中国社会政策的历史演进与范式转换——基于社会政策与经济政策关系的视角

本文以新中国成立至21世纪中叶中国全面实现社会主义现代化一百年的发展历程为背景，对新中国社会政策的发展历程和演进逻辑加以讨论。我们将以新中国在其发展的不同历史时期对社会政策与经济政策关系的回应和处理作为基本分析视角，遵循历史与逻辑相统一的研究方法，结合马克思主义关于人的全面自由发展的理论，分析研究我国社会政策发展演变的历史轨迹及其内在逻辑或规律性。

如何处理与经济政策的关系是社会政策的核心关切

关于社会政策发展演变内在逻辑或规律性的研究，国际上有不少值得关注的成果，国内也有一些相关研究。无论按照何种标准或分析视角划分，各种社会政策范式的核心关切都或多或少、或直接或间接地涉及如何处理社会政策与经济政策的关系这样一个重大问题，因为社会政策与经济政策是难解难分的。其实，在社会政策的实际发展进程中，在各国社会政策建设实践中，在社会政策理论发展历程中，如何处理社会政策与经济政策的关系始终是一个焦点。

因此，从社会政策与经济政策关系的视角讨论社会政策的历史演进是一个重要的学术角度，只是这个角度尚未引起应有的关注并得到充分的重视。当然，必须承认，选择从社会政策与经济政策的关系视角分析研究社会政策历史演进的难度是显而易见的。经济政策包罗万象，社会政策也是复杂多样，泛泛地谈论二者的关系显然难以着手。实际上，只有对二者的本质特征“自性”进行比较，才有可能把握二者关系的状况及其发展演变。

基于马克思主义关于人的全面自由发展理论，经济政策、社会政策都是实现人的全面自由发展的条件或手段。经济政策及其带来的经济发展是前提、是基础，社会政策及制度带来的合理分配是桥梁、是中介，二者各司其职，必不可少。

以新中国成立到我国全面实现社会主义现代化的百年历史发展进程为背景，从经济政策与社会政策关系的视角，中国社会政策的百年发展历程可以看作是经济发展、现代化进程推进社会政策“自性”逐渐回归的过程。据此我们可以把中国社会政策的发展历程划分为四个历史阶段，涉及四个本土特色社会政策范式的逻辑演进，即依附范式（社会政策服务经济政策，1949—1978）、兼顾范式（经济政策兼顾社会政策，1979—2002）、互构范式（社会政策经济政策并重，2003—2035）和自主范式（经济政策服务社会政策，2036—）。迄今我国社会政策的发展演进已经历了前两个阶段，尚处在第三个阶段的进程中，将向第四个阶段迈进。

新中国成立70年来社会政策与经济政策关系的演进

（一）依附范式：社会政策服务经济政策（1949—1978）

不少学者认为计划经济时期我国不存在社会政策，有两个原因。一是受新中国成立之初我国取消含社会政策、社会工作的社会学一级学科的影响。其实，虽然社会政策作为学科被取消了，但实际的社会政策仍然存在。二是基于计划经济体制下社会政策基本上是与经济体制一体的事实。这固然是事实，但国家和政府实施的属于社会保护、社会福利方面的措施还是与经济政策有区分的。因此，笔者认为计划经济时期我国存在实际的社会政策，对全民及集体所有制职工推行“单位（企业）福利”“集体福利”，而针对游离于体制之外的民众或特殊困难人群则出台补缺式社会政策提供救助保护。正是从这个意义上，我们把当时的社会政策称为“补缺式”。

（1）发展经济、推进社会主义工业化成为压倒一切的国家战略。新中国从1953年开始制定国民经济发展第一个“五年计划”。第一个“五年计划”的重中之重就是集中力量进行工业化建设，建立社会主义工业化的初步基础。“一五”计划选择了与苏联类似的工业化道路，即高积累、优先发展重工业的发展模式。以重工业为核心成为“一五”及之后一个较长时期工业化的鲜明特色。“‘一五’计划的实施，为我国的工业化奠定了初步基础；‘三五’至‘五五’计划的实施，为建立比较完整的工业体系和国民经济体系做出了巨大贡献。”

（2）社会政策依附于经济政策（体制）。在计划经济时期，在城市依托国营（国有）企业和集体企业，在农村依托集体经济，我国对全体劳动者实施就业保障、生活保障及劳动保护。之所以有些学者认为计划经济下不存在社会政策，除了由于社会政策等专业（学科）被取消外，还有一个重要原因在于当时实际工作中社会政策没有独立的地位，国家主流意识形态也不接纳、不承认社会政策，属于社会政策的内容是依托于或者说依附于经济体制而实施的。而且在当时，国家发展经济压倒一切，加快推进工业化、实现经济快速发展是国家发展的优先、至上目标，国家对劳动者福利实行“先生产、后生活”“先生产、后福利”“高积累、低消费”原则，当时的社会保护项目虽然名目繁多，但给付标准是相当低的，对绝大部分劳动群众来说，控制在维持基本生存的最低限度。

