检察机关推动审查引导侦查实质化探析

吴春妹

摘 要：检察机关依托“捕诉一体”的制度优势，发挥实质化的审查引导侦查作用，可有效优化诉讼结构、保障案件证据质量、提升公诉胜诉能力。推动审查引导侦查实质化，可从“三个维度”进行，捕前阶段“柔性”引导侦查，捕后、退回补充侦查阶段“刚性”引导侦查，并积极适用自行补充侦查措施，进而达到优化“案-件比”的效果。

关键词：“案-件比” 捕诉一体 审查引导侦查 补充侦查

“理念一新天地宽”，近年来，最高人民检察院张军检察长在不同场合多次提出“法治产品”“检察产品”观念，指出要从供给侧为人民群众提供更优质的法治产品、检察产品，切实提升人民群众的司法满意度和获得感。于是，以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系应声而出，实现了对检察机关主要司法办案活动的质量评价。2020年6月，北京市人民检察院敬大力检察长就贯彻落实工作指出要注重发挥“整合两项审查、突出实质审查、审查引导侦查”工作机制作用，并体现“捕诉一体”优势。由此可见，推动审查引导侦查的实质化是优化“案-件比”的重要抓手之一。

一、推动审查引导侦查实质化的合法性、正当性

（一）检察机关引导侦查的权力来源合法、正当

根据检察职能的不同，检察权可分为“监督性检察权”与“制约性检察权”。前者是指检察机关作为监督主体，依法对被监督机关的不当权力行使行为予以控制，督促其或其主管机关予以纠正，或者提示、请求有关权力主体对其进行处罚的权力。后者是指检察机关直接以自身的行为对被制约者的不当权力行使行为进行纠正的权力，系权力间的分立和制约。[1]

检察机关审查引导侦查的权力来源于审查职能，关于审查职能在学界有“公诉职能说”“侦查监督说”“混合职能说”三种观点。[2]笔者认同“公诉职能说”，认为引导侦查是公诉权的延伸。基于上述理解，若认可引导侦查是监督的方式，那么就等同于认可检察机关可以“引导侦查”的名义随意干预侦查权，这显然是错误的。另外，监督是指检察机关对公安机关侦查活动违法情况的监督和纠正，是一种“负面评价”，而引导侦查是提升公安机关侦查质量的“正面引导”，显然与之不同。因此，引导侦查不属于“监督性检察权”范畴。侦查的职能是为公诉搜集、固定足够的证据材料，使案件满足“事实清楚，证据确实、充分”的起诉标准，那么通过引导侦查保障证据质量应当是公诉权的内在含义，故引导侦查应属于“制约性检察权”的公诉权范畴。

（二）推动审查引导侦查实质化顺应当代司法理念

“庭审实质化”是“以审判为中心”诉讼制度改革的核心内容，其对控方的证据审查能力和庭审胜诉能力提出了更高的要求，而审查引导侦查实质化是提高“大控方”胜诉能力的制度保障，也是“证据裁判主义”和“以审判为中心”改革核心价值的体现。依法履职方面，实质化引导侦查能够保障案件的办理质量，助力检察机关依法指控犯罪并对刑事诉讼进行法律监督。司法为民方面，矛盾多发的社会现状和人民群众越来越高的司法需求，倒逼检察机关必须更加注重案件质量和司法效率。社会矛盾化解方面，检察机关在发挥引导侦查作用时通过制作高质量的补充侦查提纲，能够使释法说理更直观、更透彻，能够更好地解答人民群众的疑问，起到安抚作用。

二、推動审查引导侦查实质化的基本路径

（一）立足供给侧定位，树立现代法律监督观念

新时代的检察机关要处理好“监督”和“制约”的关系，二者既相互独立又互相补充。检察机关依法对刑事诉讼实行法律监督要摆脱显性监督的“禁锢”，在重视纠正违法、追捕、追诉等显性监督的基础上，兼顾诉讼结构、质量、效果的隐性监督。要把“高质量、高效率、优结构”的诉讼效果当作追求目标，要明确检察机关既是刑事诉讼程序的推动者，又是诉讼质效的监督者、人民群众司法获得感的保障者。

