注焦点转向治理绩效及相应的国家、政府能力。相对于此前对“历史终结”的自信，西方思想界现在更多的是对“政治衰败”的忧虑。与此同时，一些西方人眼中的非自由民主国家所取得的突出的治理绩效，为这种焦点转移提供了直接的刺激。在这方面，中国的成功无疑是最大的灵感之源。当然，在中国对治理的讨论中，治理的概念再一次被中国化。与西方使用这一概念时明确强调的多中心不一样，中国主要是从“治国理政”的意义上来理解治理的。个中的异同，可以从我们所强调的“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体系中看出端倪。我们所说的治理体系与治理能力，明显是有中心的，但同时也把协商、参与的要素包容进来。

如果说新中国建立以来，尤其是改革开放以来，我们突出的治理效能彰显了治理体系的优势与潜力，需要我们对其进一步巩固和发展，那么，十九届四中全会的《决定》的历史视野则要更为宏阔。如果说治理体系和治理效能集中体现了国家建设的成效，那么，《决定》告诉我们，国家建设的具体制度与体制机制的展开，仰赖于更根本的国家建构，也就是国家基本权力结构的安排问题。这就是中国共产党基于革命、建国的历史探索所奠定的制度根基，也是《决定》在标题中强调“推进国家治理体系和治理能力现代化”之前，突出“坚持和完善中国特色社会主义制度”这一前置表述的原因所在。在这个制度体系中，中国共产党的领导构成了其最本质的特征。从国家制度结构和治理体系方面所做的历史总结，就构成了《决定》开头所概括的十三个“显著优势”，它们其实是国家建构与国家建设两个维度的经验提炼。

相对于线性改革思维的简单明晰，系统性改革思维的复杂性本身就是对国家治理的巨大挑战。正是这一巨大挑战可以帮助我们理解，为什么自十八大以来，相比于以前强调以地方为主的“摸着石头过河”，中国的改革现在更注重“顶层设计”、“分层对接”。当然，如何在确保集中统一领导的前提下激发地方的积极性与担当勇气，如何在发挥集中统一领导的优势的前提下释放社会与经济活力，将考验我们党谋划和推进系统性改革的智慧。这也是《决定》在第一部分阐明重大意义和总体要求之后，第二部分专题阐述“坚持和完善党的领导制度体系，提高党的科学执政、民主执政、依法执政水平”的意涵所在。

王郅强：新中国成立以来中国社会治理的发展变迁及其实践逻辑

人民日益增长的美好生活需要对社会治理提出的挑战是持久性的。从政府垄断社会到作为政府职能的社会管理，再到社会治理成为国家治理体系重要的有机组成，这是治理理论在中国的生动实践。中国社会治理的发展与党和政府对于社会本身的发展规律和国家、政府与社会关系的认识是分不开的。这个发展历程事实上也是一个重新梳理执政逻辑的过程，反映了党和政府的治理理念也在与时俱进，主要体现在治理理念、主体、制度、资源和技术运用等方面。

一是社会治理理念的转变。新中国成立初期到改革开放之前，社会管理基本上处于政府全能管制型格局。改革开放之后这一格局受到“转变政府职能”“政企分开”“加强政府的社会管理职能”等理念的剧烈冲击，国家在社会领域制度的创新经历了从“办社会”到“管社会”模式的转变，治理方式转变为注重经济、行政、法律等多种手段的综合运用。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序”。从“社会管理”到“社会治理”，习近平总书记指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”从“共建共享的社会治理格局”到“共建共治共享的社会治理格局”，再到“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，进一步彰显了中国共产党的执政理念的转变与升华。

