中国与东非国家的海上能源通道安全合作*

贺 鉴 惠喜乐 王 雪

[内容提要] 新时代中国与东非的海上能源通道安全合作具有重大意义，已经取得了一系列成果，如建立了诸多海上能源通道安全合作沟通平台、能源通道海上军事力量合作迈向新台阶、港口建设成为海上能源通道安全合作的重要抓手。这一合作的深化面临诸多挑战，涉及东非国家治理能力有限及部分国家油气资源纷争、有关合作的法制不够完善及海上非传统安全威胁等。中国与东非国家必须直面上述问题，系统考虑全球、区域、国内等层面的各种因素，协调域内外相关行为主体的力量，以加强该区域海上能源通道安全，促进资源分享和发展红利共享，打造海上能源通道安全南南合作的样板，推动海洋命运共同体的建设。

随着新时代中国现代化进程的加快，中国原油和石油在2019年对外依存度都突破了70%。(1)“2019年中国原油和石油对外依存度双破70%”，http://www.cinic.org.cn/xw/cjyj/715016.html.(上网时间：2020年3月23日)当前全球70%的石油依赖海上运输，海上能源通道安全对中国能源进出口的重要性在新时代不断彰显。非洲是中国能源进口的主要来源地区，当地油气能源长期存在“西重东轻”的格局，中国与北非、西非和南非的能源通安全合作起步较早。近年来，随着东非(2)本文涉及的东非包括布隆迪、科摩罗、吉布提、厄立特里亚、埃塞俄比亚、肯尼亚、马达加斯加、毛里求斯、卢旺达、塞舌尔、索马里、南苏丹、苏丹、坦桑尼亚以及乌干达等15国。莫桑比克位于非洲东南部，不同的研究将其分别归入南部非洲或东部非洲，本文之所以将该国纳入研究范畴，是因为莫桑比克油气产业的发展将作用于中国与东部非洲国家的海上能源与海上通道合作。相关国家油气资源的大发现，其在中非能源合作中的地位不断上升，中国与东非海上能源通道安全合作的重要性日益增强。东非扼守着中非海上能源通道要塞，中国—东非航线是中非海上通道的重要组成部分。中国与东非在海上能源通道安全方面合作的效果，将关乎2018年中非合作论坛北京峰会规划内中非海上和平安全事业的进展、成果。在“一带一路”能源合作过程中，中国与东部非洲国家的海上能源合作项目不断落地开花。东非沿海的曼德海峡和亚丁湾是中国重要的海上能源生命线，也是“中非海上安全共同体”的建构需要关注的重要方向。中国与东非海上能源通道安全合作是建设“21世纪海上丝绸之路”的题中之义，亦是新时代建设中国“海上走廊”的必然要求。系统分析和研究这一问题，既有利于实现中非和平与安全合作的具体目标，亦可丰富新时代中非命运共同体的内涵。

一

中国—印度洋—非洲—地中海蓝色经济通道是“一带一路”国际合作框架中海上合作重点关注的三大通道之一，这条海上经济通道与中东非能源通道在很大程度上相吻合，但两条通道都面临东非沿海索马里与亚丁湾地区海盗和海上恐怖主义的威胁。中国与吉布提等东非国家不断推进海上能源通道安全合作，对于实现中国海上能源的互联互通、维护东非沿海能源通道的和平稳定日益显得重要。

中国与东非国家海上能源通道安全合作不仅有利于加强中国与东非双方海洋战略合作伙伴关系，而且有助于为全球提供海上通道安全公共产品。

中国与东非的海上能源通道安全合作，是“21世纪海上丝绸之路”框架下保障中国海上能源通道安全，以及拓展中国能源外交的内在要求。“21世纪海上丝绸之路”建设为中国与沿线国的海上合作提供了更多的平台和渠道，也推动着中国的海上航线安全、港口建设和邮轮运输路线规划。从新世纪初起，中国大约90%的进口石油需要通过海上油轮运输(3)徐明军：“构建中国海上能源安全通道的战略思考”，《珠江水运》，2004年第4期，第8页。，海上能源通道安全对于新时代改革开放和现代化建设的重要性更加突出。同时，“21世纪海上丝绸之路”框架下的能源外交是中国特色大国外交的题中之义，非洲地区广大发展中国家一直是中国外交的重中之重。伴随着“一带一路”建设向非洲的延伸，新时代中非伙伴关系建设在能源合作过程中继续深化。近年来，随着东部非洲国家坦桑尼亚、乌干达、埃塞俄比亚、肯尼亚等石油和天然气的大发现，埃塞俄比亚、肯尼亚等东非新兴油气资源国在中国对非能源外交的地位不断提升。由于历史原因，肯尼亚、乌干达等国家油气资源勘探与开发的主导权掌控在西方大国手中，这在相当程度上影响到部分东部非洲的政治外交。因而，在“21世纪海上丝绸之路”框架下，加强与东非相关国家的海上能源通道安全合作，能够为中国企业与东部非洲的海上油气产业合作提供良好安全保障，从而打开本不具备优势地位的中国与部分东部非洲发展中国家能源外交的新窗口，同时为谋求自主发展的东非国家带来新的历史机遇。

