德国、法国国有经济：发展历程和经验启示

郎昆 冯俊新

德国、法国国有经济：发展历程和经验启示

郎昆 冯俊新

清华大学经济管理学院

作为传统西方国家的代表，德国和法国的历史实践为我们客观认识和评价国有企业提供了重要研究素材。二战后，为恢复经济和解决社会问题，两国政府都有规划地成立并发展国有企业：联邦德国政府在汽车、钢铁等支撑经济命脉的基础性行业建立了一批国有企业；法国在二战前后也进行了多次国有化运动。此后，国有企业对于重振国家支柱产业，带动经济发展均发挥了重要作用。尽管在20世纪80年代两国先后进行了国有企业私有化改革，但至今国有经济仍占有相当比重。本文梳理了两国国有经济的发展历程，并在历史数据支撑的基础上，总结了两国国有企业发展的经验启示。

国有经济 德国 法国 经济史

国有企业应该如何布局和发展，是一个理论界和实务界都长期关注的重要话题。据统计，截至2018年底我国非金融类国有企业资产总计210万亿，是GDP的两倍以上[1]，成为最重要的公共资产。同时，近年来国有企业以全国四分之一的经济规模贡献了近一半的税收[2]，成为实现社会稳定的基础和公共财政的支柱。如何发展利用好国有资产，使之更好地服务于社会经济的发展和人民生活水平的提高，德国和法国国有经济的发展历程可以给我们提供一些经验启示。

德国、法国作为欧洲大陆的两个传统大国，其经济发展历程在西方发达国家中具有很强的代表性。二战结束后为恢复经济和解决社会问题，同时受福利社会思想影响，两国都有规划地成立并发展国有企业：战后西德联邦政府在汽车、钢铁等支撑国家经济命脉的基础性行业建立了一批国有企业；同时期的法国戴高乐政府也进行了大规模的国有化运动。大规模的国有企业对于重振国家支柱产业、带动战后经济恢复发挥了重要作用。到了20世纪80年代，为了提高国企运营效率和解决亏损问题，德法两国先后进行了私有化改革。尽管如此，在今天的德国和法国，国有企业仍在经济活动中占有一定比重：截至2017年底，德国国有企业总营业额为5718亿欧元，占GDP之比为17.6%；[3]法国国有企业营业额占GDP之比也长期稳定在10%左右。[4]德法两国的历史实践为我们客观认识和评价国有企业在经济发展中的作用提供了重要的研究素材，两国国有化和私有化的历史进程一定程度上也代表了同时期的其他西欧国家。

国内对于德国和法国国有企业的学术研究并不多，对两国国有企业发展历史和现状的梳理相对分散和简单。本文在查阅大量历史文献的基础上，较为细致地梳理了德法两国国有经济的发展历程，在可靠历史数据支撑的基础上提出了两点总结启示。对国有企业的定义，本文沿用了世界银行1995年发布的政策研究报告中的说法，即“政府拥有或政府控制的经济实体，它们从产品和服务的销售中创造主要的收入”[5]，该定义比较有代表性，既包括了中央控制和地方控制的国有企业，也包括了政府直接持有和间接持有的企业。

一、德国（西德）国有企业的发展历程

1. 二战后的国有化（1945-1960年）

第二次世界大战前，德国国有企业的数量很少。战争期间，希特勒采取了国家社会主义政策，有500家军工企业或其他支柱行业的公司在这一时期被国有化[6]，庞大规模的国有企业成为法西斯政府发动战争的重要经济保障。

二战后，联邦德国为恢复国民经济，加大了政府对经济的干预，国有企业也被广泛使用。战后的西德联邦政府继承了普鲁士国家和德意志帝国的遗产，接收了一些受到破坏又无人经营的企业，同时政府为了迅速恢复经济，在一些支撑国家经济命脉的基础性行业建立了一批国有企业。其中包括具有国家垄断行业性质的铁路、邮政、通讯等大型公营企业，也包括在构建德国主体经济框架过程中扮演重要角色的大众汽车有限责任公司、电力矿山联营公司、汉莎航空公司、公共住宅建筑公司等国有企业。