二是社会治理主体的多元化。在新中国成立后的相当长一段时间内，政府还是被认为是唯一的社会治理主体。直到改革开放以及进程的逐步深入，社会自治才得到了更多的空间。社会组织成为社会治理富有活力的主体。当然，社会主体的成长和社会治理参与也需要相应完善的体系。2004年，党的十六届四中全会上首次提出，“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新和建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，标志着多元社会治理模式的出现。2015年，党的十八届五中全会指出，要继续完善“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制。从作为政府职能的社会管理，转到社会管理格局，再进一步转到社会治理格局，这其中不仅仅意味着单一主体的社会管理模式转向了多元主体“共建共治共享”的治理模式。其中，党委始终处于领导地位，发挥着“总揽全局，协调各方”的主导作用；政府从“全能政府”向“有限政府”转变，处于负责地位；社会从被管理的客体变为协同治理的主体；公众也成为治理的参与主体。党的十九届四中全会对此认识加深：“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”，进一步拓展和丰富了社会治理主体多元化。

三是社会治理制度不断完善。1997年，党的第十五次全国代表大会将“依法治国”确立为治国基本方略，“建设社会主义法治国家”被确立为社会主义现代化的重要目标。1999年，将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”载入宪法。社会治理体系作为社会主义法律体系的重要组成，得到了进一步的完善。为了保障和改善民生，先后制定了《劳动合同法》《就业促进法》等法律；为了维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序，制定了《突发事件应对法》；为了发展慈善事业，制定了《慈善法》，推动了中国社会治理进程；为了推进社会组织有序发展，出台了《社会组织信用信息管理办法》，修订了《社会团体登记管理条例》等法律；为了规范互联网群组信息服务，出台了《互联网群组信息服务管理规定》《互联网论坛社区服务管理规定》等法律法规。在党的十九届四中全会又正式提出，要“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”， 要从“完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制，完善社会治安防控体系，健全公共安全体制机制，构建基层社会治理新格局，完善国家安全体系”等方面重点推进。

四是社会治理资源的丰富化。2004年，中共中央政治局第十四次集体学习中，首次提出党的执政要重视执政资源等方面的建设。从资源的性质来看，执政资源可以分为政治、经济、社会和文化等方面。事实上，法律法规、政策性资源和组织资源等属于政治资源。经济高速增长，使得人民获得更大的经济利益，同时拓展了主体及其他经济资源，如市场资源、企业资源等。1978年全国一般公共预算收入仅为1 132.26亿元，2017年该数字为172 567亿元。在强大的经济实力支撑下，治理主体能够提供数量更多、质量更高的公共服务和公共产品，在社会治理中才能有所作为。党和政府有效地利用经济资源参与社会治理，使治理主体获得了社会大众的极大认可，增强了治理的合法性基础。此外，民主、法治等现代价值理念逐步植根于民众头脑，也都成为社会治理丰富的文化资源。

五是社会治理技术现代化。从电子政务到智慧政府，再到党的十九大报告中提出的“智慧社会”；在论及社会治理时，科学技术在社会治理发展中的作用日益增强，确立了社会治理的目标要往“社会化、法治化、智能化、专业化水平”发展。习近平总书记多次在重要讲话中，特别强调要利用好互联网和网络信息技术，提升社会治理的智能化水平。当前，云计算、人工智能、大数据等前沿技术也大量被运用到了社会治理领域当中。平安城市、天网工程和雪亮工程等搭建起立体化社会治安防控体系，其中，天网工程安装了2 000万个配备人工智能技术的摄像头，成为了打击犯罪的利器。自2011年启动以来，全球犯罪与安全指数显示，中国八类严重暴力犯罪案件数五年下降了42.7%。党的十九届四中全会提出要“坚持专群结合、群防群治，提高社会治安立体化、法治化、专业化、智能化水平”，并且把“整体性、协同性、精准性”作为完善社会治安防控体系的标准。

