从地方制度实践浅析我国社会信用立法的规制重点

郑辉

诚信是公民的第二张“身份证”，是法人和其他社会组织的隐形“通行证”。加快社会信用立法是新时代实现经济高质量发展、推进社会治理精细化、构建新发展格局的当然之举。随着理论探讨的深入和自下而上、如火如荼的实践展开，社会信用立法呈现出“顶层部署、地方先行、逐步探索、积厚成势”的态势。可以说，地方信用立法的先行先试为完善国家信用法制、构建诚信社会、优化营商环境作出了积极回应和有益尝试，为加快推进国家相关立法进程提供了重要参考，笔者藉此略陈几点浅见。

一、我国社会信用体系建设取得进展和面临挑战

2013年以来，党中央、国务院高度重视并积极推进社会信用体系建设，出台了《征信业管理条例》《企业信息公示暂行条例》《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》等一系列行政法规及政策性文件。经过七年的实践探索，我国创造性地将社会信用体系建设与经济社会治理、“放管服”改革相结合，为增强市场主体诚信意识、优化营商环境和消费环境、完善社会主义市场经济体制、实现国家治理体系和治理能力现代化提供了有力支撑，取得了显著成效。具体表现在：建立了统一社会信用代码并基本实现全覆盖;大幅提升了国家公共信用信息基础设施及共享水平;通过长三角、京津冀以及示范城市的信用建设助力营商环境持续优化;建立信用黑红名单制度促使守信联合激励和失信联合惩戒机制逐步建立;以信用为核心的全生命周期政府协同监管、信息共享等经济社会治理机制初见成效;信用惠民措施取得积极成效使老百姓的获得感显著增强;利用公共信用信息主动进行综合信用评价取得积极进展;社会信用服务机构培育作用初步显现。

但是毋庸讳言，社会诚信缺失和信用交易风险问题仍比较突出，已成为制约经济社会高质量发展和人民追求美好生活的瓶颈，也是我国与成熟市场经济国家的主要差距。有数据显示，我国目前年签订合同40多亿份，但履约率仅50%左右，每年因诚信缺失造成的经济损失超过6000亿元。面临的挑战主要是：国家层面的信用立法相对滞后，自2013年颁布两部行政法规后目前未出台新的全国性法律、法规;社会成员信用记录严重缺失、信息的时效性和完整性不足，公共信用信息与市场信用信息交换共享的规则缺失、界限不清，信息孤岛和信息滥用同时并存;由于法律依据不足、认识不统一造成守信联合激励和失信联合惩戒机制尚不健全;因黑名单法律制度偏弱，在实践中造成个别地方或部门不够慎重、处罚过当甚至有损人格尊严的行为时有发生;信息技术的广泛应用使得个人隐私得不到有效保护加上信用修复机制不健全造成信用信息主体权益保护机制缺失;一方面信用服务供给质量不高，另一方面又存在信用市场需求无法得到满足;有些失信行为借助互联网转向线上化、隐蔽化发展，给监管制造麻烦;社会信用体系建设实践与理论、公共领域与市场领域、平台建设与制度构建、东部与西部、垂直管理领域与其他行业领域等方面发展不均衡。

由是观之，目前存在的上述问题直指信用立法滞后，尤其是国家层面的信用立法滞后是主因。信用立法是牵一发而动全身的关键环节和重要基础性工作，我国社会信用体系建设向纵深推进，迫切需要在系统总结地方制度探索的“试验”效应基础上，厘清思路，从国家层面找到一条促进和保障社会信用体系健康发展的法治实现路径。

二、社会信用地方立法的制度实践和检视分析

2017年是地方全面推进信用立法的元年。据不完全统计，上海、浙江、河北、湖北、陕西、河南、山东等7个省市及厦门、宿迁、南京等地陆续出台了地方信用法规。北京、广东、江苏、海南、贵州综合信用立法正在推进。譬如，上海2017年10月施行《上海市社会信用条例》，成为全国首个对社会信用进行综合立法的省份，在全国引起强烈反响，得到国家有关方面的高度评价。根据规定，严重失信主体将被限制进入相关市场、相关行业、担任相关职务、开展相关金融业务等;建立了社会信用信息安全保护制度，规定任何单位和个人，不得非法采集、加工、使用、传播、买卖、提供或者公开社会信用信息，明确信用主体的权利救济途径等，尤其注重对信用主体的权益保护。再如，2020年7月施行的《南京市社会信用条例》，根据规定，将酒驾醉驾、暴力伤医、骗取社保、学术不端、亵渎英烈等严重失信行为纳入目录予以惩戒。

目前，从地方信用立法的名称可见，主要有《社会信用条例》《社会信用信息（管理）条例》《公共信用信息（管理）条例》三种类型。《社会信用条例》以上海为例，《社会信用信息（管理）条例》以湖北和河北为例，《公共信用信息（管理）条例》以陕西、浙江为例。

