构建县级财政预算绩效管理模式努力实现财政资金“价有所取”

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预算绩效管理是现代财政制度和政府绩效管理的重要组成部分。目前，县级预算审查的重点仍是政府债务水平和预算收支平衡状况，是对财政资金合规性和安全性的监督，对预算支出绩效评价及评价结果的实施效果关注度不够，这在一定程度造成了县级财政支出效率不高、行政成本居高不下、预算违法行为屡禁不止的现象。基于此，本文尝试运用部分经济学原理，探索新时代影响和提升县级财政预算绩效的因素及对策。

一、财政预算绩效管理

（一）财政预算绩效管理的内涵

财政预算绩效管理以一级政府财政预算为对象，以政府财政预算在一定时期内所达到的总体产出和结果为内容，以绩效目标、绩效拨款、绩效评价为基本环节的公共支出管理模式。简单来说，就是“花钱干什么”和“发挥多大作用”。预算绩效评价既可以帮助政府调整支出方向，提高资金使用效益，提升预算执行效果与预算目标的耦合度，又可以在合理区间内估算政府债务的来源和数量，提高预算管理水平及实现内部控制。

（二）实行预算绩效管理的经济学分析

1.新公共管理理论中的成本—效益论。该理论以“理性人”假定为前提，以产出和结果为导向，强调从成本—效益分析角度对预算绩效进行度量，并获得对财政预算绩效目标的界定、测量和评价。以“囚犯运送”为例。17至18世纪英国运送犯人到澳大利亚，按上船时犯人的人头给私营船主付费。船主为牟取暴利，不顾犯人死活，每船运送人数过多，使得大部分犯人在中途死亡。在这种情况下，英国政府为降低犯人死亡率制定了一个新办法，规定按照到达澳大利亚活着下船的犯人的人头付费。于是，私营船主绞尽脑汁让更多的犯人活着到达目的地。后期运送到澳大利亚的犯人存活率最高时达到99%，而原来最低时只有6%。同样的资金，不同的管理，却能产生完全不同的效果。财政预算绩效管理不仅能使财政资金发挥最大效用，也能为政府制定科学的财政政策提供依据。

2.边际效用递减理论。该理论以人的主观效用作为衡量标准，赋予公共产品一定的主观价值，即在其它条件不变的前提下，随着一个人所“消费”某种物品（服务、信息）数量的增加，其总效用虽然相应增加，但边际效用有递减趋势，并存在边际效用等于零或变为负数的可能。以前些年“春晚危机”为例。1983年第一届春晚的出台，在当时娱乐业尚不发达的中国引起了极大轰动。可春晚年复一年地办下来，投入的人力物力财力越来越大，但人们对春晚的评价却差强人意。这就是边际效用递减。它类似于财政资金在某个固定项目上的投入，虽然财政投资数额在不断增加，但民众所感受到的满意度却有逐渐减少的趋势。这就要求政府在编制预算时，适度减少一般性支出，取消无效和低效支出，修正不可持续的支出，从而尽可能实现支出绩效最大化。

以上两种经济学理论，都为财政预算绩效管理的必要性作出了注解，即如果对预算设定合理的绩效目标、绩效指标和评价指标，通过科学规范的评价程序给出相应的评价结果，就能实现财政预算方案的最优化。

（三）预算绩效管理的典型做法

1.北京市将“参与式预算评估”与“第三方绩效评价”相结合。该体系的主要贡献是实现了全过程绩效管理。通过邀请人大代表、政协委员和绩效管理专家组成“纳税人代表”团队，分别站在预算监督、民主监督和专业角度对项目的必要性、可行性、绩效目标、预算和资金风险进行评估，提出财政资金使用建议。后来又将评估内容进行了拓展，构建事前申报、事中评估、事后评价的全过程预算管理闭环机制。与此同时，引入“第三方评价”，委托社会中介机构参与绩效评价工作，更加提升了评价结果的客观性。这与民生实事项目人大代表票决和参与式预算评估异曲同工，只不过更加深化了预算参与的广度和深度。

2.浙江省将预算绩效管理嵌入预算编制。浙江省先将绩效评价引入部门预算，后又与部门预算“二上二下”相结合，要求省级所有项目必须申报预算绩效目标，切实增强了预算绩效约束。同时，明确了相应类别项目的绩效指标，将其嵌入部门预算编制系统，实现相关数据信息的整合运用，提高绩效目标管理的可操作性，也增强了同类项目绩效水平的可比性。