（3）城乡劳动者之间社会福利严重失衡，农村集体经济成员乃至广大农村居民处于普遍贫穷的境地。为推进国家工业化，我国在新中国成立之初实行了“城乡分割”政策，严格控制农村劳动力向城市流动以便在农业生产技术十分落后的情况下保证农业生产所必需的劳动力，同时实施“统购统销”、工农业产品价格“剪刀差”等政策，将农业积累源源不断地吸收到城市和大工业，支撑了国家工业化的超常规发展。在这种情况下，国家、集体为农村社员提供的福利就微乎其微了。计划经济时期农村社员总体上是贫困的。当时中国81%的人都生活在农村，以农业为生。84%的人每天的生活费达不到1.25美元，意味着84%的人口生活在国际通用的贫困线之下。

（4）国家（政府）对在体制之外的民众或特殊困难人群出台补缺式社会政策提供救助保护。计划经济时期，国家和社会只负责对灾民，以及鳏、寡、孤、独人员和城乡特困户等特殊困难人员提供社会救济。这一时期城乡社会救济的对象有所不同。

（二）兼顾范式：经济政策兼顾社会政策（1979—2002）

1978年底召开的党的十一届三中全会，揭开了改革开放和中国特色社会主义现代化建设的序幕，我国从此进入了经济转轨和社会转型的快速推进期。虽然，1993年中共中央在关于确立社会主义市场经济体制的文件中首次正式提出“效率优先，兼顾公平”，并将其作为分配原则，实际上自改革开放至今，这个原则不仅一直是我国分配领域的基本原则，也是我国处理经济政策与社会政策关系的基本原则。当然在2002年之后情况发生了较大的变化。正因如此，我们把自1979年开始改革开放至2002年我国社会政策的发展界定为社会政策的“兼顾范式”时期，即经济政策兼顾社会政策或者说经济发展兼顾社会发展的时期。

（1）以经济政策作为解决社会问题的基础手段，或者说通过发展经济带动社会问题的解决。1979—2002年是我国经济快速发展时期，1995年实现了GDP总量比1980年翻两番，2000年实现了人均GDP比1980年翻两番。在这一时期，我国政府不仅以经济体制改革解放了生产力，促进了经济突飞猛进的发展，而且还以经济体制改革作为促进社会发展、解决社会问题的主要手段。尤其是在1985年之前，政府就是以经济政策调整作为解决大面积贫困问题的主要手段的。按照我国政府确定的贫困标准，1978年，农村贫困人口为2.5亿人，占农村总人口的30.7%。1978年我国首先开始了农村经营制度的改革，并采取了农产品价格逐步放开、发展乡镇企业等多项措施，极大地激发了农民的劳动热情，解放了农村生产力，提高了土地产出率。这为解决农村的贫困问题打开了出路。随着贫困人口的大幅减少，从1986年开始，我国政府开始采取针对性的反贫困举措，在全国范围内开展有计划、有组织和大规模的开发式扶贫。1994年实施的《国家八七扶贫攻坚计划》及2001年实施的《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》等国家重大反贫困举措，均是主要以经济政策、经济手段、经济举措作为反贫困的基本途径的。

（2）市场机制成为社会福利供给的基础或重要机制。改革开放以来特别是1993年中共中央确立建立社会主义市场经济体制的改革目标以来，计划经济时期我国主要作为福利向民众提供的就业、教育、医疗、住房等都逐步市场化，或以市场机制作为福利供给的基础机制。通过改革劳动制度，逐步形成劳动力市场，运用经济手段调节就业结构。教育产业化也是20世纪90年代以来我国主要的教育政策。医药卫生体制改革、住房体制改革等的基本思路也是以市场机制作为医疗服务、住房供给的基础机制，“以药养医”、高房价导致的普通民众特别是困难群体看不起病、买不起房或租不起房的现象至今未能得到有效遏止。

（3）社会政策相对独立，但与经济政策相比较仍处于事实上的从属地位。随着经济体制改革的推进，“一大二公”的所有制格局发生了重大改变，多种所有制并存成为社会主义初级阶段所有制结构的基本格局。在这种情况下，计划经济时期社会政策与经济政策（经济体制）的关系就必须做出改变了，社会政策逐渐摆脱经济体制成为相对独立的体系。以社会保障制度为例，改革开放前我国的社会保障制度与计划经济体制相适应，国家负责、单位（企业、集体）包办、封闭运行。1986年国家提出了社会保障社会化原则，社会保障制度实现了由国家-单位保障制向国家-社会保障制的转型，并通过中央政府的推动不断取得进展。

