行政举报奖励制度规范之完善

摘      要：行政举报奖励制度是鼓励公众参与社会治理的重要措施。职业举报行为的出现造成了行政执法资源的严重浪费，未能实现制度的设计初衷，这是由职业举报人的运作模式、各方制度认知的差异、法律依据的“过责不适应”以及规定中“酬大于劳”等因素失范导致的。学理上应明确行政举报奖励制度中行政机关和举报人之间形成“悬赏合同”关系，以使行政举报奖励制度切实发挥作用。

关  键  词：行政举报奖励制度;职业举报人;法律制度

中图分类号：D922.1        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2020）09-0098-12

收稿日期：2020-05-14

作者简介：徐涛（1985—），男，江苏建湖人，上海行政学院公共管理教研部讲师，法学博士，研究方向为行政法与行政诉讼法学。

基金项目：本文系国家社科青年基金课题“我国网购市场交易制度变迁及实践逻辑”的阶段性成果，项目编号：15CSH042。

一、问题的提出

行政机关为实现行政法规内容，达成特定行政上之目的，向特定行政客体进行的调查、检查或资料收集等各项行政措施，被称之为行政调查行为。[1]然而，由于行政调查乃是公权力之实力行使，会对公众的日常生活造成不必要的干扰，行政执法机关在例行检查之外需要有相当之理由才可以针对个体展开专门的调查。同时，由于人员和经费的限制，行政执法机关客观上亦无法实现对行政管理对象进行不间断监控。因此，行政机关通过举报制度发动一般群众检举揭发违法行为，以弥补其在行政违法行为发现、调查上之不足。从实际成效来看，行政举报制度已经成为行政机关发现违法行为的重要途径。如2015年5月份国家各级网信办共接到174.8万次网络举报，其中有效举报141.9万件，共处置122.8万件，有效遏制了网络违法事件。[2]

现实中，行政机关收到的各类行政举报数量庞大，但真伪不一，需要耗费大量的成本甄别信息。尤其是职业举报人以营利为目的将举报行为产业化运作，不仅加重了行政机关的负担，还出现了借用“向行政执法机关举报”为名勒索被投诉举报人的现象。如深圳市2016年涉及职业举报人的案件最终销案率接近50%，甚至有监管所销案率将近90%，执法部门成为了职业举报人敲诈勒索商家的工具，造成大量行政资源的浪费。[3]据统计，2015年至2016年上半年，深圳市法院受理市场监管类一审行政案件1375件，其中涉及职业投诉人的举报投诉类案件达1187件，仅叶某一人便提起行政诉讼280件。[4]鉴于职业举报人的动机主要是为了获取举报奖励，部分行政机关试图通过相关措施限制职业举报行为，如深圳市市场稽查局正在与相关部门探讨研究如何按照现行法律法规出台对策对职业举报人进行规范，对奖励数量进行限制。假设一个人每月有100次举报，只奖励其中的前5例或前10例，以此来抑制职业举报人的获利。[5]国家市场监督管理总局也从举报人的行为动机出发进行限定。《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第15条第3项规定：“不是为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，或者不能证明与被投诉人之间存在消费者权益争议的”投诉举报，市场监管部门不予受理。但仅仅限制职业举报人获奖是否具有合法性与正当性还需作进一步的考量。从行为人动机上去限制也容易被行为人所规避①。因此，本文以职业举报人作为社会关注问题的原因探析为切入点，厘清行政举报奖励制度的法律属性和法律关系，在此基础上对现有的制度设计提出改进方案，以充分发挥行政举报奖励制度的积极功效。

二、职业举报问题的成因

法律系统是在社会系统内运作的，它通过遵循法律规则，而不是遵循其他规则或者任何规则化，使自己与社会内部的环境划清界限，也实现了法律系统的自我生成。[6]然而，規范之可能的内容与行为事实之可能内容并无二致：规范之内容涉及自然事实，尤其是人之行为。[7]在理解和分析某一社会现象时，必须区分出法规范层面上的因素和社会事实层面上的因素。因而，职业举报人、职业打假人之所以成为一个比较有争议的社会群体，不仅具有社会事实层面的因素，也有法律规范层面的因素。

