疫情防控背景下社区公共服务供给问题及破解路径研究

夏苗苗

摘要：社区公共服务供给在此次新冠肺炎疫情防控中问题凸显：社区公共医疗卫生服务明显呈现出脆弱性，社区层面的应急管理服务能力不足，社区智能化、信息化服务供给技术层面还有所欠缺。改进社区公共服务供给，进一步提升社区治理能力，需要构建因地制宜的社区应急公共服务供给体系、加强“全民参与”式社区社会生活共同体建设、持续推进社区智能化、信息化、专业化服务供给。

关键词：社区;公共服务;社会参与;信息化

中图分类号：C916.2  文献标志码：A  文章编号：1008-2991（2020）05-093-006

一、问题的提出

社区是社会的微观组织细胞，是个体生产、生活和社交的重要场所，它既是民众自我治理的单元，也是国家治理基层社会的重要载体。公共服务供给作为社区治理的重要内容，有效地体现了社区治理的现代化水平。社区公共服务供给的有效性直接关系到人民美好生活的需要。2020年年初新冠肺炎疫情的暴发将社区治理问题再一次提到了新的高度。如何在保证常态化公共服务供给前提下提升社区应急公共服务供给能力，是当前社区治理急需重视和解决的问题。

社区公共服务一般是指政府、社区、社会组织等社区公共服务的供给者通过一定的组织和形式，向社区成员提供的具有非排他性、非竞争性和福利性的物品和服务，目的是满足社区居民的日常生活和工作所需。[1]在疫情防控的特殊时期，社区公共服务的供给强调的是在常态与非常态下灵活转变社区公共服务供给机制，增加应急公共服务内容，尽可能满足社区居民的服务需求。关于疫情防控背景下社区公共服务供给的研究，卢祖洵等强调加强基层卫生服务体系建设，提升基层卫生服务能力，调整基层公共卫生服务内容和重点，推进疫情防控关口前移，是当前提升基层治理体系和治理能力建设的重要内容。[2]易外庚等认为“政府主导、基层组织及居民扮演角色主体是对疫情有效控制的关键因素，国家及地方性的政策制度和治理机制是社区治理有序的基础，社区‘硬‘软资源协调使用是治理的根本保障。”[3]任学军等指出“应急志愿者、志愿服务组织能够发挥其灵活、非强制、更具亲和力等优势，完成沟通官方与民间关系、传达国家法律与政策精神、缓和对立情绪、紧张关系和政民矛盾及整合、放大社会资源等工作。”[4]从当前对疫情防控背景下社区公共服务供给的研究中可以看出，学者们对疫情防控期间如何提供社区公共服务提供了思路，而对于疫情给社区服务带来的挑战及背后的原因分析方面研究不足。因此，本研究将重点审视疫情防控下社区公共服务供给存在的问题，分析其背后的原因，并指出当前疫情防控背景下提升社区公共服务供给有效性的思路。

二、疫情防控背景下社区公共服务供给中存在的问题

（一）社区公共医疗卫生服务呈现脆弱性

社区公共医疗卫生服务面临巨大压力，很多社区公共医疗卫生服务现状堪忧。首先，在医疗物资方面，社区层面面临着医疗物资短缺、诊疗设备落后、药品配备不足等问题。在疫情防控期间，对社区醫疗卫生服务的完善提出了更高的要求，很显然，在一些社区特别是农村社区，村卫生室诊疗条件差，医疗设备陈旧，特别是一些疾病防控的药品短缺，无法满足社区居民的健康服务要求。其次，社区医疗卫生服务人员短缺。目前社区医疗卫生服务仍面临着医疗人才总体数量不足、水平偏低、队伍不稳定的现象，救治能力有限，远远不能适应社区群众的需求。特别是对于公共卫生应急知识和技能培训有所欠缺，一旦出现突发公共卫生事件，在一定程度上无法在疫情期间及时的对“四类人员”做到“早发现、早报告”，无法及时发现、隔离、报告、转诊病人或疑似患者，进而延误传染病疫情防控工作的开展，社区医疗卫生服务呈现出脆弱性。[2]此外，公共医疗卫生服务能力的弱化早已出现，社区居民对于社区卫生机构信任度不高。