历史的重要性不仅在于我们可以向过去取经，还因为现在和未来是通过一个社会制度的连续性与过去连接起来。“治理本身不是目的，而是过程。西方治理模式不是唯一的标准或模版”。通过考察中国社会治理的变迁历程，总结社会治理的中国智慧和经验，不难发现中国经济社会发展的特殊性以及中国社会治理的实践逻辑：一是坚持以人民为中心，坚持和完善共建共治共享的社会治理制度；二是能有效做到统筹兼顾与“坚持两手抓”，社会治理与政府治理和市场治理共同构成了现代国家治理体系；三是充分发挥党的领导和政府的责任落实，既要强化中国共产党在其中当然的领导地位，还要在社会治理中将政府从主导变为负责，更加凸显党的领导地位和政府职责；四是坚持基层实践提炼与顶层制度设计相结合，新型社会主体和要素得到了越来越多的发挥空间，同时也得到了有效的规范，社会活力成为社会治理创新的重要力量源泉；五是尊重经济社会发展规律与自我纠错，中国社会治理虽然汲取了很多西方经济社会发展的经验，但是中国的国情决定了中国要坚持走自己的道路，保持自身的话语权，形成一套有别于西方社会治理的、具有鲜明中国特色的话语体系，为其他国家贡献中国的经验和智慧。

在现有社会治理制度下，今后社会治理共同体建设更加需要通过规则和制度实现各主体行为的规范化，完善法律制度体系来规范权力的运行，对社会资源的统筹与分配进行适当调整，以将社会矛盾控制在一定范围内，维持社会平衡，整合社会资源，实现社会活力与秩序的有机平衡和发展。

张玉：政治再组织化：基层治理“新单位制”的路径选择

党的十九届四中全会将国家治理在基层社会的构建逻辑定义为：“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国。”这昭示了在当代中国城市基层治理体制的构建中，需要进一步坚持人民当家做主的制度体系，完善充满活力的共建、共治、共享机制。以共建制度规则和制度体系，作为社会治理格局运行的基础；将党总揽全局的政治优势，与政府资源优势、市场竞争优势、社会动员优势有机整合、共同治理，作为社会治理格局运行的核心；让社会治理成果更广泛、更公平地为全体人民所共享，作为社会治理格局运行的结果。

实现这一重要部署在城市基层社会的落地生根，关键在于处理好三重关系：其一是以民主集中制为特征的纵向基层政府与上级政府之间的相互关系；其二是以多元合作制为基础的基层政府与企事业单位、社会组织之间的关系；其三是以共同体建设为基础的社区个体与治理组织之间的相互关系。

沿着这一思路，梳理中国基层治理的实践逻辑，我们发现，中国城市基层治理的运行路径，分别经历了以组织化为基础的“单位制管制”，分权化为基础的“街区制管理”，到以政治再组织化为基本路径的“新单位制治理”。

肇始于1949年的“单位制管制”，是基于革命胜利后，伴随着中国共产党的工作重心由乡村转移到城市，需要通过革命的方式，采取“组织化”的逻辑进路，依靠持续的政治动员，实行强有力的行政命令，构建一个以单位制为主、街居制为辅的基层管理体制，建立一个政治权力高度集中化、“经济—政治—社会”高度一体化的“城市管制”体系，以实现“秩序管控”的基层治理目标。

以公有制和计划经济为基础的“单位制管制”，其治理结构运行机制体现为：以“行政统合社会”实现单位的组织化。单位在承担经济功能的同时，也承担着重要的政治功能和社会功能。“国家—单位—个人”在基层社会的治理结构，呈现出纵向联结的组织模式、横向蜂巢型的同质化社会和个体与组织之间“职住同一”的空间结构。整个社会以“单位制”为基础，体现为“高度整合”和“低度分化”的特点。单位组织被看作是中国政府在纵向上的“末梢”，它不属于一级政权组织，但却属于政府职能在非政府组织范围内的延伸。它作为一个复合场域存在，进而发挥作用，并表现出极强的总体性。

市场化改革推动了资源配置方式的转变，极大削弱了单位制的行政运行功能。国家与单位不再是资源分配的唯一手段，市场竞争和社会动员功能的彰显，使它们逐渐承担了诸多公共服务与社会保障职责。传统组织上“经济—政治—社会”一体化的行政单位，不可避免地解体了，随之而来的是国家基层治理路径，在总体上由“单位制”向“街居制”转变。