这些国有企业对德国战后恢复重建与稳定社会秩序发挥了两方面的重要作用：第一，推动了汽车和钢铁等重要行业的迅速恢复和发展。以汽车工业为例。二战后，德国汽车制造业的恢复与发展相当迅速，当时还是国企的大众汽车公司起到了领军作用。大众在1947年平均每天只能生产约30辆“甲壳虫”汽车，而到1960年底已达到8000辆。[7]除汽车外，在其他重要工业领域，国有企业均有力地促进了产业恢复和转型升级，使战后的德国再度成为欧洲工业的巨人。第二，解决了物价上涨、失业率增加、住房紧缺等社会问题。战后的德国百废待兴，面临着众多社会问题，国有企业为解决这些问题发挥了重要作用。这一时期，面对原材料和能源价格上涨，在电力、煤炭、铁路、钢铁和通讯等领域的大型国有企业都被用作平抑物价的重要工具，其经营和销售价格都受到国家的控制。正如德国经济学家托马斯文·哈尔茨所总结的，“没有这类规模经济生产的、价格相对低廉的公共商品，私人企业和整个经济的生产成本会大大增加，价格上涨将难以控制。”[8]为解决战后的住宅短缺问题，德国政府出台了一系列政策加大公共住房的建设，培育和规范房屋租赁市场，同时也建立起国有住宅建筑公司来建造价低质优的经济适用房，为解决二战后普遍的“房荒”问题做出了重要贡献。

图1 1960-2019年德国国有企业占国内投资比重

数据来源：CEIC数据库；IMF投资数据库；World Bank Bureaucrats in Business Report；德国联邦统计局；Maddison Project Database (MPD)；笔者测算。

2. 两次私有化过程（1960年至20世纪末）

二战后，德国国有企业主要经历了两次集中的私有化改革：第一次是在上世纪60年代前后，主要针对联邦所属的大型国有企业。不同于英、法等国，德国私有化的目标是建设社会市场经济的基础，而不是解决财政赤字或者进行宏观调控。正如1960年代德国财政部的文件中所写，“私有化不是因为企业对国家财政是亏空或者盈余的需要，而是根据市场经济体制的基本原理，让国家退出非国家任务的领域。”[9]在该原则的指导下，政府国有企业对不同行业的存在必要性进行重新评估，凡具有竞争性质的领域，政府均应主动退出并让位于市场来进行资源配置。政府认为，民营化可以为公民和企业开拓新的活动领域，并且通过竞争强化成本意识，有助于提高效率和创新能力，从而最终提高整个经济效率以及德国经济在国际上的竞争力。

这一时期，政府对处于竞争性领域的四大国企（大众汽车公司、煤钢公司、电力矿山联营公司和汉莎航空公司）都进行了私有化改革。通过私有化，政府也实现了国有资产行业布局的调整，退出了部分“非公共任务”的竞争性领域，并在一些新的“公共任务”领域进行投资。特别是在1970年代以后，政府在新能源、环境和生态等新兴领域建立了新的国有企业。

德国第二次集中私有化是在上世纪的80年代末90年代初，主要针对通讯、邮政、铁路等国家垄断行业的国有企业。这类国有企业作为政府落实相应政策的工具，承担了较多的公共任务，盈利能力较差，很多长期以来都享受着公共财政的补贴。因此，这一轮改革的主要目标是在保证这些国有企业能够继续为社会公共事业提供更好服务的同时，提高效率，减少国家财政负担。由于这类企业直接关系到广大民众的利益和公共基础设施建设事业的发展，因此改革难度较大。[10]在此次私有化过程中，德国对不同类型的企业采取了不同的方式：（1）对于大型国有企业（如铁路、邮政等），政府对其进行改组上市，并逐步减少政府的持股比例；（2）对于小规模的国有企业和不动产，政府主要采取直接出卖或拍卖的方法。

