面向整体政府的改革开放“试验田”运作逻辑研究

摘      要：“试验田”是我国改革开放进程中的一个重要现象。本文在文献梳理的基础上，综合央地关系和条块关系视角，提出“授权—支持—自主改革”的分析框架，并以上海自贸区为例，阐释试验田的运作逻辑。研究发现，中央的法律法规授权，国务院各部门的软硬资源注入、管理权限下沉、行政审批简化、政策试点支持、业务技术支持与务虚性支持，以及地方发起的完善地方立法、细化落实试验任务、加强监管能力建设、优化地方政务服务、建立风险防控机制等自主改革行动，共同推动了整体政府的形成。这一围绕执行国家战略而形成的整体政府是上海自贸区顺利运作的基础。最后讨论了“授权—支持—自主改革”这一分析框架的启示。

关  键  词：试验田;整体政府;自主改革;政策试点;上海自贸区

中图分类号：F752.8        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2020）09-0028-12

收稿日期：2020-02-19

作者简介：刘伟（1987-），男，安徽临泉人，华东理工大学社会与公共管理学院讲师，复旦大学行政管理博士，研究方向为地方政府与地方治理。

基金项目：本文系国家社科基金青年项目“大城市基层治理空间重构及其治理机制创新研究”的阶段性成果，项目编号：19CZZ02。

无论是诞生于改革开放初期的经济特区，还是2005年诞生的国家综合配套改革试验区，或是全面深化改革时期各地设立的自由贸易试验区（以下简称自贸区）①，都因肩负着为改革开放探索新路径、积累新经验的使命而被称为改革开放试验田。试验田现象持续存在且在形式上不断发生变化的事实说明，其已成为当代中国实施改革开放基本国策的一种重要且实用的策略。那么，新时期改革开放试验田究竟是如何运作的，中央与地方、条与块在试验田运作中如何互动，哪些具体机制支撑着试验田的顺利运作？本文在文献梳理的基础上尝试建构一个关于试验田运作的分析框架，并以中国（上海）自由贸易试验区（以下简称上海自贸区）为例，回答上述问题。

一、文献回顾

试验田原指“进行农业试验的田地”。此处把“改革开放试验田”定义为国家进行改革开放试验的田地/空间。不同于单项政策试点或单个领域的政策试点，如“营改增”政策试点、智慧城市试点，改革开放试验田所承载的试验任务是重大或整体性的，通常涉及诸多政策领域，需要中央和地方、条和块同时发力。1978年以來，被称为改革开放试验田的主要有经济特区、国家综合配套改革试验区和自贸区等。其中，经济特区是改革开放试验田的最初形式，而自贸区则是当前最典型的形式。总体来看，除了对试验田内部相关具体政策的分析之外，既有文献主要集中在试验田的建设环节（涉及意义、动力、历程等）和输出环节（涉及经济影响、经验推广、对策研究等），较少关注运作环节。目前以运作为中心的研究文献形成了如下基本观点：

（一）中央授权与试验田运作

试验田不同于非试验田的地方在于其能够试行不同的政策并且在实施过程中对于重大政策和法规有所突破。在试验田运作环节，若要试行与全国其他地方不一致的政策，试验田所在地的地方政府需要取得中央的定向授权。如杨欣认为，我国存在“一般系列”与“试验系列”治理模式的分野，对于其中的“试验系列”来说，试验的广度与深度取决于中央授予试验区的“先行先试权”。[1]郝寿义、谢延钊在分析天津滨海新区综合配套试验区案例时认为，适度的授权有助于释放改革红利，是试验区制度改革成功的基础。[2]当然，在实践中，定向授权必然会打破现有的各种平衡，并因此可能产生一些新的冲突。如经济特区授权立法模式就曾导致了法规与授权决定的冲突、法规与法律的冲突、法规与行政法规的冲突、法规与地方性法规的冲突。[3]