在“街居制”路径的运行中，中国基层治理是经由三种形式展开的：

其一是纵向上，实施以行政包干制为基础的政府“兜底治理”——包括：属地兜底，主要是强调街道和乡镇作为最基层一级政府的兜底责任；党组织兜底，主要是在遇到无法落实的具体责任时，党组织作为最坚强的公共组织，承担最终的兜底责任。部门兜底，则是在政府科层组织体系中，出现了诸如市场监督局等“兜底部门”，以落实为特殊的责任主体，从而逐一对基层的各类公共事务，实行责任包干。

其二是横向上，实施以“行政吸纳社会”为基础的社会分类控制。其运行机制是，国家通过中介性的功能性组织，借助组织渗透、程序融合和服务下沉三个步骤，对社会实施分类控制。包括经由行业性的功能型组织，比如工、青、妇、科协、专业协会等和经由地域性的功能组织，比如城市社区居民委员会等，来共同构成国家治理社会中全覆盖的行政吸纳机制。

其三是以“项目制管理”作为补充的资源动员机制，以缝隙对接基层治理资源的急需性。与行政包干制强调结果为主的竞争机制不同，项目制绕开了分包性的常规科层体制，对基层行政提供非常规性的增量资源。具有治理目标专项化、权责运作条线化、程序规范技术化的特征，能够将基层治理纳入更专业、更规范的技术治理之中。从而，成为国家推动资源下沉，进一步实现上级部门意志的重要方式。

从“单位制”向“街居制”的转变，使得国家基层治理的重点，由“政治—经济—社会”三合一的“单位组织”结构，走向行政组织、功能性行业组织和社区居民自治组织相分离的多元治理结构。其核心的运行机制是“行政责任发包”与“行政吸纳社会”相结合。然而，在社区居民自治组织的运行中，自20世纪90年代以来，国家大力推行市场化改革，非公有经济稳步快速的发展，使得资本、技术、信息、人员等生产要素跨体制的流动性逐步增强。大幅度的城市流动与大量的剩余农村劳动力随着城市化的推进而涌入城市，不断突破着传统单位制的组织边界，由此在单位社会体制之外，催生出新的经济社会空间，产生了大量“后单位人”。

这些“后单位人”，由于个人所获得的制度性庇护较弱，尤其是在住房商品价格居高、生活压力巨大的情形下，十分注重个人竞争力的培养，而相对忽略公共精神和价值情怀的自我培育。由于专注于自身人力资本存量的个体提升，他们逐渐减少对公共问题的关注和社会参与，在公共服务的改善上，习惯于采取“搭便车”和“公用地灾难”的袖手旁观的形式，从而导致了公共空间的衰落和“后单位人”的“失组织化”，进而游离于“行政”所能吸纳的“社会”之外，并逐渐演变为基层治理结构的“失组织化”。当代基层社区建设中“居委会困境”和“共同体困境”的双重变奏：公共品供给能力弱化、基层自治虚置化以及弱势群体贫困化等问题，映射出“街居制管理”结构的尴尬。这些都表明，在当代中国基层治理实践逻辑的三重建构中，以共同体建设为基础的社区个体与治理组织之间相互关系的良性建构，处于缺失阶段。以“新单位制”作为新时代重建中国城市基层治理共同体建设的整体性路径，成为当代中国的必然选择。

“新单位制”路径是基于在当代中国的多元社会系统中，以共建社会治理结构的制度规则为基础，着力构建体制内组织的单位治理和体制外空间的社区治理 “双道”并存的组织共同体。这种共同体不是一种机械的团结，也非因为地缘或者业缘而联系，而是因为人们对于区域共同体内美好生活的终极追求与共同关照，而紧密联系的一种生活有机体。它以“政治再组织化为基础”，表征为一种共建、共治、共享的社会治理新格局。

