政策失灵与避责机制——决策科学化和民主化进程中的责任悖论

文/刘然

问题引入：谁来为政策失灵负责？

从现实来看，高速发展的科学技术以及日趋复杂的社会问题让运用科学技术进行管理的呼声日益高涨，民主的扩张也让公民参与逐渐成为人们一种默认的生活和行动方式。在这两个维度中发展出了一条政策科学化和民主化的道路；其核心价值在于把通过科学知识的决策与公众参与结合了起来。这种模式被认为能够改变传统官僚制中公共权力过于集中的问题，从而保证决策者秉持客观、理性的态度去制定和实现那些“好的政策”。在某种意义上，人们也认为这是一项新的决策体制——决策的论证制和责任制。

然而，在“政府官员-专家-公众代表”所构成的决策体制中，存在着谁应该为政策失灵负责的问题。在决策主体的角色定位与责任范围不够明晰的情况下，所谓“集体决策”不一定导向“责任共担”的局面，同样也意味着“责任共免”的结果。更严重的问题是，现有的决策体制虽然强调专家与公众的角色，但这些外部主体的话语权和影响力受到各种制度性的挤压，他们难以实现对公共权力的制约，即专家咨询与公众参与更多的时候流于“形式化”“定制化”。但政府官员却能够利用外部咨询与公众参与来证明自身决策的正当性与合理性，强调自身决策是经过多方参与和科学论证的。这样一来，在发生决策失灵的时候，决策者就能够规避问责风险和回避社会的批评。这意味着，只要对这些外部力量“控制得当”，决策者在政策制定中依然掌握着惊人的权力，权力大量集中、官僚逃避责任的现象没有得到任何改良。这种现象被贝克称为“有组织的不负责任”（organized irresponsibility）。最终，这会得到一个悲观的责任悖论：政策的科学化与民主化是为了防范官僚主义而生的，但在运行中却被官僚制同化和裹挟，成为了官僚主义在政策失灵时的保护伞，以至于扭曲了整个公共决策的运行。

文献回顾：避责概念与研究进展

为了防止公共政策的目标偏离公共利益和客观规律，人们强调政府必须就其行为向人民做出合理的说明、解释，并为公共政策制定的后果承担政治责任，以实现负责任的政府。对于如何实现这个目标，学者们的普遍共识是建立有效的权力制约监督机制，这一理论关切随后被更具体地表述为问责（accountability）问题。与问责体制相伴而生的是避责行为（blame avoidance）。从现有文献上看，威弗（R.Kent Weaver）最先将避责行为纳入公共行政的研究范畴。对于政策制定者而言，其行为可能受到邀功、最优决策和避责等多重动机的驱使。然而，威弗强调人们不可避免地受到“风险厌恶”“消极偏见”（negativity bias）等非理性因素影响，使得他们对实际或潜在的损失比对收益更加敏感。这意味着，如果政府官员想要获得更多的选票或者让公众或是上级满意，他就不应该考虑如何做出政绩，而是应该避免犯错。因此，“避责”成为了官员经由理性计算之后的选择。

避责的概念能有效描述官员追求晋升以外目标的行为逻辑，因而成为政治学与公共管理研究的热点之一。学界形成了以下学理共识：其一，避责是出于自我利益保护的理性选择；其二，全球性的避责时代已开启；其三，避责行为是一个博弈过程，官员避责的动因是多元化的，受到经济发展、公共舆论、问责力度等因素的影响，高福利国家、热点事件以及高强度问责往往会提高避责行为发生的可能性；其四，避责是一个情景变量，根据环境背景、具体问题以及行动主体的差异，避责策略也会表现出多样性。

目前，关于公共决策机制中的论述主要集中于某些程序环节或是外部专家的避责动机。这是因为，学界一般从控制官僚的角度看待决策的科学化与民主化进程，并探讨如何通过专家论证与公众参与的方式让官僚尽责。这种“外部权力是作为制衡官僚权力而存在的”预设，容易造成对各方决策主体的动机、偏好甚至整个决策结构的狭隘化理解。从避责角度出发，重新审视“政府主导、公众参与、专家论证”的决策制度下多方主体的动机、角色与行为，有助于超越具体的程序规则的争论，为重新认识科学决策、民主决策的制度本质，并为制度的结构性变革提供建设性思路。

责任转嫁的运作路径

在政策的科学化与民主化进程中，几个核心问题必须重新明确：谁掌握着影响决策的权力？谁最终做出了决策？谁应该为政策的后果负责？

1.责任的转移路径：多元决策主体的责任共担

首先，谁掌握着影响决策的权力？毫无疑问，政府是决策中枢系统，但其决策权力受到其他决策主体的制约。在公共决策中设置专家咨询、公民参与等法定程序，实质是为了明确公共权力的作用范围和行使边界。这种约束表现为，虽然专家或是公众代表的建议并非决策者必须遵循的权威性指令，但一般认为，公共决策必须要经过公开论证的环节。当政策制定者垄断了整个决策的时候，该决策的合理性与合法性都将遭受质疑。