（二）央地互动与试验田运作

央地关系是一个国家的基础性制度安排，对经济、社会和政治运行具有重大影响。[4]试验田的运作是在中央与地方这一基本关系中展开的。试验田运作的过程实际上也是寻找和实现中央与地方两个积极性的过程。其中，地方承担着一定的试验出错风险并享受试验可能带来的收益（这使得地方有动力不断地推进），而中央则通过控制推广时机的方式实现试验收益的最大化。如在经济特区试验中，中央和特区政府的动力机制及互动关系表现为：中央设立经济特区的目的是授权特区进行经济体制改革试验，发掘适合中国的好经验;特区之所以愿意承担风险，积极试验，在于试验结果在特定时间段内具有排他性，如改善特区社会基础设施;为更大范围的经济增长考虑，中央需要适时中止试验期并推广特区经验。[5]

（三）地方自主改革与试验田运作

如果说经济特区这一早期试验田的运作还比较依赖优惠政策支持的话，那么后来的试验田包括国家综合配套改革试验区和自贸区则越来越依赖地方的自主改革与创新。陈振明、李德国研究发现，与经济特区相比，制度的自主创新是国家综合配套改革试验区发展的主要推手，地方更多地从各自区域经济社会发展现状和特点出发，通过区域性体制机制的率先创新推动面上的改革，而不是依赖国家的优惠政策。[6]在强调制度开放和制度创新背景下，试验田的运作越来越依赖地方自主改革，地方自主改革的能力直接影响试验田的运作成效。这也是为何有学者呼吁，已经获得中央明确授权的地方要用足用好国家已授予的改革先行先试的权力，积极制定实质性改革实施方案和细则，不等不靠，大胆改革，勇于实践，提高全面深化改革的执行力，给全国作出示范。[7]

二、分析框架与研究方法

（一）概念与分析框架

在解释试验田运作过程与逻辑方面，既有文献多侧重央地关系，较少关注条块关系，没有对试验田运作过程中的条块互动进行分析，也较少系统探讨地方行动者的自主改革行为。本文认为，在由央地关系与条块关系共同塑造的制度空间下，试验田运作是在解决试验动力、试验资源、试验实施三个方面的基本问题中展开的。而在现实中，解决这三个方面的问题需要运用授权机制、支持机制和自主改革机制。

授权、支持和自主改革均属于“描述性概念”，即“那些被认定为客观且能显示其存在的‘事实”。[8]在试验田运作中，授权是指中央①把相应的权力（具体内容因试验田的主题而异）授予地方，授权的结果是地方获得了特定的超越现行一般性法律法规框架约束的“先行先试权”。支持（条对块的支持）的概念容易理解，无需解释。自主改革是指地方结合自身实际情况，按照自身意愿和能力组织实施各类具体的改革举措，而且这种自主是有利于完成中央规定的试验田任务的自主。在上述意义上，改革开放试验田的运作包括上对下的授权、条对块的支持和地方自主改革三部分内容。进一步说，试验田的顺利运作建立在授权机制、支持机制和自主改革机制基础之上（见图1）。

⒈以上对下的授权解决试验动力问题。以往研究很少关注地方成为试验田之后的行动逻辑。实际上，由国务院批准成为试验田并不意味着地方就能够开展各种试验任务并承担可能的试验出错风险，如在金融开放试验中没能有效控制金融风险，导致出现金融安全事件。不积极试验也存在一定的风险，但相对试验出错风险①而言，不积极试验的风险是可预测的，乃至可以通过一些典型策略加以部分化解，如采取“形式化改革”的策略。[9]因此，若要实现试验田任务目标，必须解决地方的积极性与动力问题，而解决之道是中央充分授权。一般认为，差异化授权机制即中央根据各地方实际以及各地方需求实行区别对待和区别授权，能够使地方具有很高的改革热情和投身试点的积极性。[10]

⒉以条对块的支持解决试验资源问题。试验田运作中的“条”主要是指依据《中华人民共和国立法法》规定，有权制定部门规章的国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构（以下简称国务院各部门），其掌握着部门规章和其他规范性文件的制定权、专门的知识与技术以及大量的软硬资源。当决定建立试验田并向地方授权时，中央通常会同时要求国务院各部门支持地方。国务院各部门的支持构成影响试验田运作的重要变量。理论上，国务院各部门的支持越到位，提供的资源越多，试验田就越能够克服常见的试验资源不足的困难，从而越容易推进试验任务落地见效。

