职业教育混合所有制办学政策供给的辩证思考

摘要：政策是职业教育混合所有制改革的重要杠杆，也是职业教育混合所有制办学的重要依据。当前，我国职业教育混合所有制办学有总政策和基本政策，但缺乏具体操作层面的政策，即具体政策。而我国目前已有的办学政策是基于单一所有制经济基础而形成的，并不能完全适应职业教育混合所有制办学要求。在国家近期尚未出台职业教育混合所有制办学具体政策的情况下，要鼓励和推进职业教育混合所有制办学，就必须积极扶持职业教育混合所有制办学，按“就近原则”充分利用现有的办学政策，发扬“敢为人先”的精神，大胆闯、大胆试。但要从根本上规范职业教育混合所有制办学行为，推进职业教育体制机制的创新，还需要系统的政策供给。

关键词：职业教育;混合所有制;政策供给

基金项目：2018年度教育部人文社会科学研究规划基金项目“混合所有制职业院校法人代表人复合多元模式创新研究”（项目编号：18YJA880038）

作者简介：雷世平，男，湖南省芙蓉教学名师，空军航空维修技术学院教授，主要研究方向为职业教育混合所有制改革、职业教育政策法规等。

中图分类号：G710

文献标识码：A

文章编号：1674-7747（ 2020） 01-0014-05

当前，人们在职业教育混合所有制办学理论研究与实践探索中，谈得最多的问题就是政策或法律制度的供给缺失问题。许多专家学者在论及职业教育混合所有制办学面临的困境及对策时，无不提及要国家尽快出台相关政策、完善相关法律制度。最近，笔者做了一个详细的文本分析，在2015-2019年已经发表的365篇职业教育混合所有制办学的相关论文中，有70%以上的文章涉及职业教育混合所有制办学的政策和法律问题。可见，职业教育混合所有制办学实践领域对政策供给十分关注，也十分期待。众所周知，政策是职业教育混合所有制改革的重要杠杆，也是职业教育混合所有制办学的重要依据。因此，笔者以“职业教育混合所有制办学政策供给的辩证思考”为题来谈一些想法，并不论及要具体出台什么样的政策，而是就如何看待职业教育混合所有制办学政策及其供给问题，从方法论的角度谈一点看法，以期我们在今后的职业教育混合所有制办学实践中消除对办学政策“等、靠、要”的消極依赖思想。

一、如何看待职业教育混合所有制办学已有的政策依据

有人说，职业教育混合所有制办学缺乏政策依据，笔者认为这种说法比较笼统。准确地说，职业教育混合所有制办学有总政策和基本政策，但缺乏具体操作层面的政策，即具体政策。为此，本文首先厘清职业教育混合所有制办学中的总政策、基本政策和具体政策。

（一）总政策、基本政策与具体政策之析

所谓政策，是指国家政权机关、政党组织和其他社会政治集团为了实现自己所代表的阶级、阶层的利益与意志，以权威形式标准化地规定在一定的历史时期内，应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施[1]。政策的分类方法有很多，按内外分，可分为国内政策与国外政策;按领域分，有政治、经济、社会、文化、教育、科技及劳动人事政策等;按政策的位阶（地位）分，可分为总政策、基本政策和具体政策。所谓总政策，也称元政策，是指用于指导和规范政府政策行为的一套理论和方法的总称，是政策体系中具有统率或统摄性的政策，对其他各项政策起指导和规范作用，是其他各项政策的出发点和基本依据。所谓基本政策，是指用以指导具体政策的主导型政策，它服从于总政策，是总政策在实施中的具体化，但又统率具体政策，是各项具体政策的依据。所谓具体政策，亦称“部门政策…‘方面政策”，它是针对特定而具体的公共问题作出的政策规定，是政府为解决具体问题而给有关部门或个人规定的行动准则。从分类的角度说，总政策和基本政策之外的所有政策都可视为具体政策。具体政策是基本政策的具体化，是将基本政策所规定的目标与任务付诸实施的工具与手段。相比基本政策，具体政策针对性强，内容详尽;时效性强，变动性大;执行性强，操作性强。具体政策的表现形式多种多样，有计划、条例、法规、章程、说明、措施、办法、细则及指导意见等。