中国与东非国家的海上能源通道安全合作有助于东非国家的经济发展，契合东非国家维护域内海上能源通道安全稳定的诉求。近年来，东部非洲进入“能源大发现”时期，如卢旺达基伍湖天然气蕴藏量约600亿立方米，(4)“非洲各国资源概况汇总”，http://www.tradeinvest.cn/information/3276/detail.(上网时间：2020年3月23日)索马里可能拥有价值1000亿桶的海上潜在石油，(5)Indian Ocean Oil and Gas: Africa’s Next Energy Frontier，African Business (online magazine), May 13,2019.加上南北苏丹、乌干达、坦桑尼亚等国都有大量待开发的油气资源，吸引了国际资本的高度关注。东非海洋经济的发展在很大程度上依赖海上交通，世界七大航运要塞之一——曼德海峡因扼守东非海运的门户而具有重要的战略地位。东部非洲多国拥有较长海岸线和超大面积专属海洋区，占据曼德海峡北端的厄立特里亚海岸线长1200公里，群岛国家塞舌尔专属海洋经济区面积约100万平方公里。(6)同前引“非洲各国资源概况汇总”。在依靠石油和天然气等能源发展经济的过程中，东非区域海上能源通道对东非国家和其他相关国家的发展都具有重大战略意义。但是，油气产品运输平台、海上货运船以及海上油气勘探与开发需要的设备，以及航行速度缓慢的成品油轮与集装箱船等等，极易成为海盗和极端组织攻击的目标。在这种情况下，中国与东非的海上能源通道安全合作有助于应对东非区域海上威胁，有利于东非国家油气资源的开发、运输。

中国与东非国家的海上能源通道安全合作有利于保障双方海上能源合作项目的安全、加强双方海洋战略合作伙伴关系。早在2013年，中国保利协鑫天然气集团就与埃塞俄比亚围绕东非第一个、也是最大的能源合作项目——埃塞俄比亚—吉布提石油天然气项目签署了相关合作协议，其中包括合作建设相关天然气管道、码头与工厂。(7)“‘一带一路’能源合作”，http://obor.nea.gov.cn/pictureDetails.html?id=2577.(上网时间：2020年3月23日)2019年5月，为了进一步加强与吉布提的油气能源项目合作，中吉达成了《天然气管道项目开发协议》。东非海域印度洋地区海运线是中国的能源及其他资源和商品的重要运输通道，如果这条海运线上发生意外事故或其他安全事件，中国与东非国家能源合作项目的持续性和稳定性都会受到威胁。因此，中国与东非国家开展海上能源通道安全合作，有利于保障东非国家石油资源的输出和中国国内市场能源需求的稳定供给，从而提升双方能源合作项目安全水平。另外，东非国家对华的能源供给以石油和天然气为主，当前以中国保利协鑫油气集团、中国海洋石油有限公司等为代表的企业与东部非洲吉布提、埃塞俄比亚等国家进行了良好的海上油气开发，同时开展海上安全合作。中国与东非的海上能源通道安全合作必将带动更多双边和多边的海洋安全合作，进而促进双方“蓝色伙伴关系”和“能源命运共同体”的建设。