（一）社会事实层面的因素

⒈职业举报人专业化、规模化运作，产生了牟利空间。行政执法人员执法有程序和频次的限制，面对的是大量各种不同类型的行政违法行为，同时还要处理执法以外的行政事项。在这些因素的作用下，行政执法人员很难将所有的违法行为涉及到的法律问题研究透彻，影响了执法效率。如上海的区市场监督管理局同时承担工商、食药监、质量监督与物价等四个部门的执法工作，无疑加大了执法人员的工作难度和强度。而职业举报人往往是集中时间和精力选择某一类或者某几类违法行为举报，以专业化、规模化的运作方式进一步降低了发现行政违法行为的单位成本，极大地提升了获利空间。2009年10月到2010年7月，某职业举报人一有时间就巡查中山市各个乡镇，借助于各种细节寻找疑似存在“三合一”火灾隐患的企业，共举报四五十家，被核实二十余家，获得奖励13万元。[8]又如在食品药品执法领域，行政机关执法人员反映职业举报人一般具备相当纯熟的法律知识，熟稔行政、司法程序，并且善于利用法律规则，形成了规范化的打假举报模式。行政执法人员发现这些举报人善于利用法律规定缺失、模糊、相冲突的内容，充分利用各种法律途径，以获得相应的利益。[9]

⒉行政机关和职业举报人关于举报获利的认知不一。职业举报人认为自己是在合法的框架内获取相应的利益，其行为对于相关领域内的行政执法是有促进作用的，某种程度上维护了社会秩序。他们认为自己承担的是社会监督员的角色，与行政执法机关应当是有共同目的的。[10]然而，行政机关希望限制职业举报人的举报行为，不仅是由于职业举报人会给行政机关造成资源浪费、增加不作为被诉风险等问题，更主要的是其主观上认为举报应当是具有公益性质的行为，不应当成为牟利的工具。如《济南市食品安全举报奖励实施办法（试行）》第9条第3项中规定对“有偿开展打假活动的打假代理机构及委托打假者的举报”不予以奖励。最高人民法院在《关于引导和规范职业打假人的建议提出如下答复意见》（法办函[2017]181号）也表示了类似的态度：“从目前消费维权司法实践中，知假买假行为有形成商业化的趋势，出现了越来越多的职业打假人、打假公司（集团），其动机并非为了净化市场，而是利用惩罚性赔偿为自身牟利或借机对商家进行敲诈勒索。更有甚者针对某产品已经胜诉并获得赔偿，又购买该产品以图再次获利。上述行为严重违背诚信原则，无视司法权威，浪费司法资源，我们不支持这种以恶惩恶，饮鸩止渴的治理模式。”

（二）法律规范层面的因素

⒈行政举报所依据的法律对于行政违法行为的规定“过责不适应”。《行政处罚法》第4条第2款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。然而，通过对职业举报现象的观察，部分职业举报行为的产生是源于所依据的法律规定本身不合理。有学者认为，我国“超前立法、普遍违法、选择性执法”的执法大环境是滋生职业举报人、职业打假人的环境。[11]如《广告法》第9条规定，广告中不能使用“国家级”“最高级”“最佳”等用语，其第57条还规定一经查处罚款20万元起步。在这种情况下，就有人专门到市场上寻找含有“最好”“最高级”“最佳”“最权威”“最舒适”等字样的广告，以威胁举报为由敲诈商家、死缠烂打。[12]根据相关报道，在2016年“杭州最好的炒货店铺”处罚案中，举报人即曾经以相对人食品包装上“杭州最好的炒货店铺”的标语违反《广告法》相关规定为由勒索当事人1000元，遭当事人拒绝之后，遂向市场监管部门举报。行政机关遂做出了“责令停止发布使用绝对化用语的广告，并处罚款人民币20万元”的行政处罚决定。[13]在本案中，被举报人就面临着被职业举报人勒索1000元和被行政机关处罚20万元的二难选择。可以看出，行政违法行为的社会危害性和法律责任之间的不匹配给举报人造成了可以运作、牟利的空间。