（二）职业教育混合所有制办学具体政策之缺

依据对总政策、基本政策和具体政策及其相互关系的理解，笔者认为，我国职业教育领域混合所有制办学有总政策和基本政策，但缺乏操作层面的具体政策。

职业教育混合所有制办学的总政策是指导和规范政府职业教育政策行为的一套理论和方法，是统领职业教育混合所有制改革的元政策。它主要体现在2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中。《决定》首次提出“混合所有制经济”的概念，并提出积极发展混合所有制经济。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济是我国基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。职业教育混合所有制办学是经济领域混合所有制改革在职业教育领域的延伸。党中央关于发展混合所有制经济的理论创新，成为了我国职业教育混合所有制改革的总政策。

职业教育混合所有制办学的基本政策是职业教育混合所有制办学的主导型政策。它主要体现在2014-2019年六年间，从国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》至《国家职业教育改革实施方案》等一系列重要文件中。2014年4月，国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》明确提出，积极探索举办混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。2015年6月16日，教育部等六部委组织编制了《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》，进一步提出，要开展社会力量参与公办职业院校改革建立混合所有制职业学院试点，允许社会力量通过购买、承租、委托管理等方式改造办学活力不足的公办职业院校;鼓励企业和公办职业院校合作举办混合所有制性质的二级学院。同年，教育部发布了《高等职业教育创新发展行动计划（2015-2018年）》，详尽阐述了“探索混合所有制办学”的内容与重点。2017年，国务院印发的《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》以及国务院办公厅印发的《关于深化产教融合的若干意见》都强调，“探索发展混合所有制职业院校”。2019年1月，国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》明确指出，支持和规范社会力量兴办职业教育培训，鼓励发展股份制、混合所有制等职业院校和各类职业培训机构，更是将职业教育混合所有制办学由“积极探索”推进到“鼓励发展”的新阶段。尽管国家关于职业教育混合所有制办学的基本政策更加明朗，但国家层面的职业教育混合所有制办学的具体政策到目前为止并未出台。

二、已有办学政策能否适应职业教育混合所有制办学要求

所谓已有的办学政策，是指在我国混合所有制经济产生前，建立在或公或私所有制基础上的办学具体政策。这种办学具体政策能否完全适应职业教育混合所有制办学的具体要求呢？回答当然是否定的，即不能完全适应。

（一）单一所有制经济基础形成单一的办学具体政策

我国目前已经出台的办学政策是基于单一所有制经济基础而形成的。我们知道，政策作为上层建筑的一部分是建立在特定的所有制经济基础之上的。具体到教育政策，我国现有的办学具体政策都是建立在单一所有制（公有或私有）经济基础之上，并且与其相适应的，单一所有制经济基础形成了单一的办学政策。笔者将这种具体政策分为两个阶段。第一个阶段，在单一公有制经济发展的阶段，我国是国家和集体办学，我们所有的办学具体政策都是针对公办学校的。第二个阶段，在多种所有制经济共同发展的阶段，由于非公有制经济的发展，非公有资本进入教育领域，民办学校应运而生，因此，就有了公办学校和民办学校两种办学性质。与之相适应，形成了两类不同的办学具体政策，公办学校有公办学校的政策，民办学校有民办学校的政策。我国先后出台的《社会力量办学条例》《民办教育促进法》《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》等，都成为了我国民办学校办学的政策依据。

（二）现有具体政策适应职业教育混合所有制办学的局限

在不同所有制融合形成的混合所有制经济发展阶段，出现了混合所有制经济，因而也衍生出了职业教育混合所有制办学形式，原有的针对公办或民办学校的办学政策是不能完全规范其办学行为的。一是职业教育混合所有制办学是新生事物，属于亦公亦私的办学形式，用建立在单一所有制（或公或私的所有制）经济基础上的政策（暂且称为旧政策），来规范在混合所有制经济基础上出现的新事物（混合所有制职业院校）未必妥当。事实上，先前制定的办学政策不可能对未经出现的事物進行预测，更不可能对其进行规范。二是用建立在单一所有制经济基础上的办学政策，来规范在混合所有制经济基础上产生的职业教育混合所有制办学行为，会存在严重的水土不服。在职业教育混合所有制办学实践中，几乎所有的探索者均感到茫然或无所适从。为了推进职业教育混合所有制办学，他们游走于各种政策和法规之间，从各种类型的政策法规中寻找依据，然而，用来规范其办学行为的政策不仅显得支离破碎，而且漏洞较大，经不起推敲。

