调查研究在科学决策中的作用

刘桂云

[提要] 调查研究作为一种认识世界、改造世界的科学方法，被广泛应用于社会科学和自然科学领域。全面、深入地开展调查研究是科学决策的基础，在科学决策过程中发挥着极为重要的作用，它是解决科学决策中主观和客观矛盾的基本途径，是获取科学决策所需信息的基本手段，是科学决策中集中民意的主要方式，是科学决策的基础方法，是科学决策的重要程序保障。

关键词：调查研究;科学决策;作用

中图分类号：D668 文献标识码：A

收录日期：2020年8月4日

调查研究作为一种认识世界、改造世界的科学方法，被广泛应用于社会科学和自然科学领域，它能使决策尽可能建立在符合客观实际和遵循客观规律的基础上，在科学决策的过程中发挥着极为重要的基础性作用。

一、调查研究与科学决策

（一）调查研究。调查研究是一个总称，它包括“调查”和“研究”两部分。“调”，具有计算、算度的意思。“查”，指寻检、查究、查核、考查。“研”，有细磨、审察的意思。“究”，指穷尽、终极、彻底推求、追根究底。调查研究是一种有目的、有意识的自觉认识活动。其中，“调查”主要是通过对客观事物的寻检、考查和计算来了解客观事实的一种感性认识活动;“研究”则主要是通过对调查得来的客观情况、事实、现象进行审察、追究和思维加工的一种理性认识活动。调查研究作为一种认识世界、改造世界的科学方法，被广泛应用于社会科学和自然科学领域。

科学的调查研究，是为了了解自然和社会真实情况，掌握自然和社会发展规律，探索改造自然和社会的正确道路或方法。一言以蔽之，就是毛泽东同志所说的“调查就是解决问题”，是为了解决各种各样遇到的问题。调查研究按照不同的目的，可以分为学术性调查和应用性调查。学术性调查，是指以学术研究为主要目的而进行的调查，如社会学调查、生物学调查等等。应用性调查，是指以解决具体实际问题为主要目的而进行的调查，如政府制定价格调查、教育改革调查等等。

从表现形式看，调查研究可以作为方法、工作、程序、制度来存在。调查研究方法是指人们在认识事物、解决问题的过程中使用的一种手段和工具。调查研究工作是一切工作的基础，从事的是调研和研究的工作，以区分于不同内容的其他工作。调查研究程序是指在学术研究或解决问题的工作中，调查研究工作所处的位置、阶段和顺序，也包括其本身的内容。调查研究制度，是指对调查研究工作、调查研究程序所做的规范化的规定。广义的调查研究是指调查研究工作，包括所有属于调查、研究性质的工作。狭义的调查研究专指调查研究程序，是指作为一个专门的、独立的程序，其他程序中可能也会有调研工作，但属于辅助性、补充性的，不是该程序的主要内容。

（二）科学决策。决策是管理者对未来工作实践的方向、目标和达到目标的措施、方法，利用已知信息，做出选择和决定的过程。科学决策则是指在科学的决策思想指导下，按照科学的决策规律，遵循科学的决策程序，运用科学的决策方法进行的决策。决策实践古已有之，科学决策是相对于经验决策来说的，经验决策是指管理者对决策对象的认识与分析，以及决策方案的制定和选择主要依靠其在长期工作中所积累的经验、智慧所进行的决策。这是管理者经常用的决策方式，也是最传统、最常用的决策方式，它的优点是决策速度快、效率高。第二次世界大战以来，随着社会化大生产的迅速发展和科学技术的巨大进步，社会分工越来越专业、精细，社会生活更加复杂多变，人们的利益诉求更加个性多元，单靠管理者个人的经验、智慧进行决策已经不能适应新形势的需要，管理者经常会感到力不从心，特别是在一些重点工作、重大问题的决策上，稍有不慎就会决策失误。为了提高决策质量，减少决策失误就需要进一步提高决策的科学化水平，全面、深入的开展调查研究，使决策尽可能建立在符合客观实际和遵循客观规律的基础上，广泛征求各利益相关方的意见，平衡好各方面的利益关系，促进经济、社会科学和谐发展。

综合我国以实事求是的思想路线为核心的决策理论、西蒙的决策理论、奎德等学者的政策分析理论，科学决策有以下几点要求：一是要以科学的理论为指导，所谓科学的理论就是有利于人们正确认识客观实际和客观规律的理论;二是要按照事先设定的科学程序来进行，不按照程序作出的决策无效，决策者应承担相应的责任;三是要采用科学的决策方法和现代化的决策工具;四是专业性、技术性强的内容更多的依靠专家学者和智囊组织的力量;五是推进决策的民主化，决策中要广泛听取各有关方面的意见，特别是相关群众的意见。