⒉行政举报奖励制度本身存在着“酬大于劳”的漏洞。截至2017年12月15日，笔者通过北大法宝以“举报奖励”为关键词检索，获得行政机关专门制定的举报奖励规定386件。通过对这些规定的梳理，我国目前的行政举报奖励制度在规范层面上呈现出以下特征：一是行政举报奖励的主要目的在于鼓励公众参与行政违法犯罪行为的治理。如《大连市食品安全举报奖励办法》第1条界定制度设计的目的是“为严厉打击危害食品安全的违法犯罪行为，及时发现、控制和消除食品安全隐患，鼓励社会公众对食品安全违法犯罪行为进行举报，营造全社会共同参与食品安全监管的良好氛围”。二是相应的法律规范整体层级不高，但涉及领域广。现有规定涉及到行政机关管理的各个领域，如食品安全、安全生产、知识产权保护等。但立法的层级主要集中于其他规范性文件这一层级，少部分规定是规章。三是各地举报奖励的标准多样化。如在判断给予举报奖励的基准上，有根据行政违法行为的类别确定①，也有根据行政违法行为社会危害性确定②。在奖励数额的确定上，分为定额制③、浮动制④、比例制⑤多种类型。部分规定还要求确定举报数额时需要考量举报信息的质量⑥、举报人身份⑦、奖励的上限⑧等因素。可以看出，各行政机关在制定举报奖励制度时主要考虑到本部门行政执法的需要和本部门工作领域内执法行为的特色。

在调研中，行政执法人员反映职业举报人通过对举报规范的研究，选择最有利的奖励规则，将举报行为主要集中在举报行政违法信息获取难度不大、违法行为的社会危害性小，但相应奖励额度较高的行政违法行为⑨。如食品标签上的错误是行政举报人关注比较多的违法行为。食品生产商在产品生产过程中对标签制作的疏忽给举报人造成了可趁之机。多数情况下，存在标签错误的食品并不存在食品安全问题，其危害性要低于食品安全问题，但相应的奖励制度中并没有考虑到这一点。在李某明诉北京市怀柔区食品药品监督管理局⑩和李某明诉江苏省苏州工业园区工商行政管理局⑾系列案件中，举报人李某明认为玛氏食品（中国）有限公司生产的“德芙原粒杏仁巧克力分享装”产品标签中，错误地将产品原料中的扁桃仁（巴旦木）冒充“杏仁”，不符合规定。行政机关调查发现扁桃仁（巴旦木）又称生整杏仁、巴旦杏或美国大杏仁，标注为“杏仁”，不会对消费者造成误导，并不构成标注错误，也不会对当事人造成误导。法院对此予以认可。本案中，生产商的标注虽不构成错误，但应当是有瑕疵。该举报人在北京和江苏的举报行为正是利用了举报奖励规范的缺陷。《北京市食品药品违法行为举报奖励办法》和《江苏省食品安全举报奖励办法》判定给予举报人奖励，是依据举报人举报信息的质量，按照违法产品货值的固定比例予以奖励，对违法行为的社会危害性考虑不足。在这种制度设计下，职业举报人势必会选择举报违法事实较为容易发现、涉案货值较大的产品，是理性的选择。然而，这类违法行为一般社会危害性不大，却因为职业举报人的举报，牵扯了大量的行政执法资源，造成了社会整体效益的低下。

从对社会事实层面上的因素探析可以发现，职业举报人注意自身行为的合法性，并没有从形式上与法律抵触。规范的法律有效性的意思是：一方面是行为的合法律性，另一方面是规则本身的合法性。[14]在行为的合法律性得到保证的情况下，规范本身就成为了所要考虑的主要对象。由此，对行政举报奖励制度及其相关的法律规范本身的重新审视和规范重构应当成为抑制职業举报人滥用权利，发挥其积极作用的主要方向。