三、国家近期是否会出台职业教育混合所有制办学的具体政策

当前，理论界和实践探索领域要求国家出台职业教育混合所有制办学具体政策的呼声越来越迫切。然而，由于政策的特殊性，国家职业教育混合所有制办学具体政策近期出台的可能性较小。

（一）政策的制定具有滞后性

从政策的产生看，无论是总政策、基本政策，还是具体政策，都存在滞后性。这种滞后性主要体现在三个方面：一是时间上的滞后性。即先有职业教育混合所有制办学实践，才有职业教育混合所有制办学的政策，从办学实践中发现问题到研究相应的对策，再到确定政策，这是需要时间的。二是职业教育混合所有制办学政策本身的滞后性，这是由该类政策的局限性决定的。因为职业教育混合所有制办学政策是需要检验的，从实施政策到政策产生效果，这都需要时间，而在这段时间里，职业教育混合所有制办学实践还会遇到新问题，已实施的政策往往会产生相反的效果。三是政策出台的现实情况也验证了这种滞后性。从职业教育混合所有制办学的总政策层面来看，从“财产混合所有的经济单位”到“混合所有制经济”概念的提出，中间相隔10年之久;从基本政策层面来看，我国从职业教育混合所有制办学的出现，到职业教育混合所有制办学基本政策的出台，用了近20年时间。由此我们也可以推定，职业教育混合所有制办学从基本政策的出现到具体政策的出台，时间也不会太短，保守估计至少需要5年。

（二）办学实践的不充分也会延缓办学政策的出台

从唯物辩证法的角度看，任何事物的结构、层次和属性都是复杂的，具有多样性。任何事物的本质的展现都有一个逐步暴露的过程，未到过程完结之时，我们未必能全面把握其本质和规律，只有认识事物的各个方面和本质规律，我们才能逐步达到对事物全面、本质和规律的认识。当前，职业教育混合所有制办学实践，尤其是学校层面的办学实践并不十分充分，成熟、典型的学校层面职业教育混合所有制办学案例并不丰富，其实践探索中遇到的矛盾和困难也没有得到充分暴露和展现，这种并不充分的办学实践及其暴露出的问题，有时会蒙蔽我们探索的眼睛，因此，如果急于制定相关政策，那么这种政策未必可行。我们预言，近3-5年国家层面不会出台职业教育混合所有制办学的具体政策，这符合具体政策产生的客观规律。

四、无具体政策情况下如何推进职业教育混合所有制办学

当前，在无具体政策的情况下，国家鼓励发展股份制、混合所有制等职业院校和各类职业培训机构，表现了国家对职业教育领域新生事物的支持和肯定，表现了职业教育领域对体制机制创新的期盼。我们应该以积极的态度推进职业教育混合所有制办学。

（一）积极扶持职业教育混合所有制办学

职业教育混合所有制办学是一项新事物，它超出了原公办和民办学校办学政策的规范范围，必然会引起现行办学政策的失灵，继而会引来部分人对职业教育混合所有制办学的质疑，甚至反对。其实，从历史发展的角度看，新生事物刚出现的时候总是不完善的、弱小的，总会遇到人们对它的质疑。但新生事物的本质和发展趋势决定了这只是暂时的，新生事物具有强大的生命力和远大的发展前途。1978年，安徽凤阳县小溪河镇小岗村的十八位农民以“托孤”的方式，冒着极大的风险，立下生死状，在土地承包责任书上按下了红手印，创造了“小岗精神”，拉开了中国改革开放的序幕[2]。当时有谁会想到这成为了我国农村家庭联产承包责任制的重要基础，有谁会想到它将成为农村生产经营的主要方式。同样，我国混合所有制公司的发展亦是如此。