其次，谁最终作出了决策？在决策过程中，政府等公共权威控制着决策的选择权与主导权，而作为多元决策主体之一的专家和公众主要起的是参谋作用。不过，由于政策制定不只是单个决策者独立地就政策合理性进行投票的过程，那些外部主体依然至关重要。在决策主体之间达成高度共识时，专家和公众的高度赞成或是高度反对的意见会对公共权威的决断起到推波助澜的作用，甚至当某些决策被专家集体认定为单一且理想化的解决方案时，外部建议几乎被视作政府必须遵循的权威性指令。由此可见，虽然政府在整个政策制定活动中保持相对的独立性，但是其他决策主体压倒性的支持/反对行为，包括投票表决中的票数分布、专家论断、民意调查结果等，将推动政策的生成/退出。

这提供了一种“责任转移”的路径：集体的共识程度越高，意味着其他决策主体在决策中的参与程度越高，此时政策往往被认为是多方决策主体共同制定的成果，所有人都应为此负责。因此，政策制定者将尽可能地主动向专家与公众代表的意见靠拢、达成一致共识，这不仅有利于政策更好地为公众所接受，更重要的是，这意味着有其他人分担责任，成为自己的“替罪羊”。相反，共识程度较低时，政府官员则成为完全的决策中枢，决策者因而往往尽量避免作出这种政治成本高昂的决策或表示明确的政策立场。

2.责任的消解路径：决策失灵的不可规避性

最后，谁应该为政策失灵承担怎样的后果？在“政府官员-专家-公众代表”所构成的决策体制中，考虑到专家等决策主体也是含括在整个决策场域之中的，那么所谓“责任转移”的路径没有解决根本问题，因为公众责备还是会从政府官员转移到整个政策制定过程中。但在科学崇拜与不确定性的“保护伞”下，来自外部的责备能够得到一定程度的消解。

当代社会对科学理性的崇拜达到了极致，与此同时，对自然的不断探索也让人们意识到了科学中的不确定性，使得人们对科学的敬畏之心也愈发强烈。这造成了一种结果：科学中的不确定性是为公众所理解的。高度专业化的科学领域远离公众的日常认知领域，且自带客观性与中立性的属性，那些庞大的数据、复杂的模型、精密的推导与专家的背书能让公众确信这是最接近科学与理性的判断。科学家的后知后觉往往被归因于神秘而无法掌握的自然世界，人们或许会对科学的不确定性唏嘘不已，科学与理性的权威性并不会因此动摇。相反，政策中的不确定性是不为公众所接受的。首先，这些决策往往与公众的日常认知领域过于息息相关，并且总是以一种结论式或是简单说明式的结果呈现在大家面前，其间缺失了一个让公众“确信”的过程。其次，政策方案本身就是“对整个社会价值的权威性分配”，这种政治过程过多地涉及到价值与利益的讨论，其本身也难以如科学研究一般让公众信服。更不要说在过去几百年的政治实践中，公众早已对政治的运行失望透顶。公众们往往乐于基于个人认知去评判那些决策的合理性，将决策失灵归咎于决策制定者的无知、无能，或是认为这些决策主体的个人利益干预了正确的判断，并认为决策失灵本可避免。

这产生了一种“责任消解”的路径：任何一种决策都面临信息不完全、不确定性以及模糊性的三大困境。即便是拥有了现代科学理论与技术的支撑，也无法确保决策的绝对正确。政策制定者之所以向科学专家寻求帮助，就是试图将这种未知性与不确定性通过客观中立的专家论证的方式展示出来，说服并得到公众的认同与理解。传达的暗示就是：高度复杂性和高度不确定性背景下是无法做出最优决策的，每一项决策都有风险。但决策主体必须让公众确信现在的选择就是当前情境下的最优决策，或许它依然存在风险或不足，但采取另外一种方法或许会更糟。单单从政策失灵的结果出发去责备政府的客观失误，这被认为不明智的。

责任转嫁的具体策略

1.替罪羊策略

我国政策制定程序被分为“谋”与“断”两个步骤，“谋”发生在“断”之前，专家和各方公众代表必须在委托期限内明确表示自己的政策立场，而参与政策制定的高层官员却可以在充分的讨论之后再作出决定，这为决策者的行动提供了先机。如果这些外部主体的意见与决策官员自身的意愿相契合，高层官员往往会主动靠拢，通过信息公开、专家论辩、专家听证会、意见征询与集体投票等手段，证明这是科学化与民主化主张下多元主体共同做出的决策。如果决策者与外部主体的主流意见之间存在微弱的分歧，决策者会通过“折中”的方式阐述自身的考量，力求达成一致共识。决策者与外部主体的观点具有较大分歧的情况往往不会出现，因为决策者往往从一开始就会对独担责任的情形予以避免。

