农村闲置宅基地盘活利用模式梳理

刘西敏

[提要] 闲置宅基地盘活利用是当前宅基地“三权分置”改革试点中的难点。本文通过梳理国内参与宅基地“三权分置”改革试点的县镇宅基地盘活利用经验做法，总结当前我国农村闲置宅基地盘活利用的两种模式：农村闲置宅基地有偿退出模式和农村闲置宅基地改造后再利用模式。并提出宅基地盘活利用模式借鉴建议，以期为各地开展农村闲置宅基地盘活利用提供参考。

关键词：闲置宅基地;盘活利用;模式

基金项目：潍坊市社会科学规划重点研究课题：“乡村振兴背景下潍坊市农村闲置宅基地盘活利用路径研究”（潍社科学术委发[2020]4号）阶段性研究成果

中图分类号：F321.1 文献标识码：A

收录日期：2020年7月28日

一、引言

农村土地资源的整治是发展乡村振兴的重要环节，随着城镇化进程的加速，农村房屋空置现象加剧，全国农村空心化现象严重。中国社会科学院农村发展研究所《中国农村发展报告》（2017）指出，新世纪第一个10年，农村人口减少了1.33亿人，每年因农村人口转移，新增农村闲置住房5.94亿平方米，折合市场价值约4，000亿元。宅基地的闲置浪费了土地资源，阻碍了乡村振兴的发展。因此，如何将这些闲置的宅基地盘活，又能保证农民的合法权益，成为当前开展农村宅基地“三权分置”改革试点中的难点。

二、我国农村宅基地制度改革

（一）农村土地制度改革。党的十八大以来，党中央对深化农村土地制度改革作出了若干重大部署。2014年，中办、国办印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地改革试点工作意见》。2015年，国务院《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》要求，赋予“两权”抵押融资功能。2016年中办、国办《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》要求落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，形成层次分明、结构合理、平等保护的“三权分置”格局。各试点地区积极探索，形成了农村产权交易中心、农村产权流转交易市场、土地股份合作制、土地承包经营权流转、土地承包经营权抵押、土地托管等试点经验，实现了承包地“三权分置”，发展了一大批“家庭农场”、“种植大户”、“农民合作社”等农村新型经营主体。

（二）农村建设用地制度改革。2018年2月，中央一号文件提出，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。2019年《农业农村部关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》指出要“积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作，要突出服务乡村振兴”。2020年1月实施的《土地管理法》中指出，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。这一系列文件中都提及了盘活农村闲置宅基地问题。

宅基地制度改革是农村建设用地制度改革的重要组成部分，我国现行农村宅基地制度具有无偿性、成员性、封闭性，农户仅具有居住权，农户对宅基地的财产权和使用权难以得到体现，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革，就是为了保障和实现农户权益，落实村集体的宅基地所有权，保障农户的宅基地资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。

三、当前我国农村闲置宅基地盘活利用模式

各试点地区按照中央部署要求，围绕农村土地制度的重点领域和关键环节开展了一系列有益探索，实现了宅基地房地一体确权登记，农村宅基地流转、出租、抵押、回收等，取得了一批改革经验成果。本文通过查询部分试点地区政府网站、新闻、知网期刊文章、现场调研等方式，获取农村闲置宅基地盘活利用模式，并总结梳理得出农村闲置宅基地有偿退出模式和农村闲置宅基地改造后再利用两种模式。

（一）农村闲置宅基地有偿退出。2019年国务院《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》中提出推动各地制定省内统一的宅基地面积标准，探索对增量宅基地实行集约有奖、对存量宅基地实行退出有偿。也就是对“一户多宅”、宅基地超面积、违法建房的情况，只要村民自愿退出宅基地使用权，就可以依法得到补偿或奖励。

1、农村闲置宅基地退出后整治、复垦。闲置宅基地退出后整治，就是开展宅基地资格权的有偿退出或者宅基地的置换，通过退出和置换方式，将零星分散的闲置宅基地整合成一定区域后，进行整治、复垦。整治复垦后的土地可以与城乡建设用地增减挂钩。

建立合理的闲置宅基地退出补偿标准，宅基地退出补偿奖励制度等，加强政策宣传，让群众知晓宅基地产权问题，鼓励长期定居城镇的农户，将闲置宅基地退出或置换，对农村宅基地逐户丈量公示，或颁发宅基地“房地一体”不动产确权登记证书。采用土地整治、土地复垦等方式，对农村回收的闲置宅基地、工矿废弃地进行整治，依法依规利用城乡建设用地增减挂钩、集体经营性建设用地入市等政策，缓解城镇建设用地需求。如山东寿光市抓住国家“农村建設用地减少与城市建设用地增加挂钩试点”机遇，对83个村实行了迁村并点，建设农村新型社区，节余土地指标9，228.39亩。