⒊以地方自主改革能力建设解决试验实施问题。地方是试验田任务的组织实施者。试验田运作能否取得实效，在很大程度上取决于地方的自主改革能力。在当前中央强调试验田要成为“制度创新高地”的背景下，地方自主改革能力建设的意义愈加重要。影响地方自主改革能力的因素既有变量也有常量，常量是地方的既有经济社会条件、相关的改革基础和改革经验，变量是中央的授权、条的支持以及地方自身的努力（这三者之间通常存在一定的相互影响）。②在常量一定的情况下，从地方的立场出发，其必须一方面继续争取中央授权和条的支持;另一方面妥善处理多重具体的关系，如控制风险与有所突破的关系，试验田与辖区内非试验田、周边地区非试验田的关系，单项政策试验与既有政策之间的关系。中央授权与条的支持为试验任务落地创造了条件，但唯有通过有效的地方自主改革，试验任务才能落地，提升地方经济社会水平、提供可复制可推广经验等试验目标才能够实现。

（二）研究方法

个案研究“有助于我们对某一类别现象进行定性（或定质）认识”，[11]“以寻求社会知识为目标的案例研究，不是在讲一个个不同的故事，而是在呈现事实中的行为特征、关键条件、动力来源和因果联系”。[12]本文采用个案研究方法且侧重对“怎么样”进行研究。

选择的个案是上海自贸区，理由在于：第一，自贸区是改革开放试验田新的实践形式，能够展示新时期地方政府的自主改革与创新形态;第二，从2013年9月挂牌成立至今，上海自贸区已经运作了很长时间，有比较丰富的资料可以挖掘;第三，作为我国大陆境内建立的第一个自贸区，上海自贸区的运作是比较成功的，其成立以来给上海带来了显著的经济成效且为全国输送了一百多项制度创新成果，以其作为案例有利于总结出促成试验田顺利运作的要素和条件。

个案资料主要取自笔者整理的全国人大常委会、国务院、国务院各部门、上海市人大常委会、上海市政府、浦东新区政府、上海自贸区管委会等相关行动主体发布的130多份公开文件以及相关的权威新闻报道。通过全面解读这些文本资料，本文试图描绘出中央、条、地方三方行动者所采取的行动及其相互关系，进而揭示试验田的运作逻辑。

三、授权、支持与自主改革在上海自贸区的展开

（一）中央的法律法规授权

自贸区制度创新是一个法律法规改革和构建的过程，重大改革必须坚持法律法规改革先行、立法引领、于法有据。[13]在整个自贸区设立和运作过程中，中央的授权是非常重要的，集中体现在法律法规层面。中央的法律法规授权流程主要包括两个环节：

第一个环节是全国人大常委会授权国务院在上海自贸区暂时调整相关法律规定的行政审批。①如2013年8月30日，第十二届全国人大常委会第四次会议决定授权国务院在上海自贸区内暂时调整《中华人民共和国外资企业法》《中华人民共和国中外合资经营企业法》和《中华人民共和国中外合作经营企业法》规定的11项行政审批。2014年12月28日，第十二届全国人大常委会第十二次会议决定授权国务院在包括上海自贸区在内的四个自贸区范围内暂时调整《中华人民共和国外资企業法》《中华人民共和国中外合资经营企业法》《中华人民共和国中外合作经营企业法》和《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》规定的12项行政审批。②从文本看，上述决定中的“暂时调整”实际上全部是指“暂停实施”，即暂停实施上述法律所设定的特定行政审批，改为备案管理。

第二个环节是国务院在上海自贸区暂时调整有关行政法规、经国务院批准的部门规章和国务院文件规定的行政审批或者准入特别管理措施。目前这种形式已出现了许多次。如2013年12月，国务院决定在上海自贸区暂时调整32项行政审批及准入特别管理措施;2014年9月，决定在上海自贸区暂时调整27项有关资质要求、股比限制、经营范围等准入特别管理措施;2016年4月，决定在上海浦东新区暂时调整《中华人民共和国药品管理法实施条例》等11部行政法规和国务院文件规定的6项行政审批事项;2017年12月，决定在包括上海自贸区在内的所有自贸区暂时调整《中华人民共和国船舶登记条例》等11部行政法规、2件国务院文件以及2件经国务院批准的部门规章的有关规定;2018年8月，决定在上海浦东新区暂时调整实施《医疗器械监督管理条例》《饲料和饲料添加剂管理条例》2部行政法规的相关规定。通过“暂时调整（主要是指暂停实施）”自身设立或批准的有关规定，国务院授予了上海自贸区以不受现行有关规定约束行事的权力。对上海及上海自贸区而言，国务院授予的这种管理权限构成了其抽象意义上“先行先试权”的现实基础。