三、行政举报奖励制度的应然状态

从规范的分析可以看出，行政机关认为设置举报奖励制度是为了有助于行政执法和社会管理，凸显其公益性，而职业举报人则认为其获利行为是规则所允许的合法所得。双方观点上的差异主要还是对行政举报奖励制度认识上的差异。因此，要破解职业举报行为的难题，需要首先厘清行政举报奖励制度的应然状态，包括法律属性和相关法律关系。

（一）行政举报奖励制度的应然属性

行政举报奖励从字面上来看应当属于行政奖励。根据有关学者的总结，我国在理论上对于行政举报奖励有“行政合同说”“行政承诺说”以及“行政奖励说”三种观点：[15]行政合同说认为行政举报奖励同时具有行政性和合同性，双方关系平等、自愿，适用要约和承诺的规则，因而举报奖励制度实质上是向社会公众发布的悬赏合同。[16]行政承诺说认为举报奖励制度是行政机关单方行为，不存在合意和行政机关的特权，而且多是非法定的奖励，因而不属于行政合同和行政奖励，应当是基于信赖利益学说而成立的行政承诺。[17]行政奖励说认为举报奖励制度从目的上来讲与行政奖励一致，在于鼓励先进，同时属于政府单方行为，行政相对人从事的是民事行为，故而可以归纳到行政奖励行为中。[18]此外，有学者在行政奖励说的基础上进一步认为对举报实施奖励的行为属于应申请的行政行为（具体行政行为）。[19]对行政举报奖励制度上述三种观点是从不同角度对该制度的描述：行政奖励说基于制度设置的目的角度来论述;行政承诺说是从信赖保护原则对行政机关进行的约束;行政合同说则是从双方的法律关系角度来进行描述。笔者认为，行政举报奖励制度属于行政合同，而且属于合同类型中的悬赏合同。这是因为：第一，行政奖励说和行政承诺说都具有片面性。行政奖励说只是突出了该制度的设置目的，对于制度的特征无法体现。行政承诺说仅仅强调了该制度中行政机关一方，忽视了举报人一方。行政举报奖励制度归属于给付行政，涉及到行政机关、举报人、被举报人等多方关系，用行政法律关系来展开分析较为明晰，[20]而行政合同说正是这一视角的展示。第二，在此法律关系形成过程中，以维护公共秩序为目的，融入了大量的私法因素。[21]通过前文的整理，行政举报奖励制度适用于行政管理领域，与公共秩序的维护密切相关。根据英美合同法上的近因原则，行政举报奖励制度中形成的法律关系显然应当属于行政法领域。[22]同时，公民具有选择自由，不负有强制履行义务，双方地位平等。行政机关自我设定义务，如无公民的配合，也不必履行。只要相对人选择不实施相关行为，此行为产生的公定力、执行力便无法及至相对人。这些特征用行政合同的视角来看，较为容易理解。第三，以悬赏广告为代表的合同行为在民法领域已经有了较为成熟的司法实践。在民事行为中，与举报奖励类似的行为是悬赏广告。在一些国家的立法和审判中，悬赏广告被视为合同的要约行为。[23]在我国司法实践中，自2001年1月1日起试行的《民事案件案由规定（试行）》将悬赏广告纠纷列入合同纠纷的第三种类型，这明显标志着在我国司法实务界，悬赏广告为契约行为已为共识。[24]最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》（法释[2009]5号）第3条对悬赏案件审理适用的规则作了专门的规定。民法领域内的相关司法实践可以为行政举报奖励制度的完善提供思路。

（二）行政举报奖励法律关系的应有内容

举报人和行政机关在行政举报奖励过程中形成了合同关系。对比民法中的悬赏广告行为，行政举报奖励法律关系中双方的权利义务应包括以下内容：

⒈行政机关向社会公众公布行政举报奖励的制度规定。在民事行为中，作为悬赏广告，广告的内容应当包括采取广告形式、声明给予报酬、指明需要完成的行为、须对不特定多数人发出等四个方面内容。[25]相应的，行政机关在行政举报奖励中向社会公众公布关于行政举报奖励的制度规定，具体内容包括举报奖励的事项、奖励额度的计算标准、支付举报奖励的条件等。