（4）补缺式、制度式社会政策并存，城乡、地域、职业、阶层之间社会福利供给的不平衡加剧。这一时期的社会政策改革在城乡之间存在明显的不同步。城市社会政策范式大致可界定为“制度式”，农村则属于“补缺式”。在城市，针对企业职工的社会保障制度改革取得了突破性进展，1986年随着国有企业劳动用工制度的改革，我国探索建立了“待业保险制度”，1998年12月16日国务院第11次常务会议通过《失业保险条例》并予以实施。这一时期社会救助制度也在城市建立起来，1999年国务院出台《城市居民最低生活保障条例》。但在农村，各项基本社会保障制度建设尚未提上日程，农民养老以家庭保障为主。就业、教育、医疗、住房、社会服务等在城乡之间存在着很大的不同。

（三）互构范式：社会政策经济政策并重（2003年至今）

2003年以来，我国政府改变了过去20多年片面追求GDP增长的发展模式，强调推动经济社会协调发展，长期没有得到应有发展的福利制度受到高度重视，并通过切实措施予以推进，我国进入了福利制度建设的黄金期，有的学者甚至认为我国进入了“社会政策时代”。近年来，伴随我国经济发展进入新常态，如何发展和完善福利制度成为人们关切的问题。是回到上一个阶段社会政策的“兼顾范式”，还是在经济稳中有进的同时实现社会福利的同步发展？我们的选择当然是后者。但福利制度的建设并不是与经济发展亦步亦趋、如影随形，而是互构互促、共同进步。因此，在社会政策发展的这个时期，社会政策与经济政策并重是必然的，我们可以将其称为社会政策与经济政策互构时期，即“互构范式”，而且这个阶段尚在进行中。

（1）国家战略由片面追求GDP增长转变为经济社会协调发展。2003年以来，我国政府在总结反思改革开放20多年经验教训的基础上，将经济社会协调发展作为国家发展的基本目标。时任中共中央总书记的胡锦涛同志在2003年7月28日的讲话中提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。同年召开的党的十六届三中全会提出“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的新要求。

党的十八大提出中国特色社会主义事业总体布局是经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”。党的十九大明确提出坚持“以人民为中心的发展思想”，强调必须“把人民对美好生活的向往作为奋斗目标”。所有这些都标志着我国发展战略的深刻转变，这一重大转变为福利制度建设、社会政策创新提供了契机。

（2）社会政策建设进入新中国成立以来的黄金时期。2003年以来我国社会政策一改过去长期滞后的局面，取得了突飞猛进的进展，进入了新中国成立以来最好的发展期。针对农村居民的养老保险、新型农村合作医疗等制度相继出台。2007年农村低保制度出台。2011年《中华人民共和国社会保险法》颁布实施。2014年国务院颁布《社会救助暂行办法》，建立综合的社会救助制度。

2011年国家出台《中国农村扶贫开发纲要（2010—2020）》，2015年中共中央、国务院出台《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，要求到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。以经济政策、市场机制解决社会问题的途径开始扭转。目前实施的“精准扶贫”就是采取开发式扶贫与社会救助“双轮驱动”的战略，经济政策与社会政策充分结合。精准扶贫战略实施中的“五个一批”即发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批，其中发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批就属于社会政策的内容，前面“三个一批”也涵盖了社会政策的内容。教育、医疗、住房、社会服务等属于社会福利的内容也逐步回归。过去长期被忽视的农民工、残疾人、困境儿童、高龄失能老人、留守老人、留守妇女、留守儿童等的社会保护体系也得以建立。

（3）发展型社会政策成为社会政策的主体范式。伴随经济发展新常态的到来，我国社会政策的发展与完善，既要与时俱进地满足困难群体的民生需要，也要注意不能影响经济发展的活力。应当坚持与我国国情和经济发展相适应的原则，循序渐进地推进。当下乃至今后一个较长时期社会政策改革创新最迫切、最关键的任务是推动社会政策范式从再分配型向发展型转变，从制度设计上实现社会政策与经济发展的结合乃至融合。发展型社会政策强调增强政策对象的自主意识与自主发展能力，强调对政策对象人力资本和社会资本的投资，强调政策干预中心的前置（预防），因此，它不仅仅是社会福利，是再分配，也是一种生产性或发展性投资，对经济的稳定协调可持续发展是有利的。