2.折中替代择优

当参与政策制定的政策主体的一致程度较低时，不仅意味着该方案可能存在较大风险，更意味着，决策者必须独立承担来自反对方的全部压力与责备。这对专家与公众代表而言同样适用——越偏离观点的“中间值”，往往意味着更激烈的论辩、更复杂的解释说明、更冗长的协商过程。因此在民主决策中，寻求一致性比最优解决方案更为重要，“折中而非择优”往往成为政策制定者的首要目标。为了达成共识，参与政策制定的官员、专家和公众代表进行一定程度的协商和妥协，使最终决策趋于模糊和折中。并且，现实可行的折中方案，加固了各方的利益诉求，也使得最终方案更容易为各方接受，避免陷入无休止争论的怪圈。

3.限制政策议程

在避责动机的驱使下，决策者会从根源上规避风险程度较高的决策。因此，在政策制定的过程中，政府官员往往会以行政干预等手段，通过控制进入议程的政策问题、划定议事的边界和审定具体政策议题等方式，限制政策议程，为政府是否采取行动、何时采取行动、采取何种行动划定安全范围。但这同时也往往意味着循规办事、减少创新以及极度保守，这也是政府机构中的政治任命者和行政官僚经常被批评过度审慎、僵化与循规蹈矩的原因。只有在某些突发事件的催化之下，才能使决策者对待成本与收益、政策领导权以及自由裁量权等的态度发生根本性变化，超越避责动机的“政策之窗”才可能打开。这使得在日常决策中限制政策议程的行为变得十分常见，而主动创新尤其困难。

4.定制外部意见

对于政府而言，核心的问题并不是将那些外部力量排斥在外，而是应当尝试与外部力量建立一种“合作关系”，使其成为服务于自身利益的工具。首先，相对于国外将政策咨询打包给市场机构的外部咨询方式，我国政府更加偏好选择内部咨询的方式，委托服务于各级政府的政策研究中心进行判断。这些专家大部分是编制内成员，或者其研究课题受到政府机构的资助，他们与政府或是企业是利益共同体的关系，为专家意志附和决策主体意志埋下了伏笔。其次，知识上的分歧也为黑箱操作提供了便利。咨询对象、外部意见往往是被政治有目的性地选择、吸纳与强化的——意见相近的专家或者公众代表往往被挑选进入，意见相左的对象则被排除在外。

总结与讨论：在赋权与限权间寻求平衡

学界往往从控制官僚的角度看待决策的科学化与民主化进程，并从完善专家咨询制度的角度思考如何进行责任完善的问题。然而，在当前的决策体制中，政府在“权力-知识”两方面处于绝对垄断地位。一方面，政府主导着整个决策进程并把控着方案的最终选择权；另一方面，政府也控制着外部主体的遴选权，这为外部力量附和决策主体意志埋下了伏笔。当决策者占据主要地位甚至获得垄断权力时，专家与公众代表等外部主体的介入是难以实现多方的权力制衡的，官僚机构将通过各种方式控制议程、转嫁责任，以实现回避社会批评和规避问责风险的目的。因此，最后问题的重点必须回归到决策权力的相互制约与重新分配上去。

当前，“赋权”（empower）的主张意在充实专家与公众代表在公共决策过程中的权利，形成与政府决策权之间的制衡结构。强调对专家意见的回应性、公开外部意见、公开各方主体的投票分布以及要求政府阐述最终考量，有益于将公共政策讨论过程的动态性、不确定性以及复杂性充分展示出来，从而规避科学决策、民主决策过程中的异化行为。但与此同时，其他的问题也可能随之而来。当专家意见凭借自身的科学性凌驾于官僚权力之上时，同样会衍生出专家依托自身优势进行策略行动的可能。因此，必须在“赋权”与“限权”之间找到平衡点。虽然科学研究充满着不确定性，但是研究必须是理性的，能够经受同行评议的检验的。因此，“限权”的思路在于，引导专家们之间相互监督，在这里数据分析依然被置于最显著的位置，平衡的专家构成、充分的数据支撑与公开的辩论环节也非常重要。

不过，如果延续以上思路，那么“赋权”与“限权”的平衡似乎容易陷入到一个无休止的怪圈：无论如何进行权力的配置与均衡，这些决策主体总是会用各种私人目标置换原初的公共目标，因而总是存在权力异化的可能。这是行动者出于自身利益保护或是自身利益追求下的必然性行为。也正是因为这种经济人的预设，使得各种权力制衡、程序建构的实践构想总是显得脱离实际，权力的寻租总是会找到各种各样的行动空间。想要跳出这个怪圈，一条路径是走向科学理性的极端，缩减“人为”的影响，当前公共管理领域中掀起的人工智能热潮已然印证了这一项趋势。另外一条道路则是主张公共性的复苏，强调共生性能实现对利己性的消解，从根源上瓦解这个怪圈。虽然在当前经济学与科学掀起的狂潮下，后者几乎是一条被忽视的道路，但必须承认的是，这依然提供了另外一种可能的解决问题的思路。