中国与东非国家的海上能源通道安全合作可为全球海上能源通道安全提供更多国际公共产品。在当前的全球能源贸易中，煤炭、石油和天然气等大宗能源商品仍高度依赖海上运输。(8)舒先林：“‘21世纪海上丝绸之路’与中国能源外交”，《国际展望》，2015年第5期，第93页。东非海域附近的曼德海峡是世界最繁忙的海上能源运输通道之一，索马里海域和亚丁湾是全球能源通道的关键节点，曼德海峡、索马里海域和亚丁湾面临的海盗和海上恐怖主义等问题是全球海上能源通道安全的巨大隐患。为了应对东非海域索马里和亚丁湾地区海上能源通道面临的安全威胁，在国际社会的呼吁下，多国曾派军舰前往东非海域参与护航，打击海盗。维护世界和平、保障国际海上通道安全是中国军事战略的内容之一，中国海军自2008年首次派军舰奔赴亚丁湾、索马里海域护航，迄今累计派出30余批次的护航编队与100余艘次舰艇。(9)“中国海军护航编队：11年来护送中外船舶6700余艘次”，http://www.81.cn/jmywyl/2019-12/24/content_9702284.htm.(上网时间：2020年3月23日)中国与东非国家开展如此高频次的海上能源通道安全合作，体现了双方对维护世界海洋和平与安全的重视，也是构建区域和国际海上安全命运共同体的实践，同时为全球海上能源通道安全提供了国际公共产品。

经过许多年的努力探索和实践，中国与东非国家的海上能源通道安全合作取得了不小的进展和成绩。双方不仅就开展和加强海上能源通道安全合作达成了高度的共识，而且建立了诸多海上能源通道安全合作沟通平台，将港口建设打造为中国与东非海上能源通道安全合作的重要抓手，并在海上军事力量合作方面取得了诸多成果。

中国与东非国家在海上能源通道安全方面的合作迄今走过了半个多世纪的历程。20世纪50年代起，中国与东非国家陆续开展了许多能源项目合作，为了确保海上能源运输安全，中国与东非国家海上能源通道安全合作应运而生。近年来，中国政府与东非国家在该领域开展交流合作的步伐加快，成绩斐然。2015年，时任国家海洋局副局长张宏声率团访问肯尼亚气象局，双方在海洋及气候领域、海洋观测预报、降低天气对海洋能源运输船只安全的影响等方面的合作深入交换了意见。2016年，在毛里求斯独立48周年暨共和国成立24周年招待会上，中毛双方就海洋能源运输安全、海洋经济、海洋环境保护、海洋资源开发利用等领域合作进一步达成共识。2018年9月，中国与东非能源大国埃塞俄比亚签订了共建“一带一路”的备忘录，双方在海上能源项目合作的步伐加快。2019年2月6日，中非在埃塞俄比亚举行了实施和平安全行动对话会，海洋能源通道安全是和平安全行动的组成部分。中方与东非国家相关高层就海上安全交流与沟通达成的成果，有力说明了中国与东非国家海上能源通道安全合作共识由浅入深、由表及里的加深。

如今，双方建立了诸多海上能源通道安全合作沟通平台。除了双边和多边的专门会议之外，双方打通了各层级的官方沟通交流渠道，以及常规性相关论坛等沟通交流渠道。长期以来，依托中非合作论坛，中国与包括东非国家在内的众多非洲国家开展了和平安全领域的交流、合作，海上通道安全合作是其中的主要内容之一。2019年7月15日，在北京举行的第一届中非和平安全论坛上，包括东非国家在内总共50个非洲国家的国防部长、军队总参谋长及中国军队代表汇聚一堂，围绕构建守望相助的中非安全命运共同体进行深入交流，非洲地区海上安全形势是重要议题之一。在官方交流渠道层面，原国家海洋局的相关领导与东非大国肯尼亚多次就东非海域的能源通道安全进行了沟通与协作。中国外长每年首访包括东非在内的非洲国家已成为中国外交一大特色，这也为中国与东非海上能源通道安全合作提供了良好的沟通与交流平台。

为保障能源通道海上安全，双方还开展了相关军事合作，且取得了丰硕成果。除了前文所述中国海军高频次远赴东非沿海护航，中国还参与了东非海域的军事保障建设，以便更好地维护连接欧、亚、非三大洲的东非海域能源通道安全。2017年8月1日，中国与“石油通道上的哨兵”——吉布提合作建立了军事保障设施，这是中国在海外、与东道国合作建立的首个保障基地，可为中国与东非相关国家海上能源通道安全合作提供必要军事补给。吉布提军事保障基地的建立，是中国长期致力于东非沿海和平与安全事业的成果，也是中国与东非国家开展海上能源通道合作的典范，它有助于推动中国与东非相关国家海上军事力量合作迈上新的台阶。