（4）社会政策由补缺式与制度式并存过渡到适度普惠式。在“兼顾范式”时期，农村社会政策建设除反贫困等少数领域有较大进展外，多数领域基本处在停滞或探索期，少数领域甚至有所退步，如合作医疗村覆盖率从20世纪70年代中后期达到历史最高点后迅速下降，至80年代中期达到历史最低点（4.8%），到2003年，除少数年份超过10%以外，长期徘徊在10%以下。进入21世纪以来，上述局面发生显著改变。2006年党的十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，首次提出到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。新型农村养老保险自2009年推出试点后，到2012年基本实现了全覆盖，人人享有养老保险成为现实，是我国社会保障事业发展的重要里程碑。2014年2月7日，国务院常务会议决定，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。新型农村合作医疗自2003年开始试点，到2010年基本覆盖全国农村居民。目前，新型农村合作医疗与城镇居民医疗保险的整合正在积极推进中。社会救助制度自2007年农村低保出台后已经实现了全国覆盖。2006年民政部首次明确提出了构建“适度普惠型”福利制度的构想，此后，针对老人、儿童、残疾人等特殊群体的适度普惠型福利制度在各地开始了探索。在这一时期，适度普惠型福利制度在教育、公共卫生、就业、住房、社会服务等领域的探索也得到顺利推进。

迈向自主范式：社会政策与经济政策关系的趋向展望

按照党的十九大的战略部署，到2035年我国将基本实现社会主义现代化。到21世纪中叶，我国将建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。经过“互构范式”阶段的发展，到我国基本实现现代化时，社会政策制度体系将更加健全，政策项目更加完善，覆盖对象更加全面，享受标准不断提高，随着经济发展和综合国力的显著提升，社会政策将进入“自主范式”发展阶段。在该阶段，经济政策无疑仍然是重要的，是一切事业包括社会政策发展的基础，但社会政策的地位进一步提升，与经济政策相比，社会政策处在优先发展的地位，经济政策服务于社会政策。“自主范式”发展阶段社会政策处在优先发展的地位、经济政策服务于社会政策，是由社会政策在实现人的全面自由发展中的角色所决定的。

（1）人的全面自由发展成为国家发展的基本和最高目标。这也是我们将这个阶段我国社会政策发展界定为“自主范式”的基本依据。党的十九大提出坚持“以人民为中心的发展”思想，既是对马克思主义关于人的全面自由发展科学思想的全面继承，也是中国共产党一直以来“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”思想和实践的高度概括。到2035年我国基本实现社会主义现代化，人的全面自由发展将成为国家发展的基本和最高目标。

（2）社会主义现代化的基本实现将为人的全面自由发展提供发达的经济基础。实现人的全面自由发展是要具备各方面条件的。进入社会主义时代，生产资料公有制的建立，为人的全面自由发展创造了重要的前提条件。但由于社会主义制度绝大多数是在生产力比较落后的国家建立起来的，发展生产力成为这些国家的核心任务。“如果没有这种发展，那就只会有贫穷、极端贫困的普遍化；而在极端贫困的情况下，必须重新开始争取必需品的斗争”。从这里可以看出，人的解放与自由全面发展必须以生产力发展作为根本依托，必须坚定不移地从现实中寻找力量，创造条件。到2035年我国基本实现社会主义现代化，必将为人的全面自由发展提供发达、坚实的物质基础。在此基础上，我们通过社会政策等制度政策创新，必然将人的全面自由发展大大向前推进一步。

（3）社会政策将成为实现人的全面自由发展的基本依托和中介。社会政策以促进社会公平正义、社会成员共享发展成果为基本理念，以提升社会成员普遍福祉和社会和谐为最终目标。社会政策致力于改善民生，帮助困难群体和弱势人群，提供公共服务，合理调节贫富差距，减低社会风险和社会代价。实现党的十九大提出的“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”等保障和改善民生的目标，是社会政策的基本职责，也是实现人的全面自由发展的基本要求。

（4）构建更高水平的普惠式社会政策实现人的全面自由发展。在我国社会主义现代化基本实现时期，依托强大的经济基础，我们应当基于人的全面自由发展需要构建一种全新的普惠性福利制度，实现人的全面自由发展。它将体现以下几个鲜明的特点：其一，这种福利制度摆脱了“碎片化”，实现了福利体系的全国统一，不仅体现了待遇标准的统一，而且实现了统筹层次的统一；其二，这种福利制度基于人的全生命周期，一个人的全生命周期，涉及出生前的孕育、出生、幼儿、少年、青年、壮年、老年、死亡等不同时期，每个时期都应当有相应的福利制度保障其正常发展，对广大的普通民众尤其如此；其三，这种福利制度是基于“需要”“发展”而非“身份”“职业”的，基于“身份”“职业”等的普惠性只是有利于优势阶层、职业、家庭的；其四，这种福利制度是与时俱进的，因为人对“需要”“发展”的追求是不断变化的。