二、调查研究是科学决策的基础

（一）调查研究是解决科学决策中主观和客观矛盾的基本途径。管理者的决策方案，是主观认识，主观认识只有正确反映客观實际才能是科学的，才能作为行动的指南，达到预期的结果。因此，要使我们作出的决策具有科学性，在实际决策过程中就要认真解决好主观和客观的矛盾。就要发挥人的主观能动性，在实践中认识客观事物，探寻客观事物的内在联系和发展规律，调查研究就是实现主观正确认识客观的基本途径。

同时，由于客观事物的运动性和发展性，管理者必须随着客观情况的变化，不断进行新的调查研究。“主观认识如果跟不上客观情况的发展，就会使决策犯保守的错误;主观认识如果超越了客观情况的现实性，就会使决策犯冒进的错误。”因此，在决策实践中，管理者要随时注意调查了解决策的执行情况和新出现的情况，调整完善决策乃至做出新的决策。

（二）调查研究是获取科学决策所需信息的基本手段。科学决策的关键在于信息的收集，管理者在决策时时刻离不开信息的支持。信息的数量和质量直接影响着决策的水平，决策过程是一个思维过程，思维的内容来源于信息，信息越多、越准确，决策思维的广度和深度也就越大，决策也就越正确。信息量少或者信息不实，决策思维的原材料就不足或者虚假，往往会导致决策不完善以至于失误。从决策的基本步骤看，每一步都离不开对信息的收集和处理。

l、借助信息发现问题。问题是决策的起点，没有问题就没有决策，只有通过多种渠道和方式，收集大量的信息，并对信息进行鉴别、处理，才能把需要解决的问题清晰地找出来。

2、依靠信息确定目标。确定决策目标需要对未来状况进行预测，预测则离不开信息，只有在掌握大量信息的基础上，通过科学的预测分析，才能确定正确、清晰的目标。

3、根据信息制订方案。方案要具有可行性，要准备多个方案，方案的制订不仅需要管理者丰富的经验，更需要以全面、可靠的信息做基础。

4、凭借信息评估选优。评估选优是指管理者对备选方案的成本效益和可行性大小进行分析，从备选方案中选择一个满意方案。“就备选方案来说，可能都有一定的可行性，但实现的途径、方式、代价、风险、时间有所不同，如果对决策对象的信息掌握不多，了解不深，面对众多方案，就无法区分优劣，导致决策失误。”

5、依靠信息实施决策。在决策实施过程中，管理者依据反馈的信息，加强控制，适时对原决策进行调整完善。

调查研究的过程实质上就是一个信息广泛收集、加工处理的过程，所以调查研究是获取科学决策所需信息的基本手段。

（三）调查研究是科学决策中集中民意的主要方式。一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，这是我党在90多年的革命和建设实践中形成的群众路线。中国共产党和中国政府在决策实践中通过“从群众中来，到群众中去”这样一个自下而上之后又自上而下的反复沟通、实践、修正的过程，使基层群众的意见、要求、利益得以反映到党和政府的各项决策中来。调查研究则是实现“从群众中来，到群众中去”的主要途径，深入到人民群众中开展调查研究，了解人民群众的愿望和要求，了解与决策有关的各方面情况，收集对形成决策方案有益的意见和建议;选择的决策方案是否正确，也要靠人民群众的实践来检验，通过调查研究获得有关信息反馈给决策者。所以说，调查研究是科学决策中集中民意的主要方式。

（四）调查研究是科学决策的基础方法。方法是实现目标的工具，有了有效的方法解决问题可以事半功倍。在科学决策的过程中方法的科学化是其中一个重要内容，要借助多种有效的方法，以求正确的把握问题，预测和分析决策事物的发展变化趋势，制定较好的政策。在决策的各个基本步骤中都有一些具体的方法作支撑，比如在界定问题和确定目标阶段有实地观察法、访问调查法、集体访谈法、比较法、矛盾分析法等，在拟订方案阶段有头脑风暴法、实证经验比较法、快速调查法等，在选择方案阶段有民意调查法、可行性分析、模型预测等，在决策的实施阶段有试点试验法、政策前后比较法等。在这些方法中调查研究的方法是一个基础的方法，在前两个阶段发挥着主要方法的作用，在后两个阶段也经常会用到，其他方法的正确运用要建立在调查研究获得的全面、准确信息基础之上。