值得注意的是，尽管在私有化的过程中很多国企降低了政府的持股比例，但仍通过股权结构设计等方式保留了政府对企业的控制权。以大众汽车为例，作为德国汽车产业的代表，其股权结构设置就十分特殊。根据1960年生效的《大众汽车法》，除萨克森州政府外，其他股东无论占有该公司多少股权，拥有的投票权都不得超过票数比例的20%。该法还规定，所有需由股东大会做出的决议都必须获得五分之四的多数支持，而下萨克森州政府长期拥有大众20.2%的股权，因而对公司所有重大决策具有否决权。[11]除此之外，在德国邮政、德国电信、萨尔茨吉特集团（钢铁）、莱茵集团（能源）、德国商业银行等重要企业中，联邦和地方政府至今仍以多种方式参股，很多仍是最大的股东。

经过了两次集中的私有化改革，德国国有企业数量大幅下降。在德国500个销售额最大的企业中，1982年联邦政府参股的企业共有45个，到1989年只剩下9个。联邦政府直接参股的企业数量也从1991年的136个减少为2002年的37个。[12]国有企业在国内投资中的占比也从上世纪80年代初的12%[13]，下降到了2017年的7.4%[14]。

3. 国有经济现状

今天国有企业在德国经济中依然发挥着重要作用。根据德国联邦统计局统计，截至2017年底德国共有直接和间接参股的国有企业1.8万家，总营业额为5718亿欧元，占GDP之比为17.6%；总资产合计1.94万亿欧元，占GDP之比为60%；2017年国有企业固定资产形成497亿欧元，占全国的7.4%。[15]特别是国际金融危机爆发以来，德国国有企业的数量不降反增，据统计德国各级政府控股或参股的企业数量从2003年的1.3万家增加至2017年的1.8万家。[16]

从所有制类型来看，德国国有企业可分为三类，联邦层面参股企业（Federation）、各联邦州参股企业（Land）和市镇参股企业（Municipality）。2017年共有联邦参股企业363家，各州参股企业1812家，市镇参股企业15839家。据联邦财政部统计，截至2014年底，联邦政府直接参股企业、机构和基金共计107家，间接参股且参股比例在25%以上的企业共计566家。两者合计673家，且主要集中在基础设施、教育科研、能源供应、信息通讯等领域。[17]

表1 德国国有企业分类型统计（2017年）

数据来源：德国联邦统计局。

从行业分布来看，德国国有企业主要集中于能源、供水、卫生、运输和社会服务行业。根据德国联邦统计局2017年对国有企业的统计报告，供水和能源供应企业占全部国有企业总营业额的38.7％，卫生和社会服务企业占比为12.8％，其次是运输企业，占比11.7％，三类行业占到了国有企业总营业额的60%以上。[18]从成立的目的来看，仅有30%的德国国有企业是根据公法成立，为实现特定的政策目标，并不以盈利为目的运行。其余的70%的国有企业则是按私法建立有限责任公司或股份公司，企业完全按照市场的方式管理运行，并由政府控股或参股。

表2 德国国有企业分行业统计（2017年）

数据来源：德国联邦统计局。

二、法国国有企业的发展历程

1. 三次大规模国有化（1936-1985年）

国有企业在法国有较长历史，早在十七世纪中期至十八世纪末就出现国家所有制的雏形，当时公路、运河、邮政和火器工场均属国家所有，并于1878年修建了第一条国有铁路。

法国第一次大规模国有化是在一战以后，特别是1936年“人民阵线”政府的改革运动。一战以后法国政府将德国归还的阿尔萨斯-洛林铁路、阿尔萨斯钾矿、国营氮工业局及大批不动产收归国有。同时为了恢复战后经济，政府还建立了国营农业信贷银行、国营罗讷河开发公司等机构。1936年4月，左翼政治联盟“人民阵线”在选举中获胜，并开始了国有化改革，先后将三家军火企业（施奈德军火工厂、蒙契吉军火工厂、雷诺坦克工厂）、两家航空制造工厂和全国的铁路收为国有。同时还改变了法兰西银行的法律地位，在保留了私人股权的基础上确立了国家在该银行中的决策权。1938年10月人民阵线政府失败，国有化改革也随之中止。