其中，共建就是要发挥“新单位区域内”基层党组织在体制内的组织单位和体制外的空间社区之间，所具有的联动、整合和吸纳的作用。通过规则构建，确保集体行动中，组织渗透的合法性和程序融合的合理性，目标在于建立与扩大以“区域化党建”为引领的组织力量在基层新单位社区中的影响力与辐射力，使其“新单位制化”。

共治就是以区域化党建作为制度基础，经由会议整合机制、以个体党员为联结点的“在职党员双报到”制度，实施 “项目双向认领”机制和社区自治组织与体制内单位“相互结对”的联合治理机制。目标在于，聚焦于技术性的策略与国家公共意图的融合，将党组织的力量通过“组织化”的治理、“公共性的构造”，有序植入到社区组织的流程再造中，使人们在与组织的相互认知和互动中，自觉遵循新单位制的“责任—互利关系图谱”。

共享就是要让区域体制内的单位组织和空间社区组织，更广泛、更公平地享有社会治理的成果，并在服务下沉、共享公共服务成果的有序传递中，确保国家治理的公共权力在基层治理中的融合、可控与开放。

陈 文：执政党“领导权”的历史演进与当代意涵

党的十九届四中全会明确强调要“坚持和完善党的领导制度体系，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”。习近平总书记曾指出，全党要以自我革命的政治勇气，着力解决党自身存在的突出问题，不断增强党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，经受“四大考验”、克服“四种危险”，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。因此，坚持和加强党的全面领导具有新时代的必要性和紧迫性，事关建设和发展什么样的党，怎样坚持和完善党的全面领导的重大课题。

领导权一直是马克思主义政党学说的重要议题。马克思主义强调，无产阶级在革命联盟中必须保持独立地位并争取对运动的领导权。除了在革命联盟中强调领导权，1850年马克思、恩格斯在《共产主义者同盟中央委员会告同盟书》中提出工人政党要成为“工人联合会的中心和核心”。列宁进一步发展了这一思想，认为“党是无产阶级联合的最高形式”。意大利共产党领导人葛兰西指出，一个社会集团能够也必须在赢得政权之前开始行使“领导权”(这就是赢得政权的首要条件之一)，当他行使政权的时候就最终成了统治者，但它即使是牢牢掌握了政权，也必须继续以往的领导。马克思主义经典作家对领导权问题的论述，为中国共产党在马克思主义中国化过程中加强党的全面领导提供了思想来源和理论指导。

(一)革命时期：抓住革命领导权

在革命时期，毛泽东等早期中共领导人就提出了革命领导权问题。1925年1月，党的第四次全国代表大会强调，中国共产党作为无产阶级的先锋队，必须承担起领导民族革命运动的历史任务，这是党在历史上第一次明确提出革命领导权问题。1929年4月毛泽东在红军第四军前委给中央的信中总结红四军斗争经验时指出“无产阶级领导是革命的唯一关键”。1935年12月25日，中共中央政治局在瓦窑堡会议上再次提及“革命领导权”问题，强调共产党不但是工人阶级利益的代表者，也是中国最大多数人民的利益的代表者，是全民族的代表者。1942年9月1日，中共中央政治局作出了《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》再次强调，党是无产阶级的先锋队和无产阶级组织的最高形式，他应该领导一切其他组织，如军队、政府与民众团体。1945年4月，毛泽东在中国共产党第七次代表大会上的口头政治报告中指出，所谓无产阶级领导就是共产党领导。党的领导是取得中国革命胜利的重要法宝之一，在中国共产党的领导下中国人民取得了抗日战争和解放战争的胜利。