（二）社区应急管理服务能力不足

首先，在服务主体方面，服务人员数量不足、能力有限。在社区封锁的现实情境下，社区工作人员和社区自组织承担起社区公共服务职能，包括社区人员排查、流动人员行迹调查、消毒杀菌工作、社区防疫抗疫知识宣传、社区舆论引导等，社区服务人员要承担的防疫任务过于繁重，全国很多地方的社区中出现了社区工作人员风险意识和服务意识缺乏、主观认识不够等问题，有些社区服务人员在为社区居民提供服务时的沟通方式和处理方式较为粗暴，完全没有考虑到社区居民面对疫情的紧张情绪，造成社区居民对社区的好感度和信任度下降，使得本就个体化意识逐渐增强的居民个体对社区产生抵触心理，甚至出现对社区服务工作不配合、不理会的态度，严重影响社区公共服务的正常供给。其次，在服务内容方面，无法满足非常态下的应急公共服务内容。常态化的社区公共服务内容在疫情严防严控时期的非常态化背景下急需扩充，在很多社区，应急公共服务得不到满足，包括加强对老年人、残疾人、弱势群体的关怀和照料，社区重点人员的防护、秩序的维护，在社区封锁的前提下也需要满足社区居民的便民服务需求，包括生活物资的采购、居民健康问题的实时监控等。最后，在服务机制方面，社区应急公共服务没有能够形成一种高效的服务供给机制，特别是对于应急公共服务谁来供给、供给什么以及如何供给没有形成一种完整的供给模式，包括政府、社区自组织、外部社会力量、市场之间在社区封锁之下如何为居民提供服务、如何合作供给等方面的供给机制问题仍需进一步的完善。

（三）社区智能化与信息化服务供给技术欠缺

首先，在观念层面，很多社区在疫情上报过程中严重依赖传统的信息收集模式，在疫情防控工作和服务中仍然依靠传统的人海战术，强调人力密集型管理模式[5]，人工填表格、做数据统计、上访，信息收集耗时长，见效慢，费人力，社区居民信息采集、日常体温统计、流动人员行迹跟踪调查、弱势群体特殊时期的照料帮扶等在很多社区仍旧依靠社区工作人员挨家挨户上门走访调查，信息收集效率低下。社区工作人员将大部分时间和精力都浪费在这种传统的信息收集上，但是面对疫情信息变化之快、流动人口之复杂等问题，很多社区工作人员的应急反应速度跟不上疫情变化的速度，导致信息收集效率偏低，进而拉低服务供给效率。其次，在智能化、信息化的设施和人才方面，很多社区设备不健全，社区服务人员信息化素质不高，在信息化设备的应用上，信息化服务平台的使用也没有被重视起来，很多地方的社区服务平台“年久失修”，在疫情防控期间，社区服务供需信息对接不畅，没有能够精准对接社区服务，特别是疫情期间很多新增的便民服务事项没有及时加入到信息化服务平台中。社区信息化服务供给平台用户少，社区居民的参与度低，社区居民在网络平台上反应服务需求和问题也得不到及时的反应和回馈，只能在社区服务人员登门上访统计信息时才能沟通服务需求和服务问题，服务信息内容的时效性、准确性、针对性有待加强，信息化和智能化应急管理机制缺乏。