此外，近年来，港口建设在中国与东非海上能源通道安全合作中的地位凸显。沿着中国与东非海上能源与贸易航线，双方加大合作力度，加速建设东部非洲的港口。作为中国参与吉布提港口建设的典范，吉布提多哈雷多功能新港建设是中资建筑企业在东非建设的最大规模港口项目。当前，中国在吉布提保障基地建设的新码头正在施工，中国在曼德海峡海运通道投资的港口建设也如火如荼。(10)王诺、田玺环等：“基于‘海上丝绸之路’通道安全的海外港口战略布局研究”，《世界地理研究》，2019年第5期，第81页。中国在东非地区的港口建设，有利于发挥东非相关国家沿海港口在石油储备中的重要作用，有效提升中国护航编队的反应力和行动力，同时为双方海上能源通道合作提供必要保障和修整补给。此前，肯尼亚的拉穆港—南苏丹—埃塞俄比亚运输走廊方案已作为非洲联盟项目获得通过，这将会把东非海岸的拉穆港与西非大西洋的杜阿拉港连接起来。(11)“East Africa: Lapsset Project Adopted By AU in Move to Boost Continent’s Free Trade Area,” https://allafrica.com/stories/202001200002.html.(上网时间：2020年2月20日)中国可趁此契机，加强对东非海岸港口的投资和对吉布提港的现代化改造，从而为双方海上能源通道合作的深化提供更多便利。

二

中国与东非国家的海上能源通道安全合作在不断推进过程中，时不时遇到新的问题和困难。

东非国家相关安全问题治理能力有限及部分国家油气资源纷争，构成中国与东非国家海上安全通道合作的最大挑战。一方面，东非沿海地区虽然拥有丰富自然资源，却被认为是世界上贫困率最高的地区。东非国家缺乏经济发展的原生动力，尚未形成多元化经济体系，长期处于经济落后、民生短缺的困境；加之地缘政治的紧张和社会冲突的激烈，东非国家用于提升海洋安全力量的资金等资源极为有限。如肯尼亚等部分国家正面临预算困难，一些国家因经济问题尚无法建立基本的海安巡防力量，甚至难以负担海上油气资源勘探与开发所需的费用。能源通道的建设需要大量资金投入基础设施，资金限制可能拖延海上能源通道安全项目的施工，给中国与东非国家海上能源通道安全合作带来负面影响。另一方面，东非相关国家对资源区的主权诉求日益强烈，以争取在油气资源市场的优势地位。东非的“油气大发现”为相关各国的经济与政治发展带来新机遇，同时刺激了相关国家对油气资源归属问题的敏感度，一定程度上激发了东部非洲国家对原本存在争议的边界主权要求。(12)周术情：“东非‘油气繁荣’背后的动荡风险”，《国际论坛》，2014年第4期，第27页。同时，东非地区油气资源潜力的凸显使该地区各国将发展希望更多寄托在油气资源上，从而加剧了油气资源及其市场地位优势的竞争。(13)周术情：“东非‘油气繁荣’背后的动荡风险”，《国际论坛》，2014年第4期，第27页。东非各国油气利益的划分和关于地区能源主导权的竞争均在一定程度上削弱了东非国家内部及其与中国的信任建设，一旦区域内各国的竞争失控，必然引发边境安全形势的动荡，也给中国与东非国家在海上能源通道安全方面的双边和多边合作带来诸多不利影响。

与此同时，中国与东非国家海上能源通道安全合作的法律体系颇不完善，在相当程度上妨碍了这一合作在广度和深度上的发展。目前，相关法律体系不完善的问题主要体现在两个方面。一方面，刑事司法合作缺乏双边条约。虽然东非国家分属于不同法系，但大多数还是将“条约关系的缔结”作为刑事司法合作的前提。中国与东非国家海上能源通道安全合作的法律机制建设目前还处在刑事合作的起步阶段，东非国家中只有埃塞俄比亚与中国缔结了引渡条约。在此情况下，在打击海盗及海恐犯罪的刑事合作中，中国与东非双方只能根据个案开展协商工作，这将大幅降低合作效率。《联合国海洋法公约》(简称《海洋法公约》)赋予世界各国对发生在公海的海盗犯罪提起诉讼的权力，而《罗马公约》却要求一国就海上恐怖主义犯罪提起的诉讼必须与案件有连接点。东非海盗案件的特点之一就是，海盗组织经常与恐怖主义组织勾结，共同作案，事后分赃。所以，东非海上能源通道安全涉及的部分案件可能既是海上恐怖主义案件，也是海盗案件，这给准确界定东非海上暴力袭击案件的性质带来了难度。在中国与东非国家的海上能源通道安全合作中，相关司法机关在选择法律条文时面临困难。另一方面，双方在海上能源通道安全方面的国内立法滞后。国际条约中有关海盗、海恐犯罪的规定都是为了明确罪名及管辖权，提升相关各国共同打击该类犯罪的合作水平，但并未对起诉程序与量刑制度作出明确规定。因此，能否快速准确地对海盗、海恐犯罪进行定罪量刑，主要取决于各国国内法的立法水平。中国与东非的绝大多数国家都是《海洋法公约》的签署国，但却未在本国刑法中设立海盗罪和海上恐怖主义罪，这不利于双方各有关国家准确行使《海洋法公约》所赋予的权力，也阻碍了双方对这两类犯罪的审判与处罚工作。国际社会围绕海盗和海上恐怖主义进行的国际法立法实践已经取得很大进展，但由于海盗与海恐犯罪本身复杂多变，很难完全依据国际法而一劳永逸地解决问题，中国与东非相关国家在这方面的国内立法亟待做出相应调整。