(二)建设时期：强调党是领导一切的

新中国成立后，中国共产党依然高度重视领导权问题。以毛泽东为核心的第一代中央领导集体提出“党对一切工作的领导”的重要论断，对于巩固社会主义新中国发挥了关键作用。1957年5月毛泽东在接见出席中国新民主主义青年团第三次全国代表大会的全体代表讲话中提出，中国共产党是全中国人民的领导核心，没有这样一个核心社会主义事业就不能胜利。1962年1月，毛泽东在扩大的中央工作会议上明确指出，工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的。党要领导工业、农业、商业、文化教育、军队和政府。1973年12月14日，毛泽东在同部分政治局成员谈话时指出，“政治局是管全部的，党政军民学，东西南北中”。在社会主义建设时期，中国共产党仍然没有丢弃“党的领导”这一重要法宝。

(三)改革开放后：加强和改善党的领导

在深刻反思“文革”悲剧的基础上，1980年8月，邓小平在中央政治局扩大会议上发表《党和国家领导制度的改革》的讲话中，提出了“坚持党的领导必须改善党的领导”的重要命题，并强调改革党和国家的领导制度，不是要削弱党的领导，而正是为了坚持和加强党的领导。在中国这样的大国，没有党的统一领导，只会四分五裂，一事无成。1982年，彭真主持宪法起草工作，把“党的领导”写进宪法序言。江泽民在2000年1月召开的中纪委第四次全体会议上专门提及“工农兵学商，党是领导一切的”，认为领导建设有中国特色社会主义伟大事业的核心力量是中国共产党，当今中国的事情做得怎么样，关键取决于我们党。江泽民于2000年2月25日在广东省考察工作时，从全面总结党的历史经验和如何适应新形势新任务的要求出发，首次对“三个代表”重要思想进行了比较全面的阐述。党的十六大明确提出了“改革和完善党的领导方式和执政方式”，要求在改革党的领导体制方面取得新突破，特别是提出党委要在同级各种组织中发挥领导核心作用，集中精力抓好大事，支持各方独立负责、步调一致地开展工作。2004年9月，党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出，必须按照党总揽全局、协调各方的原则，改革和完善党的领导方式，发挥党的领导核心作用。经过社会主义建设时期的艰难探索，党的领导体制和机制逐步完善。

(四)新时代：坚持和加强党的全面领导

2015年2月2日，习近平在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神专题研讨班上，阐述了党的全面领导的内涵，党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。党的十八届七次全会上,习近平再次指出,必须坚持党的领导，坚持和完善民主集中制，坚持党领导各项工作的体制机制，确保党对一切工作的领导，确保党总揽全局、协调各方。习近平在谈及中国特色社会主义新时代党的领导问题时指出，党要团结带领人民进行伟大斗争、推进伟大事业、实现伟大梦想，必须毫不动摇坚持和完善党的领导，毫不动摇推进党的建设新的伟大工程，把党建设得更加坚强有力。过去谈党的领导，一般的指向是党对中国革命、中国社会主义建设和中国特色社会主义的领导，而较少提及党对自身建设的领导。党如果对自身建设没有坚强有力的领导，日积月累必然使党的建设处于软弱无力状态，最终经济建设也不可能持续搞好，中国特色社会主义也不可能搞成功。因此，习近平在党的十九大报告中提出了“坚持和加强党的全面领导”这一论断，并将“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”写入新修订的《中国共产党章程》。党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》作出了完善坚持党的全面领导制度的重大部署，将加强党对各领域、各方面工作领导作为深化党和国家机构改革的首要任务，明确提出要完善坚持党的全面领导的制度，加强党对各领域各方面工作领导，确保党的领导全覆盖，确保党的领导更加坚强有力。习近平把党的领导首先界定为党对自身建设的领导，强调了党对自身建设的领导的重要性。