⒉行政机关应当审查举报材料，开展行政调查行为。行政机关根据行政相对人提供的举报材料，结合自身掌握的信息和执法经验，决定是否展开行政执法调查行为。此处，应当明确举报对于违法行为最终的查实仅仅起到辅助作用，绝非有决定性的影响。[26]这是因为案件事实调查属于高权性任务，只能有限地委托给私人，行政机关可以使用私人专家，但是不能将调查活动委托给行政协助人，除非有法律的明确授权。[27]同时，一般的社会公众对于违法行为的认识有限，且没有法定的证据收集权。举报人员的举报内容不能直接作为最终定案的证据，行政机关必须通过自己的调查，将举报人提供的证据转化为自己的调查结果，审查属实才可以作为行政机关处理的依据。[28]在“钓鱼执法”事件中，从行政办案流程来讲，行政执法机关简单地将举报信息作为最终定案的依据，才导致了处罚决定的违法。在“张某不服上海市闵行区城市交通行政执法大队交通行政处罚案”中①，被告在庭审中也承认：“原作出的行政处罚决定因采信了以利诱的不正当确证方式取得的证据，导致认定事实错误，原先向法院提供的相关证据已不具合法性，亦无其它证明原告非法营运的合法有效证据，故不能认定原告有非法营运的事实。”

⒊行政机关应当根据调查结果支付当事人奖励。行政机关要根据调查结果判断举报信息对于行政执法的贡献，依据之前公布制度规定给付行政奖励，这是履行合同承诺义务的体现。在郭某明诉广东省深圳市社会保险基金管理局不予行政奖励案中，法院认为行政机关制定和发布的有关行政违规、违法行为举报奖励办法既属于规范性文件，又属于政府的公开承诺，有关行政机关在执法过程中应严格遵守，在公民、法人和其他组织的举报行为符合上述办法规定时，应遵循诚信原则予以承诺的行政奖励。[29]

⒋举报人应当根据行政机关的要求提供通过合法途径获取的违法行为信息。除了提交能够证明违法行为存在的材料之外，举报人应当确保相应的举报材料获取是合法获得的。民事诉讼中，最高人民法院《适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第106条规定：“对以严重侵害他人合法权益、违反法律禁止性规定或者严重违背公序良俗的方法形成或者获取的证据，不得作为认定案件事实的根据。”相应的，在行政审判过程中，最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第39条第1款规定了法院审查证据应从证据的合法性、真实性和关联性展开。其第58条对证据的合法性做了反向解释：“以违反法律禁止性规定或者侵犯他人合法权益的方法取得的证据，不能作为认定案件事实的依据。”由此可见，通过违法行为获取的证据材料不仅不能为行政机关作出行政决定时所用，而且不能作为举报人主张获得奖励权利的依据。《行政诉讼法》第12条第1款第6项规定：“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。”举报人用违法手段获得的信息向行政机关举报，其所期待的奖励并非其合法权益，也就无法予以支持。

四、完善行政举报奖励制度规范的具体措施

在经济学上，当一个人从事一种影响旁观者福利，而对这种影响既不付报酬又得不到报仇时，就产生了外部性。[30]这种外部性有正外部性和负外部性之分。行政举报奖励制度如果运行良好，能够促使行政机关与公众有效合作遏制行政违法行为，维护公共利益，即正外部性;如果运行不良，行政机关与公众之间未能形成有效的合作，易导致行政资源浪费，产生敲诈勒索等现象，即负外部性。制度的设计初衷即是要遏制制度可能出现的负外部性，产生正外部性。为实现这一目的，基于上文对行政举报奖励制度应然状态的分析，该制度在规范层面上应当采取下列调整措施。

（一）对行政举报奖励制度进行集中规范

从上文对现行行政举报奖励规范性文件的梳理可以发现，目前我国现行规范整体呈现出制定层级低、分布领域广、制度规范性不足等特点。针对这一现状，应当对行政举报奖励制度予以集中规范。