（二）国务院各部门的多样化支持

⒈软硬资源注入。国务院各部门掌握着重要的软资源和硬资源，把相应资源注入到自贸区是最直接的支持形式。如2013年9月，质检总局印发《质检总局关于支持中国（上海）自由贸易试验区建设的意见》，提出支持国家质检中心落户试验区，为金融服务业、专业服务业、软件与信息服务业等提供检测服务。2014年5月，海关总署印发《中国（上海）自由贸易试验区海关监管服务模式改革方案》，决定采取措施加大对上海自贸区的资源支持，包括整合设立上海自贸区海关机构（副厅局级），多途径充实一线监管力量，更新配置高性能的识别、监控、查验、通信等科技设备，全面提升上海自贸区内海关特殊监管区域信息化系统功能等。

⒉管理权限下沉。国务院各部门把本部门管理权限下沉到地方，不属于严格意义上的中央授权①，而宜作为其对上海的一種支持形式。这种管理权限下沉有助于地方直接提升试验田的政府管理与服务能级。归纳来看，国务院各部门的管理权限下沉主要有直接授予、直线委托实施、联合委托实施三种实现形式。一是直接授予。2013年9月，工商总局印发《国家工商行政管理总局关于支持中国（上海）自由贸易试验区建设的若干意见》，决定把外商投资企业登记管理权授予上海市工商局自贸区分局。二是直线委托实施。2014年5月，国家林业局发布《国家林业局委托上海市林业局实施野生动物行政许可事项的公告》，委托上海市林业局实施野生动物行政许可事项，适用范围是上海市自贸区注册的企业。三是联合委托实施。这里的联合是指国务院各部门与上海市政府的联合，其意在将上海市相关职能部门的管理权限下沉到自贸区管理机构。2015年8月，商务部印发《商务部关于支持自贸区创新发展的意见》，支持自贸区所在地省级政府依法将省级商务部门外商投资、对外投资、融资租赁、典当、拍卖等管理权限委托给自贸区管理机构。

⒊行政审批简化。在上海自贸区范围内简化行政审批，是国务院各部门多样化支持的又一种重要形式，有利于改善上海自贸区的营商环境，提高上海自贸区对市场主体的吸引力，进而保障上海自贸区的顺利运作。如2013年9月，中国银监会印发《中国银监会关于中国（上海）自由贸易试验区银行业监管有关问题的通知》，决定简化准入方式，将自贸区内银行分行级以下（不含分行）的机构、高管和部分业务准入事项由事前审批改为事后报告，并设立区内银行业准入事项绿色快速通道，建立准入事项限时办理制度，提高准入效率。

⒋政策试点支持。把首创性的政策试点放在上海自贸区，也是一种重要支持形式。那些通常带有“排他”性质的放松管制类试点能够在短期内增强试验田对各类市场主体独有的吸引力，提升改革收益。如2013年9月，交通运输部印发的《交通运输部关于在上海试行中资非五星旗国际航行船舶沿海捎带的公告》决定，允许中资航运公司利用全资或控股拥有的非五星旗国际航行船舶，经营以上海港为国际中转港的外贸进出口集装箱在国内对外开放港口与上海港之间的捎带业务。2014年5月，中国保监会办公厅印发的《中国保监会办公厅关于进一步简化行政审批支持中国（上海）自由贸易试验区发展的通知》决定，允许上海航运保险协会试点开发航运保险协会条款，报备后由会员公司自主使用。