为应对新问题、新挑战，新时代的执政党建设正在经历一个“再组织化”的过程。党的十九届四中全会从坚持和完善党的领导制度体系的高度，明确强调中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，党是最高政治领导力量。必须坚持党政军民学、东西南北中，党是领导一切的，坚决维护党中央权威，健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，把党的领导落实到国家治理各领域、各方面、各环节。十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》具体提出了建立不忘初心、牢记使命的制度，完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度，健全党的全面领导制度，健全为人民执政、靠人民执政各项制度，健全提高党的执政能力和领导水平制度，完善全面从严治党制度等为主要内容的制度体系结构。这是对马克思列宁主义、毛泽东思想、中国特色社会主义理论在党的领导问题上的继承与创新，丰富了马克思主义政党学说，是马克思主义中国化的又一理论突破，为新时代中国共产党带领全国各族人民实现两个“一百年”奋斗目标的中国梦提供了理论指导和组织支撑。

陈晓运：“中国之治”的中国逻辑

中共十九届四中全会审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，带动国内外热议“中国之治”。研究者大多立足于制度建设与国家治理的关联，阐述“中国之治”的制度密码，分析治理优化的制度方向，较少探讨制度因何而设、以何为要，很少论及“中国之治”的“中国特色”。本文认为“中国之治”源于“中国之质”这一基点、“中共之制”“中共之智”“中共之志”三个关键。其中，“中国之质”是指中国超大规模的国家特质；“中共之制”“中共之智”“中共之志”分别指中共作为领导政党的制度一统性、韧性政党的兼容调适性和先锋政党的使命驱动性。这一分析契合“中国国情”“中共执政”的实际，体现“中国之治”的中国逻辑。

(一)“中国之质”：独一无二的超大规模性

“中国之治”的起点是“中国之质”——超大规模国家的独特国情。自从秦始皇统一六国以来，“超大规模”一直是中国的特质——极大的疆域面积、极高的人口规模、极强的文明传承，山林湖海多样河山、汉满蒙回多个民族、吴音客韵多元语言、佛道天主多类信仰。中国共产党接管超大规模国家，面对改革开放工业化、信息化、城镇化、农业现代化迅猛发展，治理风险负荷极大。习近平总书记指出“治理这样一个国家很不容易”。

“中国之质”彰显“中国之治”的中国风格。国家疆界影响有效治理，治大国殊为不易，中国正是典型。超大规模国家要求中国必须坚持从历史出发、国情出发、实际出发，设计和发展国家治理。习近平总书记指出“既要把握长期形成的历史传承，又要把握走过的发展道路、积累的政治经验、形成的政治原则，还要把握现实要求、着眼解决现实问题”，“今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果”。

“中国之质”彰显“中国之治”的中国气派。“中国之治”创造了“两个奇迹”——“世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹”。经济快速发展奇迹主要是指中共在薄弱的基础上、复杂的国情下、很短的时间内增强综合国力、提高民生福祉、融入全球体系。社会长期稳定奇迹主要是指经济增长和市场改革背景下保持长期的政治稳定和社会有序。“两个奇迹”的“中国之治”被认为与经济滑坡、民粹盛行、乱象丛生的“西方之乱”构成鲜明对比，挑战了“现代性孕育稳定，现代化滋生动荡”的理论判定，表明中国共产党有效推动经济发展、政治稳定、文化繁荣、民族团结、人民幸福和社会安宁的协调，展现“治大国若烹小鲜”的有效性。

(二)“中共之制”：领导政党的制度一统性

“中国之治”的关键之一是“中共之制”。这里的“制”既指制度，也指制度化——制度建设的过程。“中共之制”着眼创设规范体系，让党的领导贯穿国家治理，将制度优势转化为治理效能。习近平总书记指出，“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。前一句规定了根本方向……后一句规定了在根本方向指引下完善和发展中国特色社会主义制度的鲜明指向。两句话都讲，才是完整的”，“国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现”，“把党的领导落实到国家治理各领域、各方面、各环节”。

“中共之制”体现了建构领导国家治理唯一力量中心的一统意图，重点是将领导权贯穿到根本制度、基本制度、重要制度和具体制度建设过程，体现党的领导的全面性，体现“中国之治” 不是简单套用马克思主义经典作家设想的模板，不是其他国家社会主义实践创设的再版，也不是国外现代化发展制度规范的翻版。正如习近平总书记所指出，“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，党是最高政治领导力量”，“健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系”。