从规范需求来看，行政举报奖励制度需要统一的规范。绝大多数法律行为兼具法律创制与法律适用之双重性质，就上位规范而言属适用者，对下位规范系创制。[31]包括举报奖励制度在内的行政举报制度目前缺乏一个总的规定和要求。由于缺乏一个总的规范，行政举报奖励制度对于实践中出现的问题无法予以回应。各行政机关没有上位法的规范指引，只能结合自己的行政管理实践和经验进行探索。所以，现行规范中对于奖励发放的判断基准、设定方式以及其他因素等方面的标准都不相同，不利于法制统一局面的形成。从规范时机来看，时机已经相对成熟。立法时机的准确把握必须既避免脱离社会实际的切实可能而过度超前，更要防止无视社会现实的迫切需求而严重滞后。[32]虽然目前的行政举报奖励制度的规范层级比较低、数量比较大，各地的做法也有所差异，但总的来说，实践中已经积累了比较多的经验，相关做法可以进行一定程度上的类型化处理，对行政举报奖励制度进行集中规范已成为可能。从学理上来看，行政举报奖励制度涉及公民基本权利，应当予以立法上的重点关注。一切国家行为，无论公法或私法行为，均不分轩轾，一律受基本权利约束。[33]虽然行政举报奖励制度中行政机关与举报人之间形成了一种类似于合同关系的法律关系，但行政机关的行为仍然应当受到基本权利限制，不能主张私法上的意思自治。[34]公民举报行为的法理依据在于我国《宪法》第41条中赋予公民的检举监督权。[35]该项权利属于公民的基本权利，体现了人民对于国家事务的积极参与，彰显了人民对于国家事务管理的“主动身份”，体现了人民当家作主的社会主义民主原则，充分凸显了社会主义宪法的特色。[36]憲法对监督权的保护强度强于其他公民基本权利。借鉴德国法的理论，公民基本权利不仅是公民对抗国家的防御权，而且也体现了客观法的价值秩序。[37]可见，对于公民基本权利的限制应当是立法机关通过立法程序进行限制，才能充分体现其民主正当性。[38]因此，目前行政举报奖励制度的规范状况与其相应的权利保护要求不相符合。

鉴于上述理由，行政举报奖励制度应当在一个较高的法律位阶上予以集中规范。有学者曾经提议制定《中华人民共和国举报法》，将行政执法、刑事执法、国家机关工作人员工作监督等领域内的举报行为都包含进去。[39]笔者认为，虽然这些领域内行为结构相似，但举报制度所承担的任务并不完全相同，在制度的具体设计上也会呈现出较大的差别。将这些不同领域内的举报行为合并规范难度较大，且容易造成针对性不强，立法效果不明显。在行政执法领域内，由于举报本身只是行政机关从发现违法行为到作出最终决定整个过程中的一个环节，因此，对于该制度的响应还是应落在有关行政程序的立法上，可以在未来的《行政程序法》中予以规范。

（二）行政举报奖励数额合理化

正如价格是市场经济中配置稀缺资源的机制一样，[40]行政举报奖励的确定是行政举报奖励制度中的关键环节。举报奖励的合理化是避免制度负外部性，产生正外部性的关键。

⒈行政举报奖励的确定应以被举报违法行为的社会危害性为依据，同时参考举报信息对行政执法调查的贡献。有学者认为，在行政处罚中，大部分行政违法行为要么可归入“危险”的危害结果类型，要么便是处在“可能的危害结果”阶段，但无论如何，危害结果都是此类行为的必备要件。[41]也就是说，之所以对相关行为给予处罚，根本原因在于相关行为对于社会秩序具有危害性。因此，目前确定行政举报奖励的违法行为类型和违法行为后果两类依据，从根本上来讲，就是行政违法行为的社会危害性。大量类似举报“标签错误”的举报行为成为问题，都与现行制度下确定的奖励额度明显偏高，行政资源没有有效利用有关。行政举报奖励制度根据各行政管理领域的差别，无论是以行为类型还是以行为后果为基准，究其根本还是要以相关违法行为的社会危害性为最终的基准，使得奖励额度与之相称。同时，鉴于大多数举报人并非专门的行政执法人员，其提供的信息线索良莠不齐，对于行政执法的帮助也有差别。行政举报奖励制度对此也应当予以考虑，将举报信息的质量与最终奖励额度挂钩，对举报材料提出一定要求，也有利于抑制和排除轻率、缺乏根据的举报行为。