⒌业务技术支持。国务院各部门实施业务指导和技术支持的对象既包括上海市政府，也包括上海自贸区相关管理部门以及区内相关企业。这些业务指导和技术支持无疑有利于破除试验道路上的障碍。如2013年9月，中国保监会对上海保监局提出的有关事项作出批复并形成《中国保监会支持中国（上海）自由贸易试验区建设主要举措》，其中就包括“支持保险公司在自贸区内设立分支机构，开展人民币跨境再保险业务，支持上海研究探索巨灾保险机制”“支持自贸区保险机构开展境外投资试点”“支持国际著名的专业性保险中介机构等服务机构以及从事再保险业务的社会组织和个人在自贸区依法开展相关业务，为保险业发展提供专业技术配套服务”“支持上海完善保险市场体系”等内容。

⒍务虚性支持。还有一种支持形式是务虚性的，即没有写明具体的措施，但在一定意义上有利于提升地方对区域内有关部门的领导力和组织力，进而推动诸多务实性支持措施的落地。如工商总局于2013年9月发布的《国家工商行政管理总局关于支持中国（上海）自由贸易试验区建设的若干意见》，要求上海市工商局“在上海市委、市政府的领导下，深入贯彻落实科学发展观，围绕中心、服务大局，切实履行法定职责”。国家旅游局于2014年3月发布的《国家旅游关于旅游支持中国（上海）自由贸易试验区建设的意见》，要求上海市旅游局“应在上海市政府的领导下切实履行法定职责，加强监管，不断创新，为推动试验区建设作出积极贡献”。

（三）上海的自主改革

⒈积极完善地方立法。地方自主改革首先表现在立法层面，即“充分发挥上海地方立法的自主性和积极性”。[14]2013年9月，上海市政府第24次常务会议通过《中国（上海）自由贸易试验区管理办法》，这是规范上海自贸区运作的第一部地方政府规章，上海据此设立了自贸区管理机构（即管委会），并规定了自贸区在投资管理等方面即将采取的创新性举措，如实施外商投资准入特别管理措施（负面清单）管理模式。紧接着上海又发布了一系列规范性文件，如《中国（上海）自由贸易试验区外商投资项目备案管理办法》《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2013年）》等，为自贸区的运作提供了法治保障。而第一部地方性法规即《中国（上海）自由贸易试验区条例》也于2014年7月获上海市人大常委会会议表决通过，上海由此形成了与中央要求相一致并预留一定创新空间的自贸区地方立法保障体系。

⒉细化落实试验任务。为推动中央授权与条的支持的有效落地，上海在完善地方立法的基础上不断细化试验任务，以制度创新为核心推进各项具体改革，这也成为地方自主改革的一个重要组成部分。如在外商投资管理方面，出台了全国首个外商投资准入特别管理措施（负面清单）①，创新性地把负面清单模式扩散至跨境服务贸易②等领域。在工商登记管理方面，积极实施注册资本认缴登记制、“先照后证”登记制等改革措施。在金融创新方面，细化和明确了资本项目可兑换、利率市场化、人民币跨境使用、外汇管理等方面的举措。在自贸区综合管理和服务方面，加大行政透明度建设力度，建立“一口受理”工作机制，实行企业年报公示制度，等等。

⒊加强监管能力建设。自贸区承担的试验任务大都与暂停实施相关法律、取消和简化行政审批相关，这对地方的事中事后监管能力提出了更高的要求。为此，从自贸区设立之日起，上海就开始探索采取多种治理创新措施，加强自身监管能力建设。如将大量分散于各个部门的行政处罚权交由管委会综合执法机构集中行使;率先于2014年元旦实施监管大部门制，整合原有的工商、质检、食药监的力量，成立浦东新区市场监督管理局;推行基于信用的分类监管;建立和实施企业年报公示制度;在自贸区建立统一的监管信息共享平台，整合监管资源，提高联合监管和协同服务的效能。这些旨在提升地方监管能力的系统行动填补了由于推动投资开放、金融开放等试验任务而产生的短暂治理真空，能够防止出现国家和社会利益受损等问题。