“中共之制”是一项逐步深入的制度化建构领导权的政治实践。中国共产党成立以来，历经学习苏联的制度自卑、自主探索的制度自立到科学管用的制度自信；从制度范畴看，历经建立全国政权后探索党的领导制度体系、人民代表大会制度、政治协商制度、民族区域自治制度等，及至改革开放以来逐步推进探索和完善社会主义基本经济制度、先进文化制度、民生保障制度、社会治理制度、生态文明制度、“一国两制”制度、党和国家监督制度等等。这一系列制度建设演进历时甚久，推动“中国之治”行深致远。

(三)“中共之智”：韧性政党的兼容调适性

“中国之治”的关键之二是“中共之智”。这里的“智”是指治理的智慧，即中共具备灵活应对治理风险的政党韧性。比如，政权核心领导层紧密团结、高素质专业化干部队伍建设、政府服务模式优化、公众利益表达机制健全等。这是世界上其他国家的政党同样注重制度建设，但唯有中共创造“两个奇迹”的重要原因。

韧性政党的功能特征是国家治理的兼收并蓄。这种兼收并蓄性在意识形态方面体现为它既传承了中华传统文明的治理智慧，也运用了马克思主义理论的治理指引，还汲取了其他国家的治理经验；在组织建设方面体现为将政党体系横向扩展至各类经济和社会组织、纵向贯通到基层的生活和生产单元。这在“中国之治”的实践展开中，正如习近平总书记提出的“坚持立足中国、借鉴国外、挖掘历史、把握当代”，体现了共产党实事求是、与时俱进的实用主义治理取向。

韧性政党的活动特征是国家治理的调整适应。中共创造“中国之治”，源于它既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，推进党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，同时逐步从零敲碎打的政策试点走向全面系统的顶层设计，增强改革的系统性、整体性和协同性，经此建构以有力政党为主轴，以有为政府、有效市场、有序社会为支撑的国家治理格局，使党与国家、市场、社会之间顺畅沟通、高效协作、共治共享。

(四)“中共之志”：先锋政党的使命驱动性

“中国之治”的关键之三是“中共之志”。这里的“志”是指志向，即作为以马克思主义为指导的无产阶级政党，中共具有的先锋政党气质和使命驱动特性。中共自成立之日起就肩负人民解放、民族复兴和人类命运共同体的复合使命，明确实现共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想的奋斗方向，具有始终成为中国工人阶级、中国人民和中华民族的先锋队的阶级自觉。正如习近平总书记所指出的“确保党始终走在时代前列、得到人民衷心拥护”。

先锋政党推动“中国之治”彰显人民性。中共的宗旨定位于全心全意为人民服务，“中国之治”的话语论述申明来源于人民、植根于人民、代表于人民，坚持把自身与群众这一人民性的实践主体紧密关联，把为了群众、相信群众、依靠群众、引领群众、深入群众作为革命、建设和改革的价值准则，把尊重民意、汇集民智、凝聚民力、改善民生贯穿党治国理政全部工作之中，建构党执政的阶级基础和群众基础。正如习近平总书记所指出的“顺应时代潮流、符合发展规律、体现人民愿望”。

先锋政党推动“中国之治”彰显革命性。中共在不同时期始终坚持系统有序地推动灵魂革命、自我革命和社会革命，从意识形态、组织体系和社会结构三个维度强化政党使命的持续性与有效性，从而为推进“中国之治”创造精神支柱、组织载体和力量依托。正如习近平总书记所指出的，“把不忘初心、牢记使命作为加强党的建设的永恒课题和全体党员、干部的终身课题”，“不断推进党的自我革命，永葆党的先进性和纯洁性”，“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，这一进程仍在持续推进并且发挥作用。