严峻的海上非传统安全威胁是中国与东非国家相关合作需要直面的巨大挑战。以海盗、海上恐怖主义为代表的海上非传统安全威胁本身就是全球海洋安全治理中极具挑战性的议题。长期以来，盘踞在东非海域的索马里海盗和青年党恐怖组织，威胁着各国船舶的航行安全。近年来，在国际社会和东非国家的共同努力下，该区域海上能源通道安全治理行动取得了一定成效，但仍然没有根除索马里海域乃至更广阔的印度洋水域的海盗袭击和恐怖主义袭击。2019年4月21日，海盗嫌犯在索马里沿海劫持了一艘渔船，并将23人作为人质。(14)“One Month Since 2019’s First Piracy Attack Off The Somali Coast,”Eunavfor, May 28, 2019.同时，海上能源运输通道安全系统构成的复杂性也在一定程度上增加了治理东非海上能源通道安全问题的难度。港口、海域和峡口是影响海上能源运输通道安全的重要变量，海上通道的宽度、深度、岛屿分布等自然因素也会制约通道的通过能力，影响海上通道的安全。此外，以洋流、风向、浓雾和暗礁等在内的海上通道水文海况以及海啸、台风、风暴潮等在内的自然灾害等，均会给海上能源通道安全带来隐患。中国与东非海上能源通道涉及红海、亚丁湾以及广袤的印度洋，如此漫长距离的海运更易受海上能源通道安全系统诸多变量的影响。再加上东非沿海地区特殊的地理环境，双方海上能源通道安全合作的难度就更大。东非海岸从索马里南部延伸到南非纳塔尔海岸，全长4600公里。东非沿海地区多属热带海域，植被茂密，小岛较多，是海盗和海上恐怖主义分子理想的藏身之所。索马里海域东北口宽，而越往西北，航道越窄，最窄处不到30海里，且水流平缓，泥沙淤积，航道淤塞。亚丁湾拥挤的航道与欠佳的航行条件降低了通过船舶的航速，以及南接广袤的东非大陆，皆为海盗、海上恐怖主义活动等犯罪分子的藏匿、退守提供了空间和屏障。如此种种状况和条件，使相关国家的执法船舶难以跟踪和定位安全威胁目标，东非沿海地区因而存在着大量执法“真空地带”。

一些域外国家尤其海洋大国对中国与东非国家的海上能源通道安全合作的影响颇具不确定性。油气资源富集的地方往往更易受大国地缘政治的影响。美国、日本、印度等国在东非长期扮演重要角色，对中国与东非国家的相关合作怀有复杂的心理。美、日、法等国家在吉布提都有军事基地，但对于中国与吉布提的军事设施建设合作表现出强烈的警惕甚至排斥心理。2020年2月20日，在“中国军力投送和美国的国家利益”听证会上，与会官员渲染中国“海外后勤保障基地的建设”，强调美国应通过增加海空力量的部署和与盟友的合作，以应对中美潜在军事冲突。(15)“China’s Military Power Projection and U.S. National Interests ,”https://www.uscc.gov/hearings/chinas-military-power-projection-and-us-national-interests.(上网时间：2020年4月19日)2020年3月16日至17日，美国非洲司令部与索马里联邦政府在索马里贾纳莱附近对青年党恐怖分子进行了五次空袭。同时，该指挥部正在东非建立持久的关系和战略联盟，宣称是为了应对未来的挑战和近邻竞争对手的恶意活动。(16)“Somalia: Federal Government of Somalia, AMISOM, AFRICOM Conduct Operations against Al-Shabaab，” https://allafrica.com/stories/202003200118.html.(上网时间：2020年4月19日)印度部分媒体舆论对中国与吉布提合作的军事保障基地建设也进行了负面解读，《印度时报》认为这将有助于中国实现其雄心勃勃的“军事基地”计划(17)“Djibouti: China’s Base in Djibouti: Implications for India and Rest of the World,”https://timesofindia.indiatimes.com/world/china/chinas-military-base-in-djibouti-implications-for-india-and-rest-of-the-world/articleshow/59565210.cms.(上网时间：2020年4月19日)，甚至有媒体认为为了对抗中国，印度需要在吉布提建立一个军事基地。为了加强国家间合作以促进印度洋安保机制建设，印度主导成立了 “印度洋海军论坛”，但将中国排除在论坛之外。(18)胡志勇：“印度的‘印度洋战略’对中国海上丝绸之路建设的影响”，《南亚研究季刊》，2014年第4期，第2页。这些消极、负面的反应破坏了中国与东非国家海上能源通道安全合作的氛围，也给中国坚持多边主义原则、推进海洋治理国际合作的积极努力蒙上了阴影。

