贫困地区基层治理现代化的制度效能提升探析

陈付芳

摘 要：推进基层治理现代化，是坚持和完善共建、共治、共享的社会治理制度、推进城乡基层治理制度创新和能力建设的重要基础和切入点。党的十九届四中全会把推进城乡基层治理制度创新和能力建设作为当前和今后一项重要政治任务。这对贫困地区推进基层社会治理现代化、提升基层社会治理的制度效能，具有特殊重要的政治意义。

关键词：基层治理现代化 制度效能 贫困地区

十九大报告指出，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾。贫困地区提升基层治理制度效能，推进基层治理现代化是解决发展不平衡、不充分问题的一个重要举措。本调研课题紧紧围绕四川推进基层治理现代化的实践，以贫困地区为样本，在前期调研的基础上，主要从6个方面来阐释四川贫困地区紧紧围绕“一个人不掉队，一个民族不能少”的目标，因地制宜，精准施策，稳步推进基层治理现代化的生动实践，脱贫质量显著提升，人民生活质量明显改善，脱贫攻坚成果得到巩固，为全国同类地区提供了重要借鉴意义。

一、扶贫投入大增长

四川省委十屆六次全会指出，整合民生资源，重点推进涉农资金整合，对同一区域同步投入、集中使用，优化支出结构，加大财政专项扶贫资金投入，提高扶贫支出占一般公共预算支出的比重。特别是省级财政加大了对贫困地区的一般性转移支付力度，省直有关部门每年投向贫困县的项目资金，原则上达到50%以上。积极稳妥推进易地扶贫搬迁工程建设，在生态环境脆弱、不具备生活条件的地区，加快落实生态移民后期扶持政策。贫困地区主要围绕实施整村推进、连片开发、民族新村、彝家新寨、扶贫搬迁等重点项目，改善贫困人口生产生活条件。完善扶贫开发工作机制，加强对口支援工作，延长帮扶年限，把政府支持与社会广泛参与更好地结合起来，引导社会资源投入贫困地区扶贫开发事业。香港李锦记酱料集团与四川海外联谊会合作，深入实施“全域旅游”和成都“蓉欧+”战略，加强同贫困地区的航空、高速公路等领域对接合作;眉山市计划每年按照公共财政预算收入的0.6%编列“帮扶专项资金”，全省从各条战线选派精兵强将，925名援藏干部人才已于去年9月全部到岗履职。其中，专业人才占56.8%，平均年龄34岁。同时，广东、浙江省“十三五”对口支援贫困地区规划经国家发展改革委审核通过，分别规划实施项目121个、128个，总投资12.96亿元、10.67亿元，安排对口支援资金10.97亿元、8.53亿元。另外，部分贫困地区构建起了多元化的投入体系，将财政扶贫、新村基础设施、新型农业经营主体培育、村或农民合作社、农民用水合作组织部，进一步深化了财政管理体制改革措施，增强了农村的脱贫能力。据统计，目前，已实现扶贫解困行动到位10.2亿元、完成104.7%，就业社保促进到位17.9亿元、完成124.8%，教育发展振兴到位13.4亿元、完成114.8%，医疗卫生提升到位10.4亿元、完成113.3%，文化发展繁荣到位1.3亿元、完成101.2%，贫困地区新居建设到位14.7亿元、完成100%。