三、疫情防控背景下社区公共服务供给存在问题的原因分析

（一）社区应急公共服务供给体系建设不够完善

首先，在应对社会风险时的服务思维和观念方面，没有形成应对突发事件所必需的反应迅速、积极应对的思维和理念，针对突发事件的突然性、发展的不确定性、危害的严重性和公共性、时间的紧迫性，社区层面应在政府指导下迅速制定应对突发公共事件时的响应机制，完善社区应对应急公共服务的供给机制，社区工作人员在突发状况下的应急服务意识和风险意识不高，很多社区仍然以常态下的公共服务供给思维处理社区应急服务问题，对于一些应急服务事项表现得手足无措，造成了社区应急服务能力得不到有效的提升，无法满足社区居民的各类服务需求。其次，社区应急公共医疗卫生服务体系不健全，新医改文件明确提出要“建立分工明确、信息互通、资源共享、协调互动的公共卫生服务体系，提高公共卫生服务和突发公共卫生事件应急处置能力”，但就目前疫情暴发以来的情况来看，突发公共卫生事件的响应机制不健全，社区层面公共卫生服务供给体系的应急处置能力和协调性不足，基层医疗卫生机构未能起到网底作用[6]。

（二）缺乏社会自组织力量参与

首先，缺乏社会自组织力量的发展环境。社会自组织力量缺少政府资金、政策支持。很多社区依旧延续传统的以政府为主导的公共服务供给模式，强调政府对社区的全面控制，政府与社会没有形成协作关系，对于社会自组织力量供给服务没有提供更多的资金、政策支持，众多公共服务供给任务的下沉并没有赋予社区更多的权力，某种程度上挤压了社会组织的参与空间，社会自组织力量在社区公共服务供给方面所能发挥的作用仍然十分有限。其次，社区自组织力量自身能力不强。在人员配备、组织规范、专业水平、组织力与行动力等方面，社会自组织力量往往还存在很多问题和漏洞[7]，很多社会自组织的协调沟通能力与合作能力也无法适应疫情期间所要达到的社区应急服务要求，从而无法应对突发事件和复杂紧迫局面。不可忽视的是，在常态化社区治理的过程中，社会动员的范围较为有限，现代社会中个体化趋势的不断增强表现为一些社区居民在类似的突发事件中很自然的成为旁观者，而不是积极的参与者。由于社区成员之间的互动、连接并不充分，陌生人社会状态并未完全改变，紧急时刻也就无法形成有效且持续的互助和互救。从长期的社区公共服务供给的前景来看，在防控疫情这场持久战中，整个社会层面的参与和协同还有较大潜力和发展空间。

（三）社区智能化、信息化服务资源的开发与利用缺乏有效性

社区智能化、信息化服务是否有效关系到社区信息化服务治理的效果。信息化服务供给平台、社区大数据、视频监控技术、社区微信群等社区“硬”资源的开发不足以及服务人才“软”资源方面的缺失，成为社区智能化、信息化服务水平得不到提升的关键因素。在此次疫情防控中，未能发挥互联网、大数据、人工智能的治理优势，社区缺乏疫情管理和服务供给的智能化以及现代互联网+技术手段的广泛运用。首先，很多社区的信息化建设主要依靠政府的投入、管理和运行。一方面，社会组织和市场参与率低，资源整合能力较差。另一方面，社区办公服务平台之间的信息共享程度低，没有形成智能化的应急服务联动供给机制，很大程度上限制了服务供给的效率与效果。其次，缺乏信息化人才的引进和培养，没有真正的意识到信息化服务平台的重要性，社区工作人员专业素质不高，也无法真正融入到社区信息化、智能化的服務供给体系中，特别在处理社区居民反映的日常服务需求和问题时回应不够专业，一定程度上造成了居民对社区服务工作的不信任。另外，很多社区忽视了公共服务平台的后期运营和维护，例如微信小程序、App等呈现出“僵尸”状态，社区居民参与度不高，服务实用性较弱，社区工作人员很多没有进行过专业化的培训，对于疫情信息的及时公开与汇总、疫情防控数据共享、疫情防控知识的社区网络宣传等智能化、信息化的服务内容表现出不熟悉，甚至不知所措、无能为力的尴尬处境。