2、农村闲置宅基地退出后流转。闲置宅基地退出后流转，就是回收的闲散地、废弃地和退出的闲置宅基地继续作为集体建设用地，土地用途不变，将这些集体建设用地流转给企业或个人经营者使用，也可以根据集体经营性建设用地入市政策，为农民建房、乡村建设和产业发展等提供土地等要素保障。如山东商河县整村土地流转经验，将回收的闲散地、废弃地和退出的闲置宅基地进行流转，办扶贫车间，引进加工业项目，解决农民就业问题，实现村民就近就业。

（二）农村闲置宅基地改造后再利用

1、闲置宅基地改造，发展村集体经济。结合本村实际，在尊重群众意愿的基础上，挖掘村内闲散土地、闲置宅基地。乡镇负责，进村入户开展调研、实地勘测，逐户排查危房、闲置房、违建房、房前屋后闲散土地、“一户多宅”等情况，做到目标明确，数据清楚。开展废旧利用，将闲置宅基地、废旧坑塘、废旧房屋、旧砖头等利用起来，闲置宅基地变老年活动中心、文明服务站等、废坑塘养鱼种莲、旧砖头铺路、废旧房屋鼓励退出拆除并给予补偿，用于公益设施建设和绿化、房前屋后闲散土地种植香椿、柿子树等经济树木，集体和农户按照商定比例分成收益，增加了农户和村集体的收入，改善了村庄人居环境。

2、闲置宅基地改造，打造特色乡村项目。对于处于偏远山区的村庄，由于年轻村民外出务工，剩下的都是老人，大部分都是空心村，大量房屋闲置，但这些村庄大多环境优美，农房风格古朴。因此，可以因地制宜，利用独特的自然风光、风俗人情，发展乡村旅游、文化旅游，将村民闲置的农房打造成集休闲、旅游、文化、娱乐、度假于一体的度假村、特色小镇、田园综合体等，这些创新项目注重绿色发展，使大山里的农村变身为美丽乡村，闲置宅基地可以得到很好的改造利用。如，四川大竹县将村民空置的农房打造出集休闲、娱乐、度假为一体的综合度假村，集大竹县独特的巴山文化、川东民俗住宅特点，打造休闲旅游住宅区，共享田园;山东沂南朱家林田园综合体项目，农户的闲置农房被用于出租、流转或自营改造成民宿、餐馆或其他经营性项目，也可以用作回乡创业人的住所、展览馆等，村民可以到餐馆、民宿工作获取酬劳，提升生活水平。

3、闲置宅基地改造，发展农企、新型农业经营主体等。家庭农场、农民专业合作社等新型农业经营主体如雨后春笋般在农村生根发芽，但这些新型农业经营主体的建设用地问题却很难解决。对闲置宅基地改造后可以优先用于家庭农场、农民专业合作社使用作为仓储房、工作间、农具房、冷链物流车间、办公室等。如北京延庆区，农户以闲置房屋入股村民合作社，将村民合作社对乡村民宿统一管理、统一经营，农户按照股份获取分红。

四、农村闲置宅基地盘活利用模式借鉴建议

（一）因地制宜，不可照搬照抄。在经验学习的基础上，从村庄的实际情况出发，统筹规划，制订合理的工作方案。每个村庄都存在差异，无论是村容、村貌、民俗、村规，还是村庄整体经济发展水平，每个村庄都有自己的特点。因此，不管是工作推进方案，还是补偿标准、奖励办法，都要根据村庄实情来制定。

（二）大胆创新，积极探索新模式。试点经验模式只能给人提供一种思路和启发，盘活利用模式需要结合村庄实际情况，挖掘特色优势资源，积极探索，大胆创新。如闲置宅基地出租，发展民宿、乡村旅游这种方式，并不是任何村庄都适用，对于没有环境特色优势的村庄，不适合发展直接乡村旅游，也需要大胆创新，如城市中的孩子对农村生活缺乏认知，而家长想让孩子体验农村生活，因此可以發展农家生活体验、农家采摘等，让孩子完全置于农村家庭中体验农村生活，这就是一种“吸引城里人下乡，让原住村民受益”的新思路。大胆探索推进农村闲置宅基地盘活利用的新思路新方法，才能让闲置的农村资源活起来。

（三）加强宣传，提升村民意识。宅基地使用权取得的无偿性，使得农民对宅基地权益的理解不全面、不准确。要使农村闲置宅基地盘活利用模式得以推广，农民认知要跟得上。村班子要对宅基地“三权分置”加强宣传，加以解释，要让农民理解开展宅基地“三权分置”的含义和意义，要让农民知晓宅基地改革的根本目的是为了保障农民的权益，为农民谋福利。村民意识提高了，闲置宅基地盘活利用工作才能顺利推进。

主要参考文献：

[1]魏后凯，闫坤.《中国农村发展报告》——以全面深化改革激发农村发展新动能[M].北京：中国社会科学出版社，2017.

[2]中国农业农村部.农业农村部关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知[Z].2019.9.30.

[3]李国祥.做好农村宅基地制度改革试点和盘活闲置农房工作[J].中国党政干部论坛，2019（11）.

[4]寇敏芳.以土地权利共享为核心“共享田园”改革已试点半年一块闲置地牵起了农民和市民[N].四川日报，2020.6.23.