我国制造业红线政策研究

周光伟

[提要] 人民美好生活对物质文化提出更高要求，并对保持我国制造业适度规模，设置我国制造业红线，提出政策性要求。结合现有红线同类政策实践和公共政策领域的话语联盟框架，将我国制造业红线政策细分为安全视角和效率视角两种话语联盟基本类型，提出制造业红线的核心是我国政府明确我国制造业增加值占GDP比重不低于30%，同时大力且长期推进制造业转型升级，形成总量筑牢底线、质量攀升高点的双重竞争力。

关键词：制造业红线;安全视角;效率视角;公共政策设计

中图分类号：F42 文献标识码：A

收录日期：2020年8月3日

我国制造业红线政策问题来源于人民美好生活需要。中国共产党第十九次全国代表大会指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民美好生活需要日益广泛，对物质文化生活提出了更高要求。随着社会生产力的发展，人们不再满足于简单的有饭吃有衣穿，不再满足于有房住有学上，而是想着吃得更好、穿得更美、住得更舒适、行得更便捷，在教育、就业、收入、医疗、消费等方面都有更高的期盼。可见，满足人民美好生活需要，就需要确保物质产品和文化产品得到供给。具体可以细分为两个层面：一是“有-无”层面，即要“有产品供给”，不能没有产品供给;二是“多-少”层面，即要“有较多或比较充足的产品供给”，不能出现较少或一定程度不足的产品供给。

我国人民美好生活需要的物质产品和文化产品的主要供给路径是发展相关产业。其中，物质产品的主要供给路径是发展工业（主要是制造业）。然而，我国存在“过度去工业化”现象，即我国目前尚未真正完全实现工业化，在工业化发展不平衡不充分的前提下，近年来工业增加值和就业比重快速下降，呈现全面、过早、快速的“过度去工业化”特征。这一现象影响我国工业（主要是制造业）的正常和持续发展，进而影响我国人民美好生活需要得到满足，亟须进一步完善工业（主要是制造业）发展政策。

针对我国存在的“过度去工业化”现象，学术界提出的产业发展政策中包括保持我国工业或制造业适度规模。比较典型的政策观点有：一是保持工业适度规模，如魏后凯等（2019）把我国工业增加值和就业比重保持在与发展阶段相适应的合理区间，即对于我国这样一个人口众多、市场巨大的大国而言，即使未来迈入了高收入经济体或者发达国家行列，我国工业产出和就业比重也应该维持在一个合适的水平，而不可能像某些发达的中小国家那样无限制地“降低”工业比重。二是保持制造业适度规模，如刘俏（2020）把我国制造业的GDP占比维持在至少23%以上。三是我国制造业占GDP的比例不是高了，而是低了，因此要设法保持制造业适度规模。由于我国正在全面推进实施制造强国战略，同时近年来统计年鉴显示制造业增加值在工业中的比重达到八成左右，保持我国工业或制造业适度规模的发展政策实质上可以统一为保持我国制造业适度规模，也就是设置我国制造业红线。

一、红线同类政策实践

现有全国性公共政策中存在耕地红线、水资源红线、林地和森林红线、湿地红线、物种红线、沙区植被红线等一系列“红线”类政策实践。其中，耕地红线是指中央政府明确全国耕地总面积长期不少于18亿亩（其中全国永久基本农田15.5亿亩）;水资源红线是指中央政府明确水资源开发利用控制（到2030年全国用水总量控制在7，000亿立方米以内）、用水效率控制（到2030年全国万元工业增加值用水量降低到40立方米以下，农田灌溉水有效利用系数提高到0.6以上）和水功能区限制纳污（到2030年全国主要污染物入河湖总量控制在水功能区纳污能力范围之内，水功能区水质达标率提高到95%以上）三条红线;林地和森林红线是指国家林业局明确全国林地面积不低于46.8亿亩，森林面积不低于37.4亿亩，森林蓄积量不低于200亿立方米;湿地红线是指国家林业局明确全国湿地面积不少于8亿亩;沙区植被红线是指国家林业局明确全国治理和保护恢复植被的沙化土地面积不少于56万平方公里;物种红线是指国家林业局明确确保各级各类自然保护区严禁开发，现有濒危野生动植物得到全面保护。