（二）依托“捕诉一体”机制优势，发挥连贯性、体系性的实质化审查引导侦查作用

“捕诉一体”机制将以往的“分段式诉讼”改变为“连贯式诉讼”，使得检察机关在发挥引导侦查作用时获得了连贯性、体系性优势。不论处于何种诉讼阶段，检察机关都要紧绷“优化‘案-件比、充分发挥实质化引导侦查作用”这根弦，打破诉讼阶段的壁垒，捅破检警衔接的“窗户纸”，立足诉讼阶段和案件情况因时制宜地发挥实质的、连贯的、体系的引导作用。

（三）建章立制推进审查引导侦查的常态化、制度化

检察机关应建立科学可行的全流程监控跟踪和考评考核机制，确保引导侦查作用输出的稳定长效。检察机关对提出的引导侦查意见，应监控、跟踪案件取证的进展和效果，对怠于取证的现象要督促，对偏离取证方向的现象要修正，对需要进一步引导的情况要补充。建立科学、可行的考评考核机制和“案-件比”办案质效分析办法，利用大数据辅助分析引导侦查效果，对效果好的经验做法进行总结推广，对出现的问题及时会商解决，“前后夹击”确保引导效果的高质量。

三、推动审查引导侦查实质化的三个维度

（一）捕前阶段的“柔性”引导侦查 [3]

捕前引导侦查可将公安机关的侦查优势和检察机关的法律适用优势相结合，破解检警隔断导致的取证不力、滞后的困境，从取证源头上提升控诉证据质量。但检察机关不得借引导侦查之名随意干预侦查权，不得以检察取代侦查，“参与但不干预，引导但不领导”的模式才符合检警的共同利益。

1.把好捕前阶段引导侦查的“门”。过度介入会导致检察权和侦查权的混淆，也会使公安机关产生抗拒和抵触心理，因此捕前阶段引导侦查的启动应当受到严格限制。重大分歧、新型疑难案件、社会舆论关注等案件应为主要范围，“依申请”和“依规定”应为主要方式。“依申请”是指公安机关针对特定案件商请检察机关引导侦查的方式，“依规定”是指根据法律政策检察机关应当进行捕前引导侦查的案件，比如涉疫案件、涉黑涉恶案件、涉众型经济案件等。

2.找准捕前阶段引导侦查的“度”。检察机关应以建议、引导为主要方式，在不干涉公安机关侦查活动的前提下充分发挥“智囊团”作用。一是要杜绝“听汇报”式的表面式引导，及时查阅证据材料，了解侦查工作开展情况，对侦查方向、重点、取证方式等提出高质量建议。二是要秉承证据裁判主义原则，以控诉、庭审为工作目标，引导公安机关同步收集有罪证据和无罪证据。三是要提高专业化引导能力，做优工作方式方法，维护和谐共赢的新型检警关系。

3.追求捕前阶段引导侦查的“效”。检察机关要扭转“我引导了，他们不听”“我引导了好几次，尽力了”等错误认识，要对公安机关的侦查活动进行评价，对引导效果进行跟踪监督。检察机关还要树立“抓早抓小”的引导意识，用发展的眼光看问题，建立“谁引导、谁办理、谁监督”的办案模式，在侦查阶段的初期找准侦查方向、打好证据基础、排除指控隐患。

（二）捕后、退回补充侦查的“刚性”引导侦查

充分整合审查逮捕、审查起诉两项审查，将审查逮捕工作向后延伸，审查起诉工作向前延伸，使审查引导侦查成为连贯性和持续性的整体。进入审查逮捕阶段，检察机关引导侦查以“事实清楚，证据确实、充分”的证明标准对公安机关的侦查取证工作提出“刚性要求”。

1.审查逮捕阶段的引导侦查。相比“捕诉分离”的“一次性”引导，“捕诉一体”机制使得审查逮捕阶段的引导侦查成为全案引导侦查活动的连接点和控制案件侦查走向、保障侦查质量的关键点，重要作用不言而喻。