二、基础设施大改善

贫困地区坚持“领导重视、国家支持，政府主导、规划先行，部门协同、资源整合，自力更生、合力推进”的工作思路，先后在贫困地区实施牧民定居和帐篷新生活行动计划、“9+3”免费职业教育计划、卫生事业发展十年计划等“三大民生工程”，取得了突破性的进展，使农贫困地区面貌发生深刻变化，巩固了党在贫困地区的执政基础，受到了广大藏族同胞的衷心拥护。特别是贫困地区“三大民生工程”的主要内容和措施，与国家新十年扶贫开发纲要提出的“不愁吃、不愁穿，保障义务教育、基本医疗和住房”（“两不愁、三保障”）的目标要求高度吻合，抓住了扶贫攻坚的核心内容和关键环节，发挥了很好的示范作用。大部分人受困于道路不通等，有的村子还得通过溜索过山涧。“针对这些特别的困难，修好道路等基础设施是关键。”目前，部分贫困地区民生保障支出153.2亿元，通过加大政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度，结转结余资金统筹使用，从而最大限度地激活了存量资金潜力。重点加快成都至兰州铁路建设、成昆扩能成都至峨眉段，加快推进成昆扩能峨眉至攀枝花段等的前期工作，力争早日开工建设。全面加快通乡通村公路建设，着力解决群众生产生活用能问题，新居建设建成新居14.2万套，近70万农牧民居住条件大幅改善。同时，依托旅游景区、交通节点和产业发展，因地制宜规划建设一批民族风情浓郁、设施完备、生活现代的旅游集镇、特色集镇。在规划和建设选址中，要明确防洪、防火、防震标准，合理布局应急避难场所和救援通道，避让滑坡和泥石流易发区。加强城镇道路、水源工程、供排水管网设施建设。完善城镇污水处理设施，提高污水处理能力，推进城镇与旅游区生活垃圾无害化处理，控制贫困地区面源污染，深入开展城乡环境综合治理，倡导健康文明生活习惯。坚持城乡统筹发展，形成以城带乡、城乡互动的良好局面。

三、特色产业大发展

贫困地区贫困面广、贫困度深，所属32个县均为贫困县。全省50%以上的世界级、国家级旅游资源分布在贫困地区。旅游业是贫困地区最具潜力、最具优势、最具竞争力的特色产业和富民产业。四川已编制《贫困地区旅游业发展三年行动计划》，旅游扶贫不仅是造血式扶贫，而且是开放式扶贫，外界的新观念、新思维和现代化的生活方式、市场化的经营方式迅速涌入贫困地区，可以带动贫困地区群众在精神文明上脱贫，推动贫困地区由传统转向现代、由封闭转向开放。2015年贫困地区旅游总收入达392.96亿元，同比增长21.8%。为进一步助推贫困地区产业发展，四川多次组织贫困地区群众参加相关培训，培育少数民族产业带头人，按照“一村一品、一村一景、一村一产业”的目标，发展特色乡村旅游带动脱贫，编制《奇峡沟景区旅游规划》《西沟景区旅游规划》《花绿二海景区旅游规划》等乡村旅游提升规划，合理开发各村寨独具地方特色的自然生态、民俗文化、传统饮食和制作工艺等资源，稳步发展休闲度假型、民俗文化型新业态，促进贫困地区产业持续强劲发展。康定市通过引进龙头企业，走出一条旅游脱贫之路。

四、公共服务大改善

贫困地区是四川扶贫开发攻坚、同步全面建成小康社會的重点和难点地区，贫困地区大力发展教育、卫生、社会保障等社会事业。巩固提高义务教育质量和水平，重点推进寄宿制学校标准化建设，逐步提高义务教育阶段家庭经济困难寄宿生生活补助标准。加大教师周转房建设力度，逐步健全教育保障机制。由对口支援贫困地区的县（市、区）选派优秀教师到受援贫困地区县支教两年，安排贫困地区教师到对口县（市、区）学校学习交流。同时，每年选派优秀中小学及幼儿教师到贫困地区、民族地区和革命老区支教一年。建立完善农村养老保险制度，提高贫困地区新型农村社会养老保险参保率。实施体育惠民工程，广泛开展群众体育健身活动。构建贫困地区公共文化服务网络，健全公共文化服务体系。加快实施广播电视村村通工程和农村数字电影放映工程，扩大广播电视节目有效覆盖范围。大力支持乡（镇）综合文化站、乡（镇）发行网点、村级文化活动室、农（牧）家书屋、寺院书屋等公共文化基础设施建设。加强流动文化服务能力建设，提升文化便民惠民水平。