三

当前东非国家面临的和平与安全威胁主要来自海洋方向，其海上能源通道面临的安全隐患给中国与东非国家之间政治经济合作的持续和深入带来负面影响。中国与东非国家的海上能源通道安全合作是中非海洋安全合作的组成部分，未来中国应积极采取措施应对双方海上能源通道安全合作面临的挑战，积极推进“中非海上命运共同体”的构建。

在全面加强双方合作关系中帮助东非国家提升海上能源通道安全治理能力。第一，在资金和安保装备方面为东非国家海上安全力量建设提供更多力所能及的支持、帮助。比如，中国可考虑继续向东非重点国家出售或赠与水面舰艇，提升东非国家相关安全治理的能力和水平。同时，中国可加强与东非国家的海上油气产业合作，以促进东非国家海洋经济的发展，从而为其海上能源通道安全治理乃至国民经济发展积蓄实力，增强后劲。第二，借鉴与西非联合军演的经验加强与东非国家的相关合作。西非国家尼日利亚饱受海盗骚扰，中国于2015年5月首次与其开展反海盗联合演习。此后，在国际社会的共同帮助下，尼日利亚的海洋安全治理能力迅速提升，并于2018年5月举行了包括中国在内的“埃库库布”(Eku Kugbe)七国联合海军演习。中国与东非国家合作加强海安治理能力之时，可借鉴这一经验，与埃塞俄比亚、肯尼亚等东非重点国家开展常态化反海盗、反海恐联合军演，以强化对东非沿海恐怖势力的震慑，有效帮助东非国家增强海上能源通道安全治理能力。第三，将吉布提打造为海上能源通道安全合作的基点和典范。作为中国第一个海外军事保障基地，吉布提保障基地与吉布提港一道，成为中国在东非沿海曼德海峡与苏伊士运河海上贸易和能源运输的双保险。中国应充分发挥中吉现有的良好海洋安全合作基础，不断发掘双方海洋能源通道安全合作的新方向与路径。比如，中吉应进一步加强传统安全治理与非传统安全治理相结合的方式，携手提升东非海域印度洋地区海运线的安全水平。中吉可通过深化海洋渔业、海洋旅游业等领域合作发展蓝色经济，释放海洋经济发展红利，为双方海上能源通道安全合作提供更充足资金储备。