⒋优化地方政务服务。在承接试验任务之前，上海就有著比较好的政务服务基础，在承接任务之后更注重采取措施优化政务服务。如浦东新区于2015年4月在上海全市率先晒出区政府权力清单和责任清单，探索形成了权力清单和责任清单各成体系模式，[15]为限制政府权力、倒逼政府履责、促进浦东与自贸区经济社会发展奠定了一定的制度基础。从2017年开始，浦东围绕“推动浦东新区成为政务公开程度最高、政务信息获取最便利的区域”的目标，不断加强政务公开标准化、规范化建设，目前已形成了许多创新经验，如在全国率先制定了非常详细的《街道工作清单》《镇级工作清单》《居民区工作清单》《村级工作清单》等。

⒌完善风险防控机制。试验是有风险的，力度越大，潜在风险就越多。完善各类风险防控机制，也是上海自主改革的核心内容之一。如为防控金融开放可能带来的风险，上海探索建立国家金融管理部门驻沪机构、市金融服务部门和管委会参加的自贸试验区金融工作协调机制;为防控投资安全风险，建立涉及外资的国家安全审查工作机制;为防控日常风险，由上海市发展改革部门牵头、管委会和上海市其他部门共同参与，建立包括风险评估在内的自贸区综合性评估机制。

自主改革不是关起门来自己改革。在自主探索制度创新的同时，上海注重加强与中央和国务院各部门的联系，以保证改革有序进行。一方面，利用中央领导考察上海的机会以及常态化的请示报告等机制加强与中央的联系，及时向中央汇报自主改革过程中遇到的重大事项和重大问题;另一方面，通过联合发文等机制加强与国务院各部门的合作，如2013年9月与交通运输部联合发布《关于落实〈总体方案〉加快推进上海国际航运中心建设的实施意见》、2014年1月与工业和信息化部联合发布《关于中国（上海）自由贸易试验区进一步对外开放增值电信业务的意见》等。

四、面向整体政府积极推进改革开放“试验田”运作

在上海自贸区案例中，中央把试验任务发包给上海，并通过暂停法律实施等法律法规授权形式把“先行先试权”授予上海，解决了地方的试验动力问题。国务院各部门从软硬资源注入、管理权限下沉、行政审批简化、政策试点支持、业务技术支持等务实方面以及务虚方面为上海提供支持，帮助其解决了试验资源问题。而上海发起的一系列自主改革行动包括积极完善地方立法、细化落实试验任务、加强监管能力建设、优化地方政务服务、建立风险防控机制等，保障了各项试验任务的落地。2019年3月，上海宣布3.0版方案明确的98项重点改革任务中的96项已全部完成，实现了三年任务两年基本完成，各项改革探索成效显著，总体达到预期目标。[16]2019年8月，国务院印发《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》，意味着已经完成前三阶段自贸区试验任务的上海又被赋予了新的使命和任务。

总之，在授权机制、支持机制和自主改革机制的共同作用下，中央、国务院各部门、上海之间形成了一个旨在高效完成试验田任务的整体政府。上海自贸区的顺利运作正是建立在这一整体政府的基础之上（见图2）。

实际上，对于所有改革开放试验田来说，授权、支持和自主改革都是缺一不可的。第一，中央授权是改革开放试验田运作的合法性基础。授权制，一般是单一制国家处理中央政府与地方政府关系的主要形式。[17]在试验田运作中，央地关系严格遵循授权制原则：中央向地方进行试验任务发包，并同时进行相应的法律法规授权;地方则及时向中央反馈试验效果，并就试验过程中出现的重大事项、重大问题向中央进行请示报告。在全面依法治国背景下，任何的政府治理改革和制度创新都要在法治框架中进行，中央法律法规授权为地方“于法有据”地组织实施试验任务和进行治理制度创新提供了保障。

第二，国务院各部门对地方的多方面支持是试验田取得实效的重要条件。从理论上看，国务院各部门的支持是“构筑部省合作的新型关系”[18]的基础，从上海自贸区来看，国务院各部门向上海提供软硬资源、管理权限、审批简化、政策试点、业务技术等方面的务实性支持以及特定的务虚性支持;地方通过发起省部合作、联合发文等形式谋求与国务院各部门的持续合作。地方相关职能部门则通过日常的请示报告制度与其上级部门互动，进一步成为地方与国务院各部门加强联系的重要枢纽。