采用《社会信用条例》名称，意味着整个条例将是综合性、全面性的立法，立法内容必然要涉及信用信息归集和使用、信用联合奖惩、主体权益保护、信用服务行业监管、社会信用环境建设等。而冠以“社会信用信息”或“公共信用信息”的名称，则侧重于解决信用信息管理、信用信息的应用以及信用联合奖惩等问题。从立法难度看，公共信用信息管理条例需要解决的问题较为明确，就是要率先打破公共领域的“信息孤岛”，從国家到地方均有了较好的实践基础。而社会信用条例的立法难度则更大，不仅要解决什么是市场信用信息？哪些市场信用信息能被采集、被谁采集、如何规范地采集？而且，还要解决信息被采集后如何规范使用、实施行业安全监管、企业个人信息保护等一系列问题，涉及面更广。概言之，市场信用主要解决经济（社会）活动中的履约问题，公共信用体系主要解决的是经济（社会）活动中的合规问题。不同的制度选择是基于地方立法者各自不同利益上的考量，因此各有所得各有偏好，需要根据实效评估再做评判。

诚然，地方的先行先试取得的经验可嘉，但教训也足以为戒。主要是泛化信用管理制度、滥用联合惩戒措施。特别是因管理“尝到甜头”，一些地方和部门竞相把履行管理职能的难点和工作抓手与“信用”挂钩，诸如职工频繁跳槽、乘坐公交争座位、饲养烈性犬、高空抛物等均被列为“失信行为”，在报考公职、子女入学、申请信贷申请时受限等“惩戒措施”也随之跟进。有的城市甚至把多次过马路闯红灯也列入当事人信用档案，引发社会争议。尤需警惕的是，个人信息遭泄露或者信用信息被滥用，信用服务机构擅自采集、买卖、传播社会信用信息或者出具虚假信用评级报告频频出现，侵犯了国家秘密、商业秘密和个人隐私，这对加强信用信息安全保护、完善个人隐私权和企业商业秘密保护制度提出了要求。

三、我国社会信用立法的规制重点浅析

治理的目标在于控制风险，制度的建构在于行稳致远。我国社会信用体系建设取得了长足进步，其基本理念、制度、机制等逐步深入人心;国务院明确提出“应用先导、立法先行”的要求，必将为顶层设计提出方向引领;地方实践为制度成熟定型积累了宝贵经验。据统计，全国已有2/3以上的省区市出台或正在积极推进相关立法工作，现行近30部法律、30多部行政法规中包含信用条款，当前正在大力推动《公共信用信息管理条例》《社会信用统一代码管理办法》的立法进程;疫苗管理法、外商投资法、个人所得税法、公务员法乃至民法典的颁布实施，都增加了与信用密切相关的条款，这些都为国家社会信用立法达成共识创造了条件。从制度供给的必要性和迫切性来看，是毋庸置疑的。依笔者管见，制度规制的重点包括但不限于以下五点：

（一）关于立法的定位。我国社会信用体系建设涵盖四大领域四个主体，这一广义而多元的目标定位决定了我国社会信用立法的难度和复杂性在世界上绝无仅有。从欧美国家的制度实践看，往往指向经济金融领域，注重信用风险控制，其覆盖范围与我国现有商务诚信领域和部分社会诚信领域相当，不涉及经济社会治理，也不涉及政务诚信和司法公信。如，美国立法主要围绕信用交易、数据保护、消费者权益保护、行业规范服务和监管等内容展开;《欧盟一般数据保护条例》更多考虑了大数据背景下信息高度透明和快速流动的特点，其立法思路则倾向于在充分保护信息主体权益的同时，鼓励个人数据在欧盟内部流动，但对涉及欧盟个人数据跨境流动设置了较多限制。

有鉴于此，我国现阶段的信用立法要充分考虑数字经济快速发展的现况，兼顾经济发展、社会治理和主体权益保护，在信息开放与主体权益保护方面寻求平衡。在今后的立法定位上需要做出抉择：一是立法似应采取分类模式，即由全国人大及其常委会制定社会信用和市场信用两类法律，重点厘清公共信用与市场信用之间的界限，明确信用立法的牵头部门和责任主体，即明确社会信用体系建设组织领导机制，由国家发改委、中国人民银行两家分别牵头或者按照国家发改委、中国人民银行、商务部和市场监管总局各司其责抑或设立一个独立机构统一负责，降低制度性交易成本。二是当前迫切需要加快公共信用立法，建议由国家发改委牵头，先制定《公共信用信息条例》，同时推动其他配套法规建设。待时机条件成熟后，提升法律位阶效力等级。三是徐图推进，最终形成线上线下、系统科学、结构严谨、逻辑清晰的社会信用体系化的法律制度群。

（二）科学区分失信行为与失德行为。社会信用体系建设不能遭“道德档案”所绑架，我国信用立法应当尽可能避免把信用档案建成失德行为记录库。这主要是因为道德与文化、宗教等有着密不可分的关系。在不同的时代、不同的社会、不同的生产力发展阶段，有不同的道德观念，很难有统一的、可衡量的、客观的“失德”评判标准。而对于什么是失信行为的认定，则相对比较清晰，其中的参照系和标准就是白纸黑字的“契约”。这个“契约”在公共层面表现的就是法律法规条款;在私域层面，表现的就是双方合同约定。还有，对一般失信和严重失信的界限、标准也要作出界定。