⒉行政举报奖励制度应当承认举报人具有获利的动机。首先需要明确的是，部分职业举报人在实际生活中基于公益心举报的毕竟属于少数。在举报过程中，大部分都怀有各种各样的动机。西方经济分析法学派的代表人物波斯纳认为，法律程序像市场过程一样，它的施行主要有赖于经济私利所驱动的自私个人，而不是利他主义者或者政府官员。[42]因而，与市场一样，法律（尤其是普通法）也用等同于机会成本①的代价引导人们促成效率最大化。[43]行政举报制度要充分发挥功效，就必须正视举报人在举报过程中的私利动机。但从法律的调整方式来讲，法律并不直接对人的意思或者意志进行调整。人的意志或意思只有外化为行为并对身外之世界（对象）产生影响，它才能成为法律调整（指引、评价、约束或保护）的对象。[44]马克思在《评普鲁士最近的书报检查令》中指出：对于法律来说，除了我的行为以外，我是根本不存在的，我根本不是法律的对象。我的行为就是法律在处置我时所应依据的唯一的东西，因为我的行为就是我为之要求生存权利、要求现实权利的唯一东西，而且因此我才受到现行法的支配。[45]因此，举报人是否有牟利的动机，不应当成为行政机关拒绝给付行政奖励的理由。

⒊行政举报奖励的最终额度应当在行政机关和举报人成本效益之间获得一个平衡。在民事的悬赏合同中，如果对悬赏人而言，悬赏标的物价值超过悬赏额，对邀赏人而言，悬赏标的的价值不超过悬赏额，那么从经济效益上来讲，合同的履行不仅实现了双方的利益优化，而且促进了社会整体效益的提升。[46]同样，行政举报奖励制度必须使得双方对“违法信息提供”和“奖励额度给付”这一交换行为达成共识才能够顺利运作。期望的交换是价值最大化的，这一假设只有在双方实际同意交换条款的前提下才成立。[47]对于行政机关而言，其主要目的是通过行政举报制度减少发现违法行为的成本，缓解有限的执法能力与繁重的执法任务之间的压力。行政机关如果发现行政举报奖励制度不能减少执法成本，甚至因为冗余信息过多，增加了行政成本，会倾向于限制甚至不用行政举报奖励制度。对于一般的举报人而言，其主要目的在于通过举报能够获得报酬，起到激励和补偿的双重作用。[48]也就是说，这些报酬足以支付举报人调查取证的成本费用，同时还能有一部分激励，促使其克服顾虑（如担心被打击报复、社会关系的破坏、内部举报人日后从业机会的损失等）。举报人如果发现举报奖励额度不高，机会成本过高，甚至不足以弥补其费用，会选择放弃举报从事其他活动。行政举报奖励额即是双方目的的平衡产物。至于职业举报人能够通过自己的“钻研”，降低发现违法行为的成本，提高自己的获利空间，只要在法律允许的范围内都是可取的。这些举报人获取信息的手段有的亦可为行政执法机关所借鉴。如前文中曾提到的中山一位举报人通过厂房内有无晾晒衣物、晾晒衣物的多少来判断是否存在“三合一”的行为。[49]这种通过相关细节发现违法行为的方法即可为消防部门所采纳吸收。

（三）相关法律制度的整合

法律中的诸多法条间并非只是单纯并列，而是以多种方式相互指涉，只有透过它们的彼此交织及相互合作才能产生一个规整，法秩序并非法条的总合，毋宁是由许多规整所构成”。[50]行政举报奖励制度的规范也需要对相关制度进行整合。

⒈调整行政举报奖励制度所依据的法律制度。前文提及，有学者认为，我国“超前立法、普遍违法、选择性执法”的执法现状是滋生职业举报人、职业打假人的环境。[51]行政举报及其奖励制度涉及的是行政违法行为，而对行政违法行为的判断，还需要具体领域内的相关行政法的规范。因此，要消除行政举报及其奖励制度的失范，对相关法规范的重新审视必不可少。如实务中的食品标签标注违法被举报的问题，相应的法律规范需要予以细化，明确不同程度的标签标注违法行为承担不同的行政责任。