法国第二次国有化高潮是在二战以后，戴高乐政府进行的国有化运动。受英国福利社会思想的影响，二战后的法国各界人士也希望政府通过国有化和结构改革，有效干预经济，恢复生产活动，解决社会问题。在此背景下，从1944年起戴高乐政府先后把一些银行、保险公司和公用事业部门收归国有，包括法兰西银行、里昂信贷银行、通用银行、国民工商银行和国民巴黎贴现银行，以及34家保险公司。政府还成立了法国煤炭公司、法国煤气公司、法国电力公司、原子能总署，将各飞机制造厂和各航空公司收归国有，组成单一的航空网，并无偿没收了雷诺汽车公司。除此之外，政府还在运输、通讯、领土整治等领域建立了一批混合经济公司。截至20世纪40年代末，法国国有企业已占据电力、机器制造、化工、军火、运输、邮电部门的就业人数和营业额的45%，国有银行占存款总额的59%，和贷款总额的49%。[19]到1954年，按照从业人数计算，国有经济在公共设施领域占比83%，在交通运输和通讯行业占比69%，在公共服务领域占比41%。[20]截至1959年国有经济贡献了法国GDP的13.4%，贡献了固定资产投资的38.8%。[21]

图2 1959-2018年法国国有企业的投资占比

数据来源：CEIC数据库；IMF投资数据；William G. Shepherd,. Lexington Books, 1976；World Bank Bureaucrats in Business Report；OECD Indicators of Product Market Regulation (PMR)；Maddison Project Database (MPD)；笔者测算。

1959年后的很长时间，法国国有企业在经济中的占比维持在高位，虽然期间有缓慢下降，但到1979年国有企业增加值占GDP比重依然达到9.1%[22]。尽管国有企业的重要性相对下降，但法国并未出现像英美等国家那样大规模的私有化运动。这一时期为解决国有企业经营不善和严重亏损的问题，政府出台一系列措施以减少对国有企业的直接干预和补贴：如1966年通过的《诺拉报告》，1970年代初和国有企业签订的“纲领合同”，1976年提出的“巴尔计划”。到1979年国有企业依然广泛存在于邮政、电信、电力、煤气、煤炭、铁路、航空、钢铁、汽车等领域。[23]

1981年5月密特朗上台执政后，法国开始了第三次大规模国有化运动。政府把两家最大的民营金融公司以及36家存款在10亿法郎以上的民营银行全部收归国有，把五大工业垄断集团（通用电气公司、圣戈班—蓬阿穆松玻璃公司、佩西奈—尤吉内—库尔曼有色金属公司、汤姆逊—布兰特家用电器公司、罗尼—布朗克化学公司）和北方钢铁公司、霍尼韦尔—布尔国际计算机公司、达索飞机制造公司和马特拉军火公司等收归国有。通过这次国有化运动，国有企业的就业人数从160万增加到240万，占全国就业人口的11%，国有企业的产值在工业总产值中的比重上升到21%，增加值占全国GDP的13%。[24]

国有企业的广泛使用，对当时法国经济带来以下三方面的影响：第一，促进了生产投资，加快了战后法国经济的恢复和发展。战后重建基础工业、发展新兴工业需要大量的固定资产投资，而国家资本不受平均利润率的限制，可以快速补齐投资短板，加快固定资本更新。1952-1972年法国的国民生产总值增长了三倍，经济发展速度超过同时期的美国和西欧各国，国家所有制经济在其中发挥了重要作用。第二，加快了生产和资本的集中，提高了法国经济的国际竞争力。法国政府通过国有化统一了全国电力、煤炭、铁路和航空的生产和管理，并通过不同控股方式，在化学、航空、海运、核能、信息、制药、石油、旅游、汽车等部门建立了许多大规模国营垄断企业，加快了生产和资本的集中过程，提高了国际竞争力。第三，给政府带来了沉重的财政负担。尽管国有企业在投资、新技术研发领域发挥了核心作用，但为了维持企业生产和弥补亏损，政府通过财政预算和银行贷款向国有企业提供了大量的补贴，成为了沉重的财政负担，并一定程度上加剧了法国经济周期性的危机。[25]