努力完善与东非国家海上能源通道安全合作的法律体系。中国与东非在海洋领域的合作起步晚、发展快，相关法律体系的完善刻不容缓。第一，完善与东非国家之间的双边和多边刑事司法合作条约。目前，中国已经与世界上约70个国家缔结了双边刑事司法协助条约。但在中非刑事司法合作中，无论是刑事司法协助条约还是引渡条约，都只包含了极少东非国家，中国应加快与东非国家签订引渡条约的进程。考虑到双边条约的签署应建立在两国稳定合作关系的基础上，中国在考虑与东非国家签署刑事司法合作条约时，应优先选择与中国海上能源安全合作水平较高的肯尼亚、吉布提、坦桑尼亚等东非国家。在双方政府高层会议上，中方应明确表达希望尽快签署相关法律条约的意向，同时表明签署条约将为两国海上能源安全合作带来的便利。妥善处置国家间法律具体规定差异，在缔约时互相尊重，于条约中明确双边法律差异的补偿性规定。第二，在中国与东非国家签署相关海上能源通道双边、多边条约过程中，应对海上恐怖主义犯罪作出特别规定。海恐、海上武装抢劫等典型的海上航行安全犯罪危害性被国际社会密切关注，为了促进中国与东非国家在打击海上恐怖主义犯罪时的协作，双方在签订海上通道安全相关条约时，应注意对海恐犯罪作出更为细致规定。根据近年来中国与东盟签署的相关文件的经验，如2009年中国签署修订后的《中国与东盟关于非传统安全领域合作谅解备忘录》；明确在调查海恐案件时，中国与东盟应协查犯罪所得去向、追捕及遣返逃亡国外的犯罪嫌疑人等领域开展合作，鼓励参与国之间签署双边合作协议。此外，《东盟反对恐怖主义公约》中还确立了对恐怖主义犯罪行为采取与优先管辖原则有相似之处的管辖权主张顺序，并对海恐罪犯的引渡原则进行了规定，规定若在一缔约国境内发现或抓捕了罪犯，无论罪行实施地或结果发生地是不是在其境内，均必须把案件移送给本国当局，再依据本国国内法的规定启动诉讼程序。中国与东盟各国共同签署的以上这些具有法律意义的相关文件对联合打击海恐犯罪具有重要指导作用，中国在与东非国家联合打击该类犯罪时，亦可考虑签署类似法律文件，为联合行动提供法律支持。第三，进一步促进中国国内法与相关国际条约的衔接。中国和东非国家在联合打击海盗与海恐犯罪时，都应注意加强相关国内立法工作。对于海盗犯罪，目前中国刑法并未设立专章规定，而是参照抢劫罪和故意杀人罪量刑，刑期大都在10年以上。明确海盗罪名有助于中国按照犯罪性质对海盗犯罪和国家海上暴力犯罪作出区分，有针对性地定罪量刑。就设置海盗罪名中涉及的程序性问题而言，可将《海洋法公约》就侦查、抓捕等特殊程序内化为中国立法，并就国际法没有涉及到的问题结合中国实际情况，作出具体规定。比如，中国可在刑法最后单列一章包含海盗罪、灭绝种族罪、危害人类罪等在内的“危害人类和平与安全罪”，补充完善中国关于国际犯罪的规定。此外，中国还应与东非国家进一步加强司法合作，在海上能源通道安全领域建立切实有效的法律合作机制，以便妥善解决双方海上能源通道安全合作中的刑事案件。

切实加强与东非国家海上能源通道执法机制建设的合作。第一，推进区域性联合巡航执法机制建设。海上联合巡航执法是提升中国与东部非洲海上能源通道安全合作水平最为直接有效的方式，即在海盗、海恐分子常出没的重点区域进行联合巡航检查。中国应结合东非重点海域的安全情况，有针对性地与相关沿海国家开展联合巡航执法，并完善后续的处罚措施。对于公海以外的海域，应同沿海国进行双边或多边协商，在沿海国允许的前提下，进一步扩大联合执法范围，防止海盗、海恐分子利用法律漏洞逃进某沿海国管辖海域，从而提高打击海盗和海上恐怖主义犯罪的效能。第二，完善区域沟通与培训机制建设。针对东非各国海上执法力量建设普遍存在缺少统筹规划、相对分散、执法标准不统一等问题。中国要积极利用与东非国家间双边和多边会议，各层级的官方沟通交流渠道，以及常规性相关论坛等在内的沟通交流渠道，针对双方海上能源通道安全合作的沟通与培训机制建设进行深入探讨。比如，中国可考虑在东非设立专门的海上训练中心，定期组织相关国家的高层领导进行会晤，以及开展海上执法人员的交流与培训，提升各国联合打击海盗犯罪的协作能力。再者，中国也可帮助、支持建立海上通道安全合作执行委员会，由东非各国机构的负责人组成委员会成员，通过对各国海安执法能力进行评估，制定不同国家在海洋及气候领域、海洋观测预报、打击海盗和海上武装抢劫等不同领域的针对性培训计划。第三，完善区域执法机构体系。东非国家众多，要保障双边海洋合作的稳定，有效应对海洋非传统安全威胁，就必须进一步加强中国与东非国家的刑事司法合作，减轻各国相关法律规范差异对国家间合作的阻碍，推动中国与东非国家海上能源通道安全合作更加平稳展开。同时，中国与东非也可借鉴上海合作组织关于地区反恐机构的具体安排，提高双方联合打击海上犯罪的效率。比如，赋予相关国家在打击海盗、海上恐怖主义过程中，获得其他国家的配合与支持的权利；明确各国之间提供协助的程序，简化申请手续；赋予各方之间建立紧急联系渠道和使用快速侦查行动的权利，完善案件侦查协作机制。