第三，地方自主改革能力是把中央的授权和条的支持转化为实际力量的关键。这也是中央通常会选择各方面基础比较好、自主改革能力较强的地方来进行试验的原因，因为只有树立起标杆，才能把试验的经验复制推广出去或是开辟更多的试验田。如当中央决定在试验田暂停实施某些现行法律时，地方政府必须加强自身监管能力建设，否则，由暂停实施某些现行法律所造成的法律真空与治理真空可能引发不良的经济社会后果甚至导致试验失败。地方自主改革能力建设的理想结果是形成一系列适应开放型经济的制度，为全国层面深化改革提供经验。

第四，基于高效完成试验任务的共同目标，中央、条、块在现有制度框架下进行互动并形成了整体政府;反过来，整体政府也为试验田的顺利运作提供了保障。如国务院各部门、地方要把试验中发现的问题及时向中央请示报告，由国务院各部门主要管理的地方职能部门要向国务院各部门请示报告，地方与国务院各部门通过联合发文等方式进行沟通和交流，国务院各个部门之间则在部际联席会议制度下进行议事与合作。

上述圍绕执行国家战略（自贸区战略）而形成的整体政府，超越了日常化的央地互动或条块互动模式：中央、条、块在短时间内行动和互动，集中推出一揽子的改革方案、操作规程和治理能力建设计划，调动各种资源攻克改革难题。整体政府不仅没有忽视地方的积极性，反而强调把各层面和各方面的积极性汇聚到一起，高效地组织实施国家战略;不否定制度建设和制度创新，反而强调推进投资开放、贸易监管、金融创新等领域的治理制度创新及其扩散;推动形成了以中央法律法规授权赋能改革、以地方立法引领地方治理制度创新、以地方治理制度复制推广推动国家法律法规更新的循环。围绕改革开放试验田的运作而形成的整体政府，是新时期快速和一体化推进全面依法治国与全面深化改革的具体体现。

与基于传统央地关系分析的“分级制试验”[19]“竞争申请制”[20]等相比，基于“授权—支持—自主改革”的整体政府模式专门讨论了条的角色，理清了中央、国务院各部门、地方的行动方式和互动关系，有助于阐明改革开放试验田的运作逻辑。启示有三方面：首先，在分析央地关系的“中央”时，应当把国务院各部门的角色与行动分离出来，探索形成央地关系与条块关系的综合分析模式，拓展对央地关系和条块关系的系统理解。其次，不能认为试验田一经国务院批准设立就能够自然而然地顺利运作。可以通过分析授权、支持和自主改革三个方面工作的综合进展情况，并以是否形成整体政府预判一个试验田能否有效运作。在实践中，需要特别注意运用整体政府的理论思维和方法，面向整体政府积极推进试验田的运作。再次，为理解改革开放这一基本国策的实际运作逻辑提供了一个新的研究切入口（改革开放试验田）和一个探索性的分析框架。当然，由于侧重政府间行为分析且所使用的资料均是正式文本（政策文件与新闻报道），因而本文没有讨论企业等政府外部主体在这一过程中的作用，这也是未来需要继续跟踪研究的内容。

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[20]朱旭峰，张超.“竞争申请制”：可持续发展政策试点与央地关系重构[J].中国人口·资源与环境，2020，（1）.

（责任编辑：高  静）

Abstract：“Experimental field” is an important phenomenon in the process of China's reform and opening up.On the basis of literature review，this paper puts forward the analytical framework of “authorization support independent reform” from the perspective of central local relationship and sector relationship，and takes Shanghai free trade zone as an example to explain the operation logic of the experimental field.The study found that the central government's laws and regulations authorized，the State Council departments of soft and hard resources injection，management authority sinking，administrative examination and approval simplification，policy pilot support，business technical support and virtual support，as well as the local initiative to improve local legislation，refine the implementation of experimental tasks，strengthen the construction of regulatory capacity，optimize local government services，and establish risk prevention and control mechanism The reform action jointly promoted the formation of the overall government.The overall government formed around the implementation of the national strategy is the basis for the smooth operation of Shanghai free trade zone.Finally，the Enlightenment of the analytical framework of “authorization support independent reform” is discussed.

Key words：experimental field;Shanghai free trade zone;overall government;independent reform;policy pilot