（二）按“就近原则”充分利用现有的办学政策

在现行（或原有）的政策框架下，我们要尽可能减少职业教育混合所有制办学的阻力，让其有一个相对宽松的探索和发展的环境。我们可以按照“就近原则”，尽可能利用原公办学校和民办学校办学政策中适合职业教育混合所有制办学的部分，在“迂回曲折”或“曲线办事”中去化解职业教育混合所有制办学实践中遇到的部分困难和问题。为什么用“迂回曲折…‘曲线办事”这种方式，其目的就是要尽量避免人们对勇于探索职业教育改革实践的先行者们的责难，或人为设置障碍，因为办任何事都要讲究政策依据，没有政策依据是办不成事的。

（三）发扬“敢为人先”的精神大胆闯大胆试

当按照“就近原则”仍然解决不了职业教育混合所有制办学的问题时，就必须克服“等、靠、要”的思想，先行先试，大胆地闯。既然国家鼓励发展混合所有制职业院校，我们就没有不大胆试、大胆闯的理由。从实践探索层面来看，实践先行的是山东，山东是最早自觉自为探索的省份，而最早作出省级层面政策回应的是河北。在这个问题上，目前仍然有不少省在观望，有的是抱消极态度。要鼓励先行先试，还需要创设一定的政策环境，大胆进行省级政府层面的制度探索不失为一种权宜之计。从积极探索、先行先试的角度看是权宜之计，但从职业教育混合所有制办学的历史进程来看，省级政府层面的政策回应将是职业教育混合所有制办学具体政策形成的必经阶段。

五、职业教育混合所有制办学呼唤系统的政策供给

当然，要从根本上规范职业教育混合所有制办学行为，推进职业教育体制机制的创新，还必须依据职业教育混合所有制办学的内在本质要求，以及针对办学实践中暴露的问题开展专门研究，保障系统的办学政策供给。

（一）职业教育混合所有制办学的政策供给及其实现

政策供给是指政策供给主体（中央和地方政府）出台和提供的，为了满足政策需求（中央政策需求、地方政策需求和公众政策需求）或实现自身利益而进行的决策[3]。我国职业教育混合所有制办学政策供给是中央政府为满足职业教育混合所有制办学的政策需求，推进职业教育体制机制创新，加快发展现代职业教育而进行的决策。我国职业教育混合所有制办学的政策供给固然受到职业教育混合所有制办学这一政策需求的影响，但其政策供给的最终实现还是取决于中央政府的政策供给意愿及其对混合所有制办学未来预期的判断或预测。尽管地方职业教育混合所有制办学实践中出台的政策能为地方职业教育混合所有制办学提供一定的规范，并为中央政策的形成积累经验，但基于我国国情，地方接受中央的统一领导，中央的政策必须要求地方执行，从而形成对地方的一种政策要求。因此，我国需要自上而下的职业教育混合所有制办学的中央政策及地方的落实细则，形成既有全国统一要求、又有地方特点的政策供给系统势在必行。

（二）职业教育混合所有制办学的系统政策供给内容

職业教育混合所有制办学的系统政策供给主要是指具体政策供给的系统性、全面性和协同性。换句话说，政策不能政出多门，政策必须全面回答职业教育混合所有制办学的各类问题，中央的政策原则和地方政策的实施细则必须协调一致。这些政策主要包括以下五个方面：一是体制政策，主要包括职业教育混合所有制办学的领导体制、运行机制（治理结构）;二是资产管理政策，主要包括职业教育混合所有制办学中资本的投资、运营与收益等问题;三是产权政策，主要包括混合所有制办学实践中的资产界定、产权明晰、资产流转及其保护等问题;四是财政政策，主要包括国家对混合所有制办学的财政性投资支持、生均教育经费的拨付及相应原则;五是人事政策，主要包括职业院校混合所有制改革过程中的职工身份确认、工资、绩效发放、职称评审、社保和公积金缴纳等保障性待遇问题。

参考文献：

[1]吕炜.中国公共政策：演进、评价与展望[M].大连：东北财经大学出版社，2006 （12）：11.

[2]张雷.小岗精神的形成背景、科学内涵与当代价值[J].理论建设，2019 （6）：17-22.

[3]向玉琼.论地方政策供给意愿的形成与变更[J].长白学刊，2008（6）：32-37.

[责任编辑 贺文瑾]