在“21世纪海上丝绸之路”框架下全面拓展多边海上能源通道安全合作。第一，中国可扩大与美、日、印等国的利益交汇点，促进多边海上能源通道安全合作水平的提升。中国的吉布提保障基地与美国莱蒙尼尔军营毗邻而居，两国军方多了一个相互了解与沟通的窗口，双方通过亚丁湾海域联合护航在涉非合作积累了一定互信。通过索马里海域的联合巡航，中国与日本、韩国、印度等国家也进行了密切协调与合作，这为中国提升多边海上能源通道安全合作水平奠定了良好的基础。中国可打开与在吉布提有补给基地的美国、法国等其他大国合作的新局面，加强各方在东非海域能源通道安全合作中的护航、维和、人道救援等方面的沟通与协作，共同积极探索国际联合护航的新路径。当前以中国保利协鑫油气集团等为代表的企业和集团与东部非洲吉布提等国家开展了多项能源合作项目。中国企业与集团也可借鉴第三方市场合作模式，加强与美国、印度、日本等国企业和集团在东非国家油气能源项目合作的沟通与联系，合作共建相关天然气管道、码头与工厂，推进海上能源开发与海上安全协作。第二，在拓展与东非国家的海上能源通道安全合作中，中国还应重视联合国、欧盟与非盟等国际组织的重要作用。以国际海事局(IMB)、联合国框架下的国际海事组织(IMO)等在内的组织为应对全球海上能源通道安全面临的挑战制定了一系列国际条约与规制，欧盟设立了非洲之角海事安全中心(MSCHOA)。作为国际海事组织A类理事会成员国的中国，应更加注重利用国际和区域层面的力量促进国际合作以治理海上能源通道安全问题。比如，中国在与东非国家展开海上能源通道安全合作过程中，应考虑与欧盟、非盟等相关国际组织的议程、规划相对接，更充分的利用相关国际组织收集到的海盗与海恐相关信息。中国应注重发挥相关国际组织在吉布提等国建立的专门机构与信息分享协作机制的作用，利用在联合国框架下的海洋安全高层领导会议等平台，推动国际组织、区域组织、主要大国等多层次力量维护东非海域海上能源通道安全行为守则的达成，强化东非海域的贸易和航行安全共同行动之责任。东非区域存在东部和南部非洲共同市场、东非共同体、东非政府间发展组织等诸多区域组织，其对东非海洋能源通道安全也有不同程度的关切，中国应积极与它开展合作与交流，相互各方支持，为全面拓展多边海上能源通道安全合作作出重要贡献。

此外，针对东非沿海地区特殊的地理环境给中国与东非国家海上能源通道安全合作带来的挑战，未来可进一步加强信息化预警处理体系合作。卫星通信和互联网已经被海运船只和船员所广泛运用，船员们通过这些现代化科学技术工具来感知危险信息。在此背景下，中国可更加重视与东非国家开展信息化预警合作工作，建立更加全面和立体的情报信息网络，提升对东非海域特殊地理环境下海上威胁的感知能力。比如，中国与东非国家可借鉴非洲之角海上安全中心的经验，通过利用信息化技术对航行在该海域范围内的船只进行监察和安全系数的评估，并通过互动网站向海运业传达最新的反海盗指南，以提高船只在该区域航行的安全性。

近年来，东非国家在非洲重大能源项目中占有很大比重，非洲大型能源项目纷纷落地东非，如坦桑尼亚的液化天然气项目、乌干达西部霍伊马地区的炼油厂建设、埃塞俄比亚-吉布提天然气管道建设、肯尼亚北部洛基查尔(Lokichar)油田至拉穆港口的输油管道建设等，东非海域能源通道更加繁忙。东非沿海各国是“21世纪海上丝绸之路”的重要延伸，中国与东非国家海上能源通道安全合作成为“中非海上安全共同体”建设的重要一环。中国与东非国家都重视发展海上能源，保持东非海域的安全与稳定符合双方的共同利益。在与东非开展海上能源通道安全合作的过程中，中国应一如既往地坚持尊重东部非洲国家主权意愿的原则，帮助其提升相关安全治理能力，加强相关法制体系和执法机制的建设，共同应对东非沿岸海盗与海上恐怖主义等非传统安全挑战。放眼未来，在更多的国家和国际组织转向东非市场的过程中，中国应秉持人类命运共同体理念，与东非国家一起努力，凝聚域外国家行为主体与相关国际组织的力量，全面推进相关安全合作，以保障东非海域能源通道的安全与稳定，促进全球海洋安全和海洋事业的发展。○