加快农村土地“三权分置”改革面临的问题及对策

向荣淑

[摘 要] 乡村振兴的关键在于如何激活农村土地资源，使其发挥最大效用。加快农村土地“三权分置”改革已成为时代发展的必然趋势。基于此，本文主要分析目前我国“三权分置”改革面临的问题，并在此基础上提出从加强组织保障提高思想认识、夯实农村土地“三权分置”改革的基础条件、完善法治确保“三权分置”规范运行、建立农村土地“三权分置”改革的风险防范机制4个方面，加快农村土地“三权分置”改革。

[关键词] 农村土地;三权分置;改革措施

[中图分类号] F321.1 [文献标识码] A [文章编号] 1674-7909（2020）27-41-2

2013年以来，在中共中央的鼓励和支持下，我国各地纷纷展开了农村土地“三权分置”的改革实践，探索如何科学界定“三权”内涵、权利边界及相互关系，构建规范高效的“三权”运行机制。本文结合正在进行的农村土地“三权分置”改革实践，在认真分析当前农村土地“三权分置”存在问题的基础上，就如何加快农村土地“三权分置”改革提出相关建议。

1 推进农村土地“三权分置”改革面临的问题

1.1 认识上的误区

误区一：为稳定我国农村现行的土地承包关系，现行政策明确规定土地的双层经营体制的基本制度长久不变，导致一些农户认为农民个人对土地的承包经营权只能由土地承包户享有;把土地承包经营权长久不变，误解为农民个人对土地的承包经营权只能由农户享有。误区二：认为土地承包经营权分置将削弱农户的财产权益，将经营权分置后农户即丧失了财产权益，农民怕失去自己在土地上的权利。误区三：非农村集体经济组织成员认为获取土地经营权后，即可按意愿随意使用土地。

1.2 土地确权不清

自1978年土地承包经营到农户以来，虽然广大农民均获得了土地承包经营权，也获得了土地承包证，但却从未进行明晰的土地确权登记工作。多年来，随着农村经济的不断发展，农村土地发生了巨大变化，情况复杂，致使自己承包地与他人承包地的边界模糊不清，土地承包户均缺乏明确有效的法律文书。

1.3 农村土地权利私人财产化现象严重

自农村土地承包到户以来，广大农民的生存发展与土地牢牢地拴在一起，大多数农民将土地视为私人财产，宁愿抛荒也不愿将土地流转出去，将土地作为保值增值手段，并作为家产保留。而农村集体经济组织认为这是农民對自家财产的处置方式，不愿也不敢过多管理，致使农村土地抛荒撂置现象越发严重。

1.4 农村土地权属改革立法滞后

一是所有权人虚置。农民集体是农村土地的所有权人。集体与村民委员的关系以及村民委员会是否是农村集体组织的表现形式，在现行的相关法律中均没有表述或表述不明。二是现行的《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》中未规定独立的土地经营权，均是把承包权和经营权合并在一起规定。三是实践中未对土地经营权单独颁证，而是将土地承包权与经营权合为一起登记。四是对土地流转的规定制约了土地流转。在《中华人民共和国农村土地承包法》中规定，承包农户转让土地承包权的，应在本集体经济组织内进行，并经农户集体同意;流转其土地经营权的，须向农民集体书面备案。经营主体再流转土地经营权或依法依规设定抵押，也须经承包农户或其他委托代理人书面同意，并向农民集体书面备案。五是农村土地所有权为农民集体，也就是集体组织成员即是农村土地的所有权人，而集体组织成员的资格认定缺乏明确的法律规定。由于集体经济组织成员资格不明确，导致农村土地所有权人不明确，从而致使农村土地产权人虚置不落实。

2 加快推进农村土地“三权分置”改革的对策

2.1 加强组织保障，提高思想认识

2.1.1 加强领导落实责任。首先，成立领导机构。由政府主管农村工作的部门和各镇分管农业的领导组成，系统谋划布局开展此项工作，明确划分责任使工作有序推进。其次，健全工作机制。应建立定期工作情况汇报及向广大农民通报工作的机制。通过定期情况汇报，可及时查找发现工作中存在的问题并有效解决，向外通报情况，有利于全社会知晓、参与监督此项工作的推进。

2.1.2 加强宣传提升认识。应充分利用各种媒体，加强对农村土地“三权分置”改革的宣传，让全社会特别是广大农户和关心“三农”问题的投资者全面了解此项工作的相关政策精神、地方做法和推进情况等。通过宣传，可消除广大人民对农村土地“三权分置”的认识误区，正确认识此项改革的政策精神，从而有力推动“三权分置”改革工作有序进行。

2.2 夯实农村土地“三权分置”改革的基础条件

2.2.1 限期完成农村土地确权工作。2013年中央一号文件提出“用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。”土地确权登记是一项涉及面广、工作量大、政策性强的工作，实施起来难度较大。据了解，贵州省多数市县率先开展此项工作，为全国其他地区提供了成功的经验。