调查研究方法分为调查方法和研究方法两类。常见的调查方法有文献调查法、实地观察法、访问调查法、集体访谈法、问卷调查法、网络调查法、实验调查法等。常见的研究方法有资料与信息数据的评估整理、图表分析法、统计分析、比较法、分类法、矛盾分析法、阶层分析法、因果分析法、系统分析法等。这些方法中有些是需要调查者亲力亲为的传统方法，有些是运用现代科学技术手段的方法，有些是传统和现代方法的结合，有些是我党历史上传承下来的方法，有些是学习西方社会调查、政策分析等理论借鉴的方法，这些方法根据决策的不同类型、不同情况而有不同的运用。

（五）调查研究是科学决策的重要程序保障。科学的决策程序是科学决策的重要保障，现代社会越来越重视程序的作用，认为程序公正是实体公正的基础，同理程序科学是实体科学的基础。

决策程序的研究源于决策过程的研究，前面提到的决策的基本步骤实际上就是对科学决策过程的一个概括。最早对决策过程进行深入研究的是美国管理学、经济学、心理学著名学者西蒙。西蒙认为，决策绝不只限于从几个备选方案中选定一个这样的行动，而是包括几个阶段和涉及许多方面的整个过程。在他看来，决策过程包括四个阶段：（1）“情报活动”，其任务是探查环境，寻求要求决策的条件;（2）“设计活动”，其任务是设计、制定和分析可能采取的备选行动方案;（3）“抉择活动”，其任务是从可供选择的各种备选方案中选出一个适用的行动方案;（4）“审查活动”，其任务是对已经做出的抉择进行评价。决策的基本步骤和政策分析理论中的政策分析过程框架都是在西蒙的四阶段理论基础上发展演变出来的。更进一步，西蒙认为，对于优秀的管理者来说，这四个阶段不是同等重要的，关键是前两个阶段，后两个阶段次之。因此，他建议管理者应该用大部分时间在前两个阶段，用较少的时间在后两个阶段。其中的第一个阶段“情报活动”实际上主要就是调查研究活动。

我党在长期的决策实践中，也逐步形成了具有中国特色的决策理论，其核心是实事求是、群众路线和调查研究。实事求是就是坚持一切从实际出发，理论联系实际，将马克思主义的普遍真理和中国革命和建设的具体实践相结合，制定出符合中国国情的正确政策。群众路线前面已经提及。调查研究则是落实实事求是要求的基本途径，是贯彻执行群众路线的应有之义。在进行决策前，进行广泛深入的调查研究，了解群众的要求，全面了解客观情况，如实把握客观规律，在调查研究基础上做出符合实际的决策，这是我党、我国各级政府的优良传统。毛泽东同志说：“没有调查就没有发言权”。陈云同志说：“我们应该用百分之九十以上的时间去弄清情况，用不到百分之十的时间来决定政策”。习近平同志指出：“必须把调查研究贯穿于决策的全过程，真正成为决策的必经程序”。这些都足以表明我党在决策过程中对调查研究的高度重视。

从制度规定看，在行政决策特别是重大行政决策过程中一般都有调查研究的程序规定。新中国成立后大陆第一部行政程序规定《湖南省行政程序规定》（2008年）中规定，重大行政决策事项进入决策程序后，决策承办单位对拟決策事项应当深入调查研究，全面、准确掌握决策所需信息，结合实际拟定决策方案。《芜湖市重大行政决策程序规定》（2009年）第10条规定：政府作出重大行政决策一般应当经过下列程序：（1）调查研究;（2）专家论证;（3）征求意见;（4）部门协调;（5）合法性审查;（6）集体讨论;（7）结果公开。第11条规定：决策承办单位对重大行政决策应当开展调查研究，全面、准确掌握决策所需的信息;调查研究的内容应当包括决策事项的现状、必要性、可行性、利弊分析以及决策风险评估等;调查研究工作完成后，决策承办单位应当拟订决策备选方案。《广州市重大行政决策程序规定》（2010年）第9条规定：决策起草部门可以自行组织起草决策草稿，也可以委托有关专家或者专业研究机构起草决策草稿;起草决策草稿，应当具有法律和政策依据，并开展调查研究，全面掌握和分析决策事项所涉及的有关情况;对需要进行多方案比较研究的重大行政决策，应当拟订两个以上可供选择的决策备选方案。美国《联邦行政程序法》中规定，联邦政府机构制定规章需调查研究所提议的规章的经济影响、环境影响和其他方面的影响等;作出行政决定需对有关情况进行调查。

主要参考文献：

[1]陶颐.唯物辩证地探讨科学决策的几个问题[J].贵州社会科学，1991（2）.

[2]王霞.论信息素质与科学决策[J].宁夏党校学报，2004（9）.

[3]毛泽东.毛泽东文集第1卷[M].北京：人民出版社，1993.