⒉充分运用现有规定遏制职业举报人权利滥用。这其中主要包括两大类行为：一类为举报数量大，但举报质量不高的行为;另一类为敲诈勒索被举报人的行为。对于第一类行为，行政机关可以借鉴个人社会信用的管理和使用办法，对举报人进行信用评估。给予举报数量大、质量低的举报人较低的信用评价，降低其举报信息采信的可能，从而倒逼举报人努力提高举报的质量。对于第二类行为，可以利用《治安管理處罚法》和《刑法》的相关规定予以抑制。敲诈勒索是“以非法占有为目的，以威胁或者要挟的办法，强索公私财物的行为”。[52]对于敲诈勒索行为，《治安管理处罚法》第49条和《刑法》第274条分别规定了行政处罚和刑罚。如果职业举报人行为属敲诈勒索，有权的国家机关可以根据上述规定对其进行处理，遏制其利用行政执法牟取私利的行为。

⒊保护举报人的其他合法权益。行政举报奖励制度不仅要保护举报人因举报而获益的权利，还需要注意保护举报人的其他权益。这主要涉及到：⑴举报人的个人信息权。《刑法》第253条规定了侵犯公民个人信息罪，其第2款规定“违反国家有关规定，将在履行职责或者提供服务过程中获得的公民个人信息，出售或者提供给他人的”属于从重情节。在行政举报之时，行政机关往往要求举报人提供相应的联系方式，甚至要求提供详细的个人信息，如《广东省东莞市奖励举报违法排放工业废水行为暂行办法》第6条要求举报人应当如实提供本人的真实姓名、身份证号码等。这主要是为了行政机关在后续的调查证实过程中便于跟举报人联系，并不意味着这些信息可以透露给被举报人。行政机关在举报奖励制度中尤其要注意保护举报人的个人信息。一旦信息泄露，当事人极有可能遭遇打击报复。⑵举报人的批评建议权。《山西省安全生产隐患和事故举报奖励制度》第10条第2款将误告的情形排除在责任追究之外。这是因为在现实中，受制于专业知识缺乏、取证方式有限，普通的举报人在举报过程中不可避免出现“误报”的情形。行政机关应当将这类误报行为与故意捏造事实举报的行为区分开，打消公民的顾虑，以充分保护公民批评建议权的行使。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出推进依法治国要“发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用。建立健全社会组织参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众、帮教特殊人群、预防违法犯罪的机制和制度化渠道”。“法治社会是共治社会而非孤立的自治社会”，“公民参与有助于加强国家力量，国家制度可建立一个促进公民参与的环境”。[53]从社会治理层面来看，社会治理体系现代化就是要解决社会开放状态下如何通过立法确定合作的法定平台与技术，并确保公权与私权重叠时的社会治理信息和惩罚成本的合理分担问题。[54]行政举报奖励制度作为行政机关和社会公众的纽带机制，对于维护社会秩序起着重要的作用，也是实现社会共治的重要实践。理论和实务都需要对这一制度的现状作进一步的总结和分析，对现行制度进行调整，充分发挥该制度潜能，最终有助于实现国务院在《关于实行市场准入负面清单制度的意见》（国发[2015]55号）所说的“政府监管、企业自治、行业自律、社会监督”社会共治新格局。

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（责任编辑：苗政军）

Abstract：The reward system of administrative report is an important measure to encourage the public to participate in social governance.The emergence of professional reporting has caused a serious waste of administrative law enforcement resources and failed to realize the original intention of the system design.This is caused by the operational mode of professional whistleblowers，the cognitive differences of various systems，the “over responsibility and maladjustment” of legal basis， and the “pay more than work” in the regulations.In theory，we should make clear the relationship between the administrative organ and the informant in the reward system of administrative report，so as to make the reward system of administrative report work effectively.

Key words：administrative report reward;professional whistleblower;standard reconstruction