五、农户能力大提升

党的十八大以来，四川出台考核办法，明确对重点生态功能区县不再考核GDP，高原贫困地区县全部位列其中，引导贫困地区将重心放到保护生态、扶贫攻坚和助农增收等工作上，切实增进群众福祉。围绕构建城乡统筹的医疗保障制度，精准测算医疗救助资金需求，合理确定医疗救助对象范围，深入研究具体政策措施，积极开发医疗商业保险，探索研究符合阿坝实际的城乡统筹医疗保障制度。贫困地区贫困人口多、生态脆弱，大骨节病、包虫病等地方病高发，农牧业现代化水平不高，在扶贫攻坚上，传统的单项政策支持必须拧成一股绳，汇聚成合力。针对贫困地区贫困程度深、返贫率高的特点，四川为贫困户量身定制脱贫帮扶措施，围绕“精准脱贫”编制产业脱贫规划。因地制宜研究大骨节病、包虫病等地方病、重大传染病防治以及残疾人、重度精神病等特殊对象的救助工作，努力建立健全综合性防控体制。实施贫困地区六大民生工程计划，围绕群众直接受益、覆盖面大、比较急迫的贫困地区新居建设、教育发展振兴、医疗卫生提升、社会保障促进、文化发展繁荣、扶贫解困行动等6大领域，把温暖送到群众最急处。六大民生工程绘就了贫困地区扶贫总“施工图”，启动当年投入资金约54.1亿元。至今年底，预计实现3年累计投入达170亿元。部分贫困地区扶贫开发与综合防治大骨节病试点实施三年来取得了很大的成绩：产业结构调整取得明显成效，特色种养业初具规模;集监测、评估、防治、宣传和管理为一体的卫生防治体系全面建立，整体防治能力不断增强;大骨节病科技攻关项目取得积极进展。5～15岁孩子的新发病例大幅降低;8个重病区2010年的农牧民人均纯收入达到3865元，比全州高124元，比2007年净增1460元，绝对值和增幅均高于全州平均水平;病区儿童易地育人全面实现，26400多名学龄儿童全部安排到非病区寄宿制学校;易地搬迁稳步推进，目前已经完成规划任务的53.8%;更换粮食工作，使群众的膳食结构得到明显改善;饮水安全问题基本得到解决;患病群众社会保障水平显著提升;移民安置项目的各项内容完成了50%以上。

六、贫困群众收入大提高

贫困地区在我省经济社会发展大局中具有重要的战略地位。四川省贫困地区地处青藏高原东南缘和横断山区的腹心地带，辖区面积占全省的61.3%，拥有天然草原2.45亿亩，是全国五大贫困地区之一。近几年来，全面实施贫困地区牧民定居行动计划等一系列重大民生工程，极大地改善了牧民群众的生产生活条件。在各族干部群众的共同努力下，贫困地区经济社会发展取得了重大成就。贫困地区产业支撑奔小康，全部贫困户建档立卡。推进贫困地区生产生态有机结合和跨越式发展，是构建长江上游生态屏障、维护生态安全的迫切需要。推进贫困地区跨越式发展是促进民族团结和社会稳定的战略举措。推进跨越式发展，让各族群众共享改革发展成果，是促进民族团结和社会稳定的战略举措，对贫困地区长治久安具有重大意义。“产业致富、全民奔康”在整个贫困地区已成为扶贫工作的主旋律。贫困地区旅游资源富集，随着基础设施瓶颈逐步突破，旅游收入不断提升。去年，贫困地区实现旅游收入近393亿元，带动13万农民增收，每户贫困户每年能分红3000多元。基本实现公共服务设施配套，贫困人口数量显著减少，人均收入接近全省平均水平，基本消除绝对贫困现象，生产生活条件全面改善。