2. 私有化改革和国家参股局成立（1986年至今）

1986年后，受国际上的私有化浪潮影响，同时为解决国有企业的亏损问题，法国开始对国有企业逐步私有化。20世纪80年代后期，希拉克政府推行经济自由主义政策，于1986年修改宪法，并颁布了两项私有化法案，为国企改革提供了法律依据。从1986年11月到1991年底，政府通过市场公开拍卖和市场外交易的方式共出售了65家大型国有企业，总资产为2750亿法郎[26]。1993年以巴拉迪尔总理为代表的右翼政府开始了以股权向公开资本市场开放为特征的民营化改革，重新修订了国有企业资本开放的法令，推出了将21家国有企业集团民营化的计划，涉及约1760家企业，涉及的部门有钢铁、石油、基础化学、汽车、航空制造、有色金属加工和电子等。这次私有化之后，国有部门中的大型企业数量明显减少，保留下来的国有企业主要集中于基础经济部门中，如法国电力公司、法国煤气公司、法国煤矿公司、国营铁路公司、巴黎独立运输公司和法国邮政及电讯公司等，这些企业的员工占国有企业总就业人数的3/4。[27]

2004年法国成立了国家参股管理局（APE），类似于中国的国有资产监督管理委员会，将原来分散在能源、交通、财政等部门的国有资产管理职能集中起来，统一由国家参股局代表政府行使国有资产出资人的权利。并制定了《国家参股局和国家参股企业关系的治理规则》，明确了国家参股局作为国家股东与出资企业的关系，和双方的权利义务关系。法国对国有企业的管理并不强调政企之间的完全分开，而是既要保证企业的经营自主权，又要采取适当的经济杠杆手段，切实行使国家所拥有的控股权。

近年来法国国有企业总营业额占GDP之比稳定在10%左右，根据国家参股局（APE）最新发布的报告，截至2019年6月30日，APE共参股88家公司，投资组合的市场估值为751亿欧元。且投资的行业分布较为集中：能源类行业占总市值的48.5％，航空和国防部门占比30.4％，基础设施和航空运输占比11.0％，电信业占比6.6％，汽车业占比3.3%。

表3 2015-2019年法国国家参股局（APE）投资行业分布（%）

数据来源：法国国家参股局年度报告。

三、经验和启示

通过细致梳理德法国有经济发展历程，我们得到以下两条经验和启示。

第一，要认识到国有企业的重要作用和国有企业在世界主要发达国家都普遍存在的历史事实。德国、法国作为传统西方国家的代表，二战前后两国政府都大规模成立并使用国有企业，在此后较长时间内，国有经济占比均保持在较高水平，尽管在上世纪80年代末，两国政府先后进行了私有化改革，国有经济占比出现明显下降，但直到今天国有企业仍在两国经济中扮演着重要角色。事实上，国有企业作为政府干预经济的一种模式，在世界主要发达国家历史上都普遍存在。二战后，英国、法国、德国、意大利等西方国家政府普遍采用了政府主导的经济政策，并有规划地成立了一批国有企业。国有企业在帮助这些国家迅速走出战争阴影，重振国家支柱产业，补足基建等投资缺口，解决战后社会问题中发挥了关键作用。甚至在私有化改革后的今天，国有企业在具有高度外部性的公共产品提供行业、具有规模效应和网络效应的自然垄断行业、关系到国家安全的关键战略行业这三类领域仍普遍存在。[28]因此，要用历史的视角认识国有企业存在的必要性和合理性，用实事求是的态度来推动国有企业改革。

第二，中国的国企改革应在立足本土实践的基础上，部分吸取国外的经验和教训，探索国有经济实现新形式。当前随着我国改革进入“深水区”，国有企业应何去何从成为各方关注的重要话题。我们认为应认真研究、部分学习德国和法国实践的经验和教训，如：德国对于像大众汽车这样的重点企业，政府在减少持股比例的同时，也通过股权结构设计的方式保留了对企业的控制权；法国成立了国家参股局（APE），代表政府统一行使国有资产出资人的权利；OECD国家在国企市场化改革过程中普遍采用的“竞争中性”原则等。同时也要认识到，中国的国情和发展模式具有特殊性，因此要在立足本土实践的基础上，部分借鉴国外做法，不断优化国有企业的行业布局，创新国有经济的实现形式，使国有资产在实现保值增值目标的同时，更好地服务于中国经济社会的发展和人民生活水平的提高，培养未来中国经济增长的新动能。