（三）关于信用联合惩戒制度。一是分类建立行政性惩戒机制。守信激励将在全社会起到示范作用，失信惩戒将在全社会起到消极约束。建议立法中分为三类：法定的联合惩戒，如公司法中有3类情形的出处是市场监督以外的其他国家机关，这就体现了联合惩戒要旨;依法顶格惩戒，减少“自由裁量”空间;综合性惩戒，在政府采购、投资项目招标、土地招拍挂等公共资源交易活动中依法依约引入选择机制即达到惩戒目的。二是重点规制行政“黑名单”措施。限权类的行政“黑名单”措施对信用主体的权益将产生重大影响。与实施行政处罚相比，设立行政“黑名单”应受到更严格限制，并实行“法律保留”。笔者认为，在制度设计中要做到：标准法定、实施主体及惩戒方式法定、列入及移出程序法定、救济机制法定。三是联合惩戒不得违法设定限权性行政惩戒措施。从实践看，一些地方通过发布联合惩戒目录清单，列出失信行为种类、主要法律根据等，使联合惩戒措施显性化、公开化、可预期，务求厘清公权力与私权利的边界，取得良好效果。为此，我建议今后县级以上人民政府建立跨地区、跨部门、跨领域的守信联合激励和失信联合惩戒的清单制度。除法律、法规另有规定外，不得在清单规定的措施之外实施行政性惩戒。换言之，对于一般失信行为不宜纳入联合惩戒范围，对于严重失信行为所给予的联合惩戒与其失信行为要相适应。总之，在社会信用体系建设中，失信惩戒是核心制度，但其目的不是把失信主体“一棍子打死”，而是让其有转圜矫正的机会。

（四）关于主体权益保护。一是编制信用信息归集目录时要体现主体权益保护。从各地实践看，采用目录管理方式对信用信息归集已日臻成熟，既体现了规范性，也凸显了灵活性。为此，目录编制要坚持依法、公开、公正原则。上海的立法就通过公开征询、组织评估、专家咨询、听取意见等方式形成工作闭环，体现了程序设计的公正和严密。二是当信用信息记录出错，要为市场主体给予权利救济。立法时要明确异议的受理主体、流程规范、标注格式、办理时限等要素。可设定统一受理异议、依信息源分头受理异议、依发布地分头受理异议三种模式。三是科学签订信用信息的时间戳协议。今后立法中，在保障知情权、查阅权、删除权的同时，至少要明确信用信息记录时限、披露时限、日志记录和实施联合惩戒时限四组时间戳。四是信用修復是保护主体合法权益的重要途径。信用修复权与删除权密切相关，但二者在行使条件上不同。信息主体提起信用修复须满足“主动履行义务、申请延期、自主解释”等方式止损并消除不利影响。当失信信息属于交易或金融类信息时，做信用修复，可以依约直接删除不良记录;当失信信息属于公共信用信息时，一条失信记录可能是一份处罚决定书或是判决书（裁定书），信用修复就不能一删了之。具言之，就是在保留原失信记录的同时，在信用记录状况中作“加注”处理，体现对所有市场主体一视同仁。因此，建议立法中明确信用修复的性质与定位，重点确立统一的信用修复标准，制定各领域各部门严重失信名单对象管理办法以及与之配套的信用修复规则，细化不同失信主体信用修复的不同规范等。力求让“信用拖黑”有章可循，助市场主体造血再生。此外，个人信息主体权益保护除了要与宪法、民法典、刑法中已有的个人信息保护规定保持协调，还要兼顾正在制定中的个人信息保护法。

（五）关于加强信用监管。信用监管已成为提升社会治理能力和水平、规范市场秩序、优化营商环境的重要手段。一是“全流程、全公开、全覆盖”监管。全流程即贯穿市场主体全生命周期，实现“监管无死角、政策有定力”;全公开即信用记录、评价结果、惩戒措施等监管信息要做到“应公开、尽公开”;全覆盖即各类信用信息做到“应归尽归”。二是“重教育、重应用、重联动”监管。重教育即重视诚信教育;重应用即重视信息多维度的使用与信用报告的应用;重联动即重视信用联合奖惩联动的广度和深度。三是“有程序、有预警、有救济”监管。有程序即失信对象名单认定、约谈、征求意见、停止失信记录公示、终止联合惩戒措施等依照法定程序;有预警即建立风险预判预警机制;有救济即失信主体可通过承诺、整改、核查、培训、参加公益慈善等方式及时消除不良影响。四是进一步完善分级分类监管。准确度的实现即是在不断完善国家与地方各级信用信息平台的基础上，通过加工、清洗、核查、追溯，确保信息的真实与准确;辨识度的实现即是必须识别与信用强关联的有效信息;多维度的实现即是依托全面的信用信息记录，充分融合公共信用信息、市场信用信息以及行业协会商会第三方信用信息。

（作者单位：上海市人大常委会法工委办公室）