2.2.2 建立健全农村土地流转市场体系。流转中土地的流转方和受让方是否能顺利地进行流转，核心问题在于土地价格。针对土地价格的评价，需建立能在客观公正、实事求是的基础上对土地予以评价的土地价格评价机构。同时，要建立健全土地流转要素市场，促进农村土地产权在更大范围内和更大程度上流转，从而让市场在土地资源配置中起到真正的决定性作用。

2.2.3 加快户籍制度改革和社会保障体系健全。要加快户籍制度改革和完善社会保障制度，特别是就医、就学、就业等社会保障体系建设，尽可能地达到农民进城的期望标准;要确保进城农民真正实现市民化，做到“同城同权”“同工同酬”消除待遇上的不平等，从而实现农民生活水平的不断提升。

2.3 完善法治确保“三权分置”规范运行

2.3.1 加快立法为农村土地“三权分置”提供法律依据。首先，要从法律上确立集体成员资格的法定条件，落实集体所有权人，防止所有权人的虚置;彻底消除农村土地产权人虚置，增强广大农民对土地的主人意识，从而更好地保护农村土地资源。其次，要赋予土地经营权独立的法律地位。从法律上将经营权从承包权中分离出来，不要将土地经营权与土地承包权混在一起规定。再次，应确保《中华人民共和国土地承包法》应与《中华人民共和国物权法》规定保持一致。最后，要完善现行法律中对土地流转的一些限制性规定。例如，“经营主体再流转土地经营权或依法依规设定抵押，也需要经承包农户或其委托代理人书面同意。”法律上应规定只要承包农户财产权益不受损害，经营主体应有权将土地经营权再次流转，这样才能最大限度地激活土地。

2.3.2 从法律上界定“三权分置后各项权利的权能内容。“三权分置”改革涉及土地上的各项权利的运行，因此，需尽快通过立法确认“三权分置”的权利内容以及“三权”之间的内在关系和实现形式。首先，应明晰农民集体对土地享有所有权的权能。要从立法上确认农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能，发挥土地集体所有的优势和作用。其次，应明晰土地承包权人对土地承包权的权能。承包权由所有权派生，是一种用益物权，要从立法上完善承包权的使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能。最后，应明晰土地经营权人对土地经营权的权能。经营权虽是由承包權派生，但在法律地位上他是独立的权利。法律应明确规定经营权的权能，在不改变土地承包关系的前提下，经营权的权利主体应有权将经营权进行转让，也就是再次流转，同时应明确再流转的条件，防止经营权人在土地流转中获取非法利益。

2.4 建立农村土地“三权分置”改革的风险防范机制

2.4.1 为经营权人建立风险防范机制。《中华人民共和国农村土地承包法》规定：“土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。”在土地流转实际操作中，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资，且不需要严格的前提条件，也就是说有些土地承包人在土地流转前或许已将土地进行了抵押。抵押后再将经营权（流转）给经营权人，此时经营权人拿到的土地存有风险，因此，应从制度层面为经营权人建立防范机制，以避免此现象的产生。

2.4.2 建立土地承包人的风险防范机制。土地流转理论上由承包人决定，但实际上却是由村委会或合作社决定。农民土地承包权由农民集体组织依契约而形成，农民个人与集体组织之间是债权关系，面对集体经济组织对农户承包权实施的侵权行为，会因债权性质而降低。对此，应从制度层面建立农民集体组织对农户个人侵权的防范机制。

2.4.3 防范农用土地转为非农用地的风险。农村土地的“三权分置”改革将激活农村土地资源，吸引更多的工商资本进入“三农”领域。因此，不可避免地有人趁改革之机在农村占地获得经营权，将农用地转为非农村土地以获取更大的土地效益。对此，要加大对耕地资源的监控，加大力度处罚不按规定用途经营土地的行为。

2.4.4 防范土地流转乱象的发生。农村土地“三权分置“改革的着力点是放活农土经营权，如果对土地流转监督管理不到位，极易发生土地经营权人随意转让经营权，出现土地流转乱象。对此，应加强对土地流转的监督管理，严格遵循经营主体再流转土地经营权或依法依规设定抵押，须经承包农户或其委托代理人书面同意，并向农民集体书面备案的规定。

3 结语

家庭联产承包责任制经过多年改革，正走向一个新的阶段。如何通过实践探索，从制度上合理界定“三权”内涵，妥善处理所有权、承包权和经营权之间的关系，并不是单纯的学理问题，也不是单个专业或学科可以解决的问题。只有多学科、多部门集思广益、共同努力，才能推进农村土地“三权分置”改革，从而促进我国农村社会不断向前发展，为乡村振兴战略的实施提供有力支撑。