[1]《国务院关于2018年度国有资产管理情况的综合报告》，国务院国有资产管理委员会网站，http://www.sasac.gov.cn/n2588025/n2588119/c12390466/content.html，2019-10-24.

[2]《国家税收半数来自国企引热议专家:打造企业公平竞争环境》，经济日报，http://finance.people.com.cn/n/2015/0106/c1004-26331984.html，2015-01-06.

[3]德国联邦统计局网站，www.destatis.de

[4]徐林：《到底是“国进民退”还是保护民企有效生产力》，中国日报，http://china.chinadaily.com.cn/2018-09/30/content_37012133.htm，2018-09-30.

[5] Shirley, Mary,. World Bank Report, 1995, p. 26.

[6] R. J. Overy,. Oxford University Press, 1994, p. 16.

[7]《德国国企对经济奇迹功不可没》，光明日报，http://epaper.gmw.cn/gmrb/html/2013-05/29/nw.D110000gmrb_20130529_7-08.htm，2013-05-29.

[8]《德国国企对经济奇迹功不可没》，光明日报，http://epaper.gmw.cn/gmrb/html/2013-05/29/nw.D110000gmrb_20130529_7-08.htm，2013-05-29.

[9]朱秋霞：《德国国有企业私有化的原则、方法及对我国的启示》，载《开放导报》2005年第2期，第49页。

[10]张东明：《德国国有企业改革的启示与借鉴》，载《财政研究》2013年第1期，第77页。

[11]《德国国有企业情况初探》，驻德国经商参处，http://de.mofcom.gov.cn/article/ztdy/201704/20170402556522.shtml，2017-04-12

[12]朱秋霞：《德国国有企业私有化的原则、方法及对我国的启示》，载《开放导报》2005年第2期，第52页。

[13] Shirley, Mary,. World Bank Report, 1995.

[14]德国联邦统计局网站，www.destatis.de

[15]德国联邦统计局网站，www.destatis.de

[16] Research Data Centre of the Federal Statistical Office and the Statistical Offices of the Länder, JAB 2003–2012; Annual Balance Sheets of Public Funds, Institutions and Enterprices 2017, The Federal Statistical Office.

[17]《德国国有企业情况初探》，驻德国经商参处，http://de.mofcom.gov.cn/article/ztdy/201704/20170402556522.shtml，2017-04-12

[18]德国联邦统计局网站，https://www.destatis.de/EN/Themes/Government/Public-Finance/Public-Funds-Institutions-And-Enterprises/public-funds-institutions-enterprises.html

[19]杨祖功：《法国的国有化》，载《法国研究》1984第4期，第69页。

[20] Shepherd, William G.,Lexington Books, London: D.C. Heath and Company, 1976, p. 12-13.

[21] Shepherd, William G.,. Lexington Books, London: D.C. Heath and Company, 1976, p. 126.

[22] Shirley, Mary,. World Bank Report, 1995.

[23]谢地等：《论自然垄断与国有经济的关系——国际比较及中国视角》，载《社会科学战线》2003年第1期，第41页。

[24] Shirley, Mary,. World Bank Report, 1995.

[25]杨祖功：《法国的国有化》，载《法国研究》1984第4期，第72页。

[26]王冀宁等：《美英法德日芬的国有资产管理体制的国际比较》，载《求索》2007年第6期，第11页。

[27]《法国国企分类改革的经验和教训》，清华金融评论，http://www.thfr.com.cn/wap/index-wap2.php?p=5952，2014-06-23.

[28]郎昆等：《国有经济应重点布局到三类行业》，载《山东国资》2020年第6期，第55-56页。

（责任编辑：王力）