四、疫情防控背景下社区公共服务供给的完善思路

（一）构建因地制宜的社区应急公共服务供给体系

社区应急服务供给体系是否完善关系到社区疫情防控的效果和社区治理能力问题，构建因地制宜的社区应急公共服务供给体系。首先，要增强社区自身应对风险时的管理服务能力。一方面，要加强社区服务人员应对风险的服务意识和服务能力，在对社区服务人员的定期培训中加强应对突发性公共安全事件的技能培训，不断提高服务人员的风险意识、预判能力和处置能力，提高协作能力、沟通能力、协调能力。另一方面，要因地制宜的制定社区应急公共服务响应机制，及时对接基层政府的疫情防控任务，及时汇报社区情况，加强沟通和交流，实现信息互通、共享。其次，根据不同社区的地理位置、社区工作人员数量、社区发展资金和治理能力、居民参与度、社区治理难度等指标构建因地制宜的社区应急公共服务供给机制。因此，应厘清疫情防控中政府与社会的主体责任，充分发挥政府供给、社区自组织供给、社会力量供给与市场供给的合力，将应急服务事项进行分类供给，加强各服务供给主体之间的合作供给。通过发挥物流网和网络信息技术的功能充分保障物资生产供给，以减少疫情防控期间社区居民的必要性出行和聚集，加强社区便民服务的有效供给。再次，要重点强化社区医院与社区卫生室的应急服务功能，为缓解就医聚集困境和实现普通病正常诊疗提供支撑。[8]社区医院、卫生室服务功能的强化，一方面需要政府因地制宜的加大医疗卫生投入，及时补充医疗物资，及时换新老旧医疗设备，改善医疗环境。另一方面在医疗卫生服务队伍的构建方面也尤为重要，要根据不同社区医疗卫生机构的特点对医疗服务人员加强新冠肺炎专项处治技能的培训，包括防护设备的使用、轻症以及为重症病人的处置方式、必要的防护措施等，增强社区医院的自我防护能力和医疗卫生服务能力。

（二）加强“全民参与”式社区社会生活共同体建设

社区的自治性、群众性、广泛性可以与国家主导互为补充。[9]在社区疫情防控期间，不仅要求政府部门、街道干部要下沉，城市社区居委会、农村社区村委会等基层自治组织与各生活小区、物业公司、志愿者、社区居民、各类社会组织、专业社工等都要在社区应急管理与服务供给中发挥积极作用。通过建立真正的社区治理共同体和社区服务共同体，在常态化的治理环境下培养积极能动的服务环境氛围。首先，积极倡导社区居民和各类社区自组织、专业服务组织、志愿者组织参与社区公共服务供给。充分将各种新型力量纳入基层公共服务的参与渠道中，社会自组织力量也要不断强化自身的能力，在政府政策、资金的支持下加强学习，不断增强自身应对社会风险的服务技能，进而实现社区公共服务供给的有效性。在疫情严防严控的关键时期，特别是要积极调动社区内部的专业社会力量，如专业性较强的社会工作者，以及具有一定经验的社区工作者、义工、志愿者组织等，他们对于如何提供心理疏导、情绪支持、家庭关爱、邻里互助、人际互动及社区服务等相对更个性化的服务工作内容更加熟悉[10]，能够为社区居民提供更加精准、专业的服务。其次，加强基层政府与社区自组织之间的互动。不仅包括在制定应急服务管理机制方面征求社区居民和社区自组织的建议，加强沟通和交流，也包括下沉到社区的党政机关工作人员，在社区服务工作中要适时抛弃在机关中的级别和身份，以社区服务协助者的身份投入服务工作，接受社区工作安排。再次，培养社区居民对社区社会生活共同体的认同感和责任感。通过创新社区公共服务供给的参与形式，不断拓宽沟通渠道，深度挖掘社区内部社会组织的内生资源，以多种形式将社区居民组织起来，共同投身于社区生活服务和事务协商等[11]，这正是紧急状态下形成公共服务有效供给的基石和条件。