二、安全和效率两种公共政策话语分析框架

政策话语研究是20世纪90年代之后西方公共政策研究中的新兴领域，中国公共政策研究者可以借鉴这一理论资源来促进本土政策研究的发展。话语联盟框架下同一个公共政策问题往往形成不同派别的争论，一般可以分为两种态度相反的话语联盟基本类型。比如，李亚等（2016）以18亿亩耕地红线为例，大体分为“安全线”话语和“自由市场”话语，其中“安全线”话语考虑问题的出发点是国家的整体战略，并且向往一个完全独立自主、充满民族自豪感且能与西方世界抗衡的国家未来，国际环境更多地被视为一种外部的压力;“自由市场”话语考虑问题的出发点更偏向于经济学规律以及自由的理念，倡导的是一个更开放、更加融入全球化和市场化浪潮，也在理念上更能与西方对接的国家形态，国际环境更多被视为一种资源。张海柱（2016）、彭正波等（2018）对互联网“专车”（网约车）论争与政策制定的考察发现，存在“政府管制”与“自由市场”两个话语联盟，其中“管制联盟”主要通过“合法性”、“权益”、“交通拥堵”、“安全”等话语来论证对“专车”加强政府管制的合理性，“市场联盟”则主要通过“共享经济”、“行业新业态”等话语来论证市场机制作用的合理性。蔡文伯等（2018）通过分析有关少数民族高考加分的四重话语，存在反对联盟与支持联盟之间的讨论和对话。林子伦（2008）将气候政策论述的演进归纳为两个主要的论述联盟，一个为立基于技术与经济理性的“环境实用主义论述联盟”，另一个为立基于生态理性的“气候行动论述联盟”。

尽管设置我国制造业红线尚未引起社会热议，但是作为全国性公共政策问题，必然会引起人们从各个方面进行讨论和争论。参照现有政策研究中话语联盟基本类型，我国制造业红线政策话语联盟也可以分为安全视角和效率视角这两个态度相反的视角。其中，安全视角支持设置我国制造业红线，认为安全供给最为重要，应该首先解决“有产品供給”的问题，进而再解决“有较多或比较充足的产品供给”的问题，也就是说主要物质产品应该在国内实现供给，否则将导致经济不安全和国家不自主，因此要把主要物质产品生产控制在国内作为优先战略;而效率视角反对设置我国制造业红线，认为高效供给最为重要，可以解决“有较多或比较充足的产品供给”的问题，而不仅仅是解决“有产品供给”的问题，也就是说主要物质产品应该在全球范围内实现供给，否则将导致国内生产要素不能最优配置，不能充分利用经济全球化的机遇。

三、我国制造业红线公共政策设计

（一）在视角上应该综合安全和效率双视角。安全视角和效率视角都是基于证据，因此基于一切从实际出发的原则，都应该得到足够的重视。由于认知图景的不同，安全视角和效率视角对证据诠释的结果不同。安全视角的认知逻辑是基于市场失灵要更好发挥政府有形之手作用，促进我国人民主要物质产品国内安全供给，对国际环境的研判采用底线思维，更加强调以量变积累引起新的质变。效率视角的认知逻辑是基于政府失灵要充分发挥市场无形之手作用，促进我国人民主要物质产品国内高效供给，对国际环境的研判采用最大化思维，更加强调以质变带动形成新的量变。由于同类经验、特有国情、比较优势等因素，我国制造业红线政策在视角上应该综合安全和效率双视角。以耕地红线为例，一些“保红线”倡导者也在设想以质量、数量并重的红线替代目前单纯考虑耕地数量的红线，这就是从单一视角扩大到双重视角。我国作为14亿人口的大国，底线思维尤其重要（否则必将影响国民经济和社会平稳有序发展），我国经济体制改革的方向是政府和市场都起作用（即使传统资本主义国家也存在大量的非市场机制），要以安全视角为主视角，并兼顾效率视角，促进市场机制向促进国内制造业规模稳定的方向起着资源配置作用。保持制造业规模也可以同步实现利用国际资源。市场机制下，地理区位、政策制度、基础设施等非流动因素对产业规模和产业区域转移起着主导性作用，技术、资本、劳动力、企业家等可流动性因素在区域间的流动方向主要是由区域非流动因素的禀赋差异决定，而我国制造业存在地理区位、政策制度、基础设施等非流动因素的优势，因此我国稳定制造业规模的同时必然增强非流动因素的优势，进而吸引国际可流动性要素的进入，而不是导致国内可流动性要素的流出。

（二）在態度上明确应该设置我国制造业红线。基于应该综合安全和效率双视角的判断，在态度上也要明确应该设置我国制造业红线，将稳定我国制造业规模作为全国性公共政策。具体而言，需要将效率视角中的某些信息融入到安全视角，比如更加注重市场机制在制造业要素资源配置中的作用等，基此可以设置比较低的红线，而不应设置更高的红线，进而给予市场机制发挥作用最大的空间;更加注重稳定制造业规模框架下的制造业高质量，在红线之外附带设置一系列高质量指标作为额外激励。