实际上，公诉人的作用从作出批准逮捕决定时就已经开始，在批捕后就应按照庭审的证据标准督促、引导公安机关补充侦查。越早达到起诉、审判的证据要求，诉讼就越稳定，案件质量和效率就越高。所以，对于逮捕后的继续侦查（包括证据不足不逮捕的补充侦查），检察机关均要以“事实清楚、证据确实、充分”为证明标准，制作补充侦查提纲，或列明证据体系存在的问题、补充侦查方向、取证要求等事项并说明理由，或就完善证据体系、补证证据合法性、全面查清案件事实等事项提出意见，并对侦查效果进行跟踪监督，补充侦查提纲制作的具体要求可参照“退回补充侦查的引导侦查”。

对于公安机关在捕后侦查阶段提请延长侦查羁押期限的，检察机关办案人员也应当充分体现引导侦查的作用，跟踪监督侦查效果。案件的最终证据情况应在此阶段基本形成，不能把继续侦查的任务和压力都推向审查起诉阶段，避免“车斗过沉”的失衡现象。

2.退回补充侦查的引导侦查。第一，明确检察机关是退查工作的责任人、引导人。退回补充侦查仍然是审查起诉阶段的一部分，检察机关要体现主导责任，不能“一退了之”。一方面要严把退查的标准，不得因与案件事实、证据无关的原因退回补充侦查，且不得在没有补查可能性的情况下退回补充侦查。另一方面要保证退查效果，退查是审查起诉阶段的最后手段，而效果是退查工作的生命线，因此检察机关要在退查工作中发挥充分、积极、全面、科学的引导作用，容不得半点疏忽和懈怠，这其中就包括补侦提纲的写作问题和与侦查机关之间的配合问题。

第二，明确延缓办案压力不是退回补充侦查的应有之义。在社会矛盾多发和案件量大的司法背景下，检察机关难以高效应对案件办理的压力，检察官在面对案件处理和利益关系平衡的压力时显得不堪重负，在案件堆积的情况下为了推延办案时限而退回补充侦查的现象屡见不鲜，并形成“前案压后案”的恶性循环，而个案实际的办案时限并没有增长。此举虽源于无奈但并不合法，并造成了司法供给和人民群众司法需求之间的不平衡，加剧了检察机关和当事人之间的对抗性和紧张性。其实，借“案-件比”优化之东风，检察机关经历一段时期的阵痛，通过转变观念、提高能力处理积案是可以摆脱此恶性循环的，并可“推前制后”将整个刑事诉讼进程推回合理运行轨道。

第三，准确把握案件情况，科学适用延长、退查制度。很多案件被用满了“二退三延”，表面看是合法、合理的，但其中却隐含了适用延长、退查制度不严谨的问题。办案人员容易混淆二者的适用标准，仅将之当成“一长一短”推延办案时限的手段。

检察机关办案人员要科学把握办案节奏，在受案后及时阅卷，准确判断案件情况，科学、准确地适用延、退制度，除确有必要“延退并行”外，要做到“延而不退、退而不延，延退不并行”。受案后，办案人员要及时审查案件的证据材料，避免“不到期不阅卷，发现问题仓皇延退”的现象。如果案件满足延长条件且经过延长后能够直接结案的，或者在延长期间通过调取证据材料或自行补充侦查能够补充证据结案的，应当单独适用延长措施。如果案件存在事实、证据问题经过延长后也难以结案的，应当直接退查。二次退查后应根据案件证据情况及时处理，无特殊情况不宜再延长。当然，适用延長和退查措施要以案件具体情况为基础，不能机械的套用规则，需要办案人员进行科学、准确、动态的把握。

第四，准确把握退查标准的概念和逻辑关系。补充侦查工作应具备必要性，不得因与案件事实、证据无关的原因退回补充侦查。因此，明确“事实不清、证据不足”的概念和内在逻辑是准确适用退查制度的前提。