（三）持续推进社区智能化、信息化、专业化服务供给

在疫情防控期间，社区公共服务供给急需依靠智能化、信息化手段对接社区居民的服务需求，并做到及时沟通和解决，接受社区居民的监督，真正实现社区公共服务供给的有效性。首先，创新服务供给方式，建立以社区居民需求为核心的综合服务平台。充分利用社区微信群、QQ群、社区大数据、人工智能、视频监控技术、云计算等新技术建立网络信息化服务供给云平台，将社区干部、党政机关下派人员、社区居民、社区自组织包含在内，建立统一高效的社区应急管理和服务系统，及时准确地公开与疫情有关的各类信息，有效整合信息资源，开展正确、积极的舆论引导工作。要充分利用好新冠肺炎疫情社区防控信息产品，精准对接社区居民的日常生活与服务所需，尝试开展“群众线上自助点单，社区线下组团服务”的精准化服务。其次，通过借助微信、微博等网络媒介进行信息征集及民意采集，克服社区分散流动的特点，并逐步建立起民意诉求反馈机制。社区工作人员要对社区居民的服务诉求和监督举报做到及时的上报和反馈，要第一时间回应群众的诉求，切实维护社区居民的权利和利益，并且通过不断优化农村社区治理的数据库，逐步将农村社区居民的个性化、多样化需求存储在内，使政府资源和社会资源能够得到进一步的优化配置，有效提高社区管理服务的精准度。再次，培养具备智能化、信息化、专业化技能的服务人才。一方面要拓宽人才来源渠道，以人才引进、考试选拔、考核等方式引进大量年轻化、知识化、专业化的人才。另一方面要加强现有社区干部的信息化、智能化、专业化培训，包括应对各类突发事件、法律服务、心理辅导、公共卫生安全、网络信息真假辨别、网络服务平台应用等方面的知识，提高社区工作人员的动手能力和业务水平以及危机监控和预警能力，不断增强社区工作人员对突发性事件的应对和疏导能力，提升社区居民的满意度和社区公共服务供给能力。

参考文献：

[1] 夏志强，王建军.论社区公共服务的有效供给[J].社会科学研究，2012（02）.

[2] 卢祖洵，徐鸿彬，李丽清，王 超.关于加强基层医疗卫生服务建设的建议——兼论推进疫情防控关口前移[J].行政管理改革，2020（03）.

[3] 易外庚，方 芳，程秀敏.重大疫情防控中社区治理有效性观察与思考[J].江西社会科学，2020（03）.

[4] 任学军，赵定东.疫情应急志愿服务的“为”与“位”[J].社会工作，2020（01）.

[5] 唐皇凤，黄小珊.新冠肺炎疫情防控彰显政党能力[J].探索与争鸣，2020（04）.

[6] 杜 创.2009年新医改至今中国公共卫生体系建设历程、短板及应对[J].人民论坛，2020（Z1）.

[7] 陈友华，夏梦凡.社区治理现代化：概念、问题与路径选择[J].学习与探索，2020（06）.

[8] 唐 燕.新冠肺炎疫情防控中的社区治理挑战应对：基于城乡规划与公共卫生视角[J].南京社会科学，2020（03）.

[9] 吕 鹏，谢志强.在战“疫”中检验和提高国家应急管理水平[J].人民论坛，2020（05）.

[10] 文 军.疫情防控中的社会工作：可为与不可为[J].社会工作，2020（01）.

[11] 容 志.以基层治理完善夯实社区防疫共同体[J].人民论坛，2020（Z1）.

Community Public Service Supply under the background of Epidemic Prevention and Control： Problems and Solutions

Xia Miaomiao

（School of Politics and Public Administration， Qufu Normal University， Rizhao Shandong， 276826）

Abstract： The problem of community public service supply has apparently emerged in the recent prevention and control of Covid-19. It has been seen fragile in community public medical and health services， and insufficient both in community-level of emergency management and AI-based services. To improve the community public services and further enhance the ability of community governance， it is therefore necessary to develop a public emergency supply system tailored to local administration， strengthen the style of community social life by involving“all-people participation”， and continually promote AI， digital-based and professional services in the community.

Keywords： Community; Public Services; Social Participation; Digital-based Services

責任编辑：吴 静