（三）在方法上明确我国制造业红线指标体系

1、应该以安全视角为主视角——设置数量型核心指标。不适宜直接确保制造业规模这一总量指标，而应该是确保在总产出中的比例，即把制造业增加值占GDP比重作为核心指标。这主要是因为只有考察各个产业在GDP增加过程中的比例变化，才能准确把握各个产业在经济增长中作用程度的强弱、所居地位的主次、影响方向的正反，“去工业化”与“再工业化”在经济增长中的地位转换，就是以制造业在GDP中的比重变化为标志。应该将30%作为我国制造业增加值占GDP比重红线。一是从目前该比重看，2017年为29.3%，与30%大体相等，在这一比重下我国仍需大量进口主要物质产品，而考虑到未来国产替代空间巨大，本土制造业规模将继续扩大，30%则可以作为较低的红线。目前，该比重的值也直接引起反对和赞成这两方观点，可以间接推测这一比重存在一定的合理性和均衡性，某种意义上是各方观点相互作用的结果。二是由于正常的“去工业化”是按照经济结构演变的正常轨迹，工业比重在达到预期顶点之后出现正常下降的过程，因此可以从国外可能的顶点来对标，而该比重顶点普遍高于30%。我国制造业红线比国外制造业占比最高水平要低，也可以简单认为30%比效率视角下的最高水平低。发达国家制造业增加值在GDP中的占比大多在35%以上。30%也是一些其他国家去“去工业化”后工业内部结构显著恶化的起点，比如巴西1989年制造业增加值占GDP比重为29.3%，到2017年仅有10.5%，同时服务业内部结构走向低端化，整体经济增长停滞。三是从目前专家学者的研究成果，该比重也处于20%～30%区间。刘俏（2020）认为我国未来为了保持全要素生产率的一定增速，必须把制造业的GDP占比维持在至少23%以上。李钢等（2009）认为我国制造业占GDP比例低了。四是从国家级产业政策看，国家发展改革委先进制造业和现代服务业融合发展试点方案申报条件要求试点区域的制造业占GDP比重不低于30%。五是从政策实施弹性机制看，国外该比重长期下滑经验表明市场惯性可能导致红线阶段性被突破，设置30%也为可能的阶段性突破留有一定空间，否则过低的红线被突破之后的情况将无法实现底线思维。

2、应该兼顾效率视角——设置质量型辅助指标。主要从生产、创新、绩效、开放四个维度设计质量型辅助指标。其中，生产质量聚焦制造活动的本质，侧重于采用体现生产效率的指标，比如制造业全要素生产率、劳动生产率（制造业人均增加值）等;创新质量聚焦制造活动所需要的科学和技术，由于企业创新效率相对更高，侧重于采用体现创新投入的指标即可，比如制造业企业研发投入占销售收入比重等;绩效质量聚焦制造活动对经济人诉求的满足，侧重于体现市场主体所得的指标，比如制造业企业利润率、平均工资等;开放质量聚焦制造活动如何融入国际环境，侧重于体现国内外制造业要素流动的指标，比如制造业产品和信息技术产品出口、高技术产品出口额占制成品出口额比重等。

（四）在实践上明确我国制造业红线政策。在红线管理制度上，要将数量型核心指标——制造业增加值占GDP比重红线30%作为国家级产业政策中的约束性发展指标，在每年政府工作报告中汇报执行情况，并且因地制宜，实行分类指导的差别化制造业红线政策，分解确定各省级行政区红线范围，作为地方调整产业结构的一个基础性依据。在红线空间承载上，要重点突出，开展先行示范，确保全国东部、中部和西部分别形成一批制造业生产基地或产业集群，并且国家或省级出台指导细则，引导地方政府科学设置制造业红线所对应的生产要素的比例，比如在土地要素方面保障必要的工业用地面积供给。在红线配套政策上，要遵循市场规律，促进区域市场开放和国内制造业市场、资本、技术、知识等生产要素在区域间梯度转移，通过对外扩大开放和精准开放集聚全球制造业生产要素，最大限度发挥在本土发生的制造业规模经济效应，在更大市场和更低成本下使制造业企业在国内有利可图，缓解制造业生产要素成本上涨对制造业红线的冲击。

四、结论

从我国人民美好生活需要和“过度去工业化”现象出发，将现有学者初步提出的保持我国制造业适度规模的策略，转化为设置我国制造业红线这一全国性公共政策问题。在分析方法上，选择公共政策领域的话语联盟框架，预测性提炼出安全视角和效率视角两种态度相反的基本类型。在政策建议上，提出应该综合安全和效率双重视角，将制造业红线指标体系（核心指标是要中央政府明确我国制造业增加值占GDP比重不低于30%）融入制造业产业政策作为具体路径，以科学设置我国制造业红线。

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