证据是案件事实认定的基础，是社会纠纷化解的隐含前提。在现代理性裁判方法当中，证据是基础，基于证据的推论则是获得案件事实认定结果的核心路径。[4] 据此，认定犯罪的基本逻辑是：“证据+证明（推论）=事实”，“事实+法律判断=犯罪”。司法机关通过步步衔接的司法程序，把收集到的证据碎片拼凑起来，使法律事实逐渐显现，进而适用法律认定犯罪。事实清楚，指的是对犯罪嫌疑人定罪处罚所需要的全部法律情节都已查清。证据确实、充分，指的是证据形式合法，且足够认定犯罪事实。依照“证据+证明=事实”的逻辑，我们很容易得出“证据充足+证明成功=事实清楚，证据确实、充分”的结论。

“事实不清”和“证据不足”的概念可参照“事实清楚、证据确实、充分”的概念反向理解。“事实清楚，证据确实、充分”描述的是一个最终的、成功的证明状态，无法区分成事实和证据两部分，也就是不存在“事实清楚，但证据不确实、充分”和“证据确实、充分，但事实不清楚”的情况。而“事实不清”和“证据不足”却存在这种逻辑关系。“证据不足”和“事实不清”当然可在案中同时存在，也会出现“证据充足、事实清楚”“证据充足，事实不清”的情况，但绝不会出现“证据不足，事实清楚”的情况。

第五，严格按照“证据+证明=事实”逻辑，写好退查提纲。若案件证据不足，但有补充证据的可能性，检察机关应将证据、证明和事实的内容在退查提纲中写明，写明补侦措施要证明的小事实和最终要证明的案件事实。若案件证据不足，但没有补充侦查的可能性，检察机关不应再退回补充侦查，而应根据现有证据展开“证明”“法律判断”等后续步骤，作出存疑不起诉的处理决定。若案件证据已经充足，检察机关应根据现有证据材料展开“证明”“法律判断”等后续步骤，并根据案件具体情况作出提起公诉、相对不起诉或存疑不起诉的处理决定。

第六，检警沟通协调推进，跟踪监督退查效果。案件不能一退了之，要注重听取律师意见，注重与侦查机关之间的沟通协调，注重对案件退查情况的跟踪了解，避免“退而不侦”“侦而不力”。退回补充侦查前，检察机关可告知公安机关退查的理由，并将补充侦查的方向对公安机关承办人释明，听取其意见。退回补充侦查后，检察机关要和公安机关就补充侦查的情况随时沟通，遇到新情况及时作出调整，保证让身处“证据搜集”位置的侦查人员明确看到“事实”“定罪”的目标。

（三）调取证据材料或自行补充侦查

调取证据材料针对的是可以快速补正等能够及时调取证据的情况，体现了取证实体效果和效率的统一，检察机关应根据案件证据的情况、需求合理适用这一措施，充分发挥其灵活、快速的补证优势。

自行补充侦查权是检察机关在公诉环节为进一步查明案件事实、夯实证据基础、完善证据链条而享有的对案件自行补充侦查的权力，它也是公诉权的延伸，是完善证据体系的“最后一块拼图”。一方面，检察机关应当具备质疑精神，不怕麻烦，在满足适用条件、案件需求的基础上，积极适用自行补充侦查措施，不能不加区分把取证压力全盘推向侦查机关。另一方面，检察机关不能在案件中滥用自行补充侦查权，受制于侦查能力和技术设备等限制因素，检察机关的自行补充侦查范围应以适宜为限。

注释：

[1]参见夏文忠：《检察权前论-制约、监督与制衡关系辨析》，《安徽警官职业学院学报》2018年第4期。

[2]参见易文杰：《 “捕诉一体”下检察机关审前主导的理论困境与突破》，《江西警察学院学报》2019年第5期。

[3]参见吴广：《检察引导侦查的实质化构建》，《人民检察》2018年第14期。

[4]参见吴洪淇：《证据的基本定位与法治化问题》，《检察日报》2019年9月21日。