二、县级预算绩效管理面临的困境和问题

目前县级预算绩效管理存在的主要问题是：一方面预算绩效管理观念不深。多数人还停留在避免违规的旧印象，认为只要资金安全支付，工程建设结束，任务就算完成，缺乏现代政府理财理念。另一方面缺乏科学有效的评价方法。县级财政人力匮乏，腾不出足够的精力对预算绩效管理进行深入地分析、研究，不能建立完整的预算绩效评价管理指标体系，同时考核机制不健全，绩效评价与行政效能考核挂钩不足，缺乏整体谋划和机制创新。

三、多措并举，提升县级财政预算绩效管理水平

（一）建立适应县级财政水平的预算绩效评价体系。在省、市级政府财政部门给予指导、支持的基础上，克服县级人力财力物力的困难，构建一套适合县级财政水平的预算绩效评价体系。该体系应包含参与评价的主客体、评价的方法和指标体系，还要有一套完整的事前评价程序，以保证在评价过程中充分实现对财政预算支出的综合评价。工作的重点是逐步搭建起政府、中介机构、评价实施方的工作平台，理顺工作机制，保证各部门的协调沟通，以实现评价结果的公允性和可用性。

（二）事前公众参与，将预算绩效管理嵌入预算编制。参照民生实事项目人大代表票决制及参与式预算的方式方法，将公众参与引入预算绩效管理。主要模式是由人大常委会或人大专门委员会发起组织（提出评价要求、提供经费和资料支持、配合后续调研），政府财政部门具体执行（前期问卷设计、中期调研、后期调研报告撰写），目标群体广泛受访。公众参与能从预算编制的全局出发，以财政支出的绩效为标尺，打破部门利益壁垒，助推公共部门形成合力，实现政府、部门、项目资金的合理统筹。但要注意三个问题：一是参与者的选择与培训。组建人才库，确保专业人士加入；扩大选择渠道，纳入受益群众，提高参与能力。二是将评价内容提前交由公众，给予其思考与讨论的时间，让公众有言可发。三是将参与结果落到实处，使公众的诉求能够体现在财政资金运用的各个方面。

（三）事中整合力量，多方联动，监督预算执行绩效。在监督层面，人大、财政部门、预算专家、审计监察等都是预算执行的监督力量，要积极发动，系统整合。一是县级人大及其常委会。人大有权要求政府定期提供财政支出政策的绩效评价报告，也有责任对政府配置资源的效率进行监督检查，这一特殊地位可以保证综合绩效评价的独立性。人大常委会和人大专门委员会可以作为财政支出政策综合绩效评价的主体，必要时也可采取质询、罢免、撤职等刚性手段，推动财政支出决策模式向理性转变。二是县级财政部门。主要负责选择项目进行绩效评价，以及具体组织实施绩效评价，包括建立绩效评价制度、制定绩效评价指南和技术规范、组织绩效评价、利用评价结果改进预算管理和提高政府决策水平等。三是相关部门。具体组织实施与本部门相关的支出政策绩效评价工作，向财政部门报送绩效评价报告；根据绩效评价结果，提出完善建议。四是社会中介机构。成立评价工作小组和专家咨询小组，进行评价工作的组织协调、技术处理、绩效分析和验收评价等。其中，专家小组成员可以从财政部门组织成立的绩效评价专家库中选取。

（四）事后信息公开，真奖真罚，用好评价结果。政策评价结果绝不意味着整个评价活动的终结，要将评价结果真正运用到政府政策系统的改进上。一是强化财政部门评价结果应用意识。财政支出政策绩效评价并不是为了评价而评价，财政部门作为主管部门，更应强化这方面的意识，认真对待评价结果，并根据评价结果和评价建议来改进预算执行的实际效果。二是及时公布预算绩效评价结果信息，构建信息公开平台。及时公布信息，能够使政策利益相关群体和社会公众更好地理解政策的实际运行情况，也给政府和财政部门施加更大的压力，以督促其对评价结果的采纳。三是完善激励机制。其中最有效的方法就是将评价结果与相关部门或人员的切身利益相结合。通过奖惩手段对政策制定者或执行者实施激励约束，以此来提高相关人员的积极性和主动性，使其重视评价结果的运用。