美国推动中美科技“脱钩”的深层动因及长期趋势

李 峥

[内容提要] 2018年以来，美国政府对中美科技交流采取了一系列限制性措施，试图对中国采取“脱钩”策略。该策略使中美科技关系发生了历史性变化。美国政府试图阻碍中美在技术、数据、资金、市场、人才方面的自由流动，从而改变中美科技合作的基本逻辑。美国采取这一策略源于多重深层动因，包括对中国前沿技术发展产生安全威胁认知，将中国视为美国在全球科技外交中的竞争者，推动科技产业链“回流”和两国产业竞争态势加强。“脱钩”是美国采取的竞争策略之一，其目的是在中美国家创新体系竞争中占据有利地位。但是，“脱钩”策略本身存在局限性，不一定能够让美国得偿所愿。这些局限性也为两国缓和竞争关系提供了空间。

2018年以来，美国对于中美科技关系的态度转为负面，强调两国的科技竞争态势，对中美科技交流采取了一系列限制性措施。外界对于美国采取这些做法的战略意图和原因有多种解读，其中一种被广泛讨论的解释是美国寻求借助上述措施促使中美科技“脱钩”。本文认为，美国推动中美科技“脱钩”是多种原因共同作用的结果，是美国当前在中美科技竞争中所选择的主要策略。该策略基于美国一些理想化的假设，并不一定符合实际，也将在实施过程中面临挑战。未来一段时期，美国可能基于实际情况调整这一策略。

一、中美科技关系嬗变

从中美建交至特朗普政府上台之前，中美科技关系总体上处于合作态势。1979年1月，邓小平在访美期间与美国总统卡特签署了《中美政府间科学技术合作协定》，该协议成为两国科技合作的基础性文件。据统计，双方在《中美科技合作协定》下签署了超过30份协定书和超过60份附属协议，涉及农业、商务、国防、能源、卫生、教育、核工业等领域。(1)Richard P. Suttmeier, “From Cold War Science Diplomacy to Partnering in a Networked World: 30 Years of Sino-US Relations in Science and Technology, ”https://pdfs.semanticscholar.org/c003/56aeaa05f8af9f616beb4c8a4303ee6b32c7.pdf.(上网时间：2019年9月5日)1979年至1989年期间，美国调整和放宽了对华出口管制的范围与标准，两国在核技术、高能物理、军工等一些敏感领域的合作有所突破。但是，1989年后美国通过相关法案重新恢复对中国的高科技产品出口管制，双方科技合作有所倒退。要求美方解除对于中国的歧视性措施成为中方在中美科技合作中的长期诉求。

进入21世纪以来，随着中国加入世贸组织，中美民间领域的科技合作显著升温。美国科技公司将产品生产和组装环节外包给中国的供应商，催生了中国本土科技产业链的发展。中美两国逐渐形成了一个美国企业主导技术研发、外观设计、品牌营销和关键零部件供应，中国企业主导组装和低端零部件供应的产业合作链条。中国所组装生产的科技产品运回到美国本土，再通过美国公司的销售网络分销到全球。为了进一步开发中国市场，美国科技公司在中国设立大量研发中心。这些中心既利用中国的科研人员为公司总部的项目服务，又通过这些中心指导公司在中国产业链的发展。有国际化视野的中国科技企业也在美国设立研发中心，招募美国在前沿科技领域的顶尖人才，预先布局依托于前沿技术的产业链。全球科技市场的迅速膨胀使中美两国科技产业均面临人才和投资缺口，这促成了大量中国科研人员赴美深造，以及中美科技领域相互投资。(2)“Technological Innovation, Supply Chain Trade, and Workers in A Globalized World,” https://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/gvc_dev_report_2019_e.pdf.(上网时间：2019年10月2日)民间领域的积极互动也促进了政府层面的合作。2010年10月，根据中美战略与经济对话达成的共识，两国在中美科技合作联委会框架下设立中美创新对话，强化双方科技关系。该机制致力于解决中美科技合作中的创新议题合作、创新政策协调、加强跨境研发合作、保护知识产权等现实问题。(3)“第三次中美创新对话成功在京举行”， http://www.most.gov.cn/kjbgz/201205/t20120515_94406.htm.(上网时间：2019年10月5日)

从奥巴马政府第二任期开始，中美科技领域的部分矛盾开始显现。其中最为突出的是中美网络安全问题。美国产业界和情报界就此向政府施压，要求美国政府将该问题作为中美关系中的优先议题。美国政府通过制裁中国公民以及在国际上批评中国的行为等方式向中国施压，使该问题一度成为中美关系中的敏感问题。另一个显现的问题是美国在部分高科技产业领域采取保护主义措施。例如，为了保护本国市场及就业，美国在2012年对中国光伏产品征收高达34%～47%的“双反”(反倾销、反补贴)关税。(4)Gary Clyde Hufbauer and Martin Vieiro, “US Anti-Dumping Duties on Chinese Solar Cells: A Costly Step,” https://www.piie.com/blogs/realtime-economic-issues-watch/us-anti-dumping-duties-chinese-solar-cells-costly-step.(上网时间：2019年10月3日)2014年，美国又发起第二轮光伏“双反”，最终确定了高达26.71%～165.04%的反倾销税以及27.64%～49.79%的反补贴税。(5)“U.S. Imposes Steep Tariffs on Chinese Solar Panels ,” https://www.nytimes.com/2014/12/17/business/energy-environment/-us-imposes-steep-tariffs-on-chinese-solar-panels.html .(上网时间：2019年10月6日)中国也对美国所出产的光伏原材料采取了对应的贸易反制措施，并且鼓励国内市场吸纳中国光伏产能。从最终结果看，中美在光伏上的贸易战并没有改变光伏产业向中国转移的整体趋势，反而加速了美国光伏原材料产业的衰落。迄今，美国光伏组件仍有88%的份额需要从国外进口，国内产能无法满足市场需求。(6)“Domestic Solar Manufacturing and New U.S. Tariffs,” https://fas.org/sgp/crs/misc/IF10819.pdf .(上网时间：2019年10月4日)

特朗普政府上台后，美国对华政策发生重大变化，两国在科技领域的分歧也显著增加。2017年底，特朗普政府发布新版《国家安全战略》，其中指责中国“盗取美国知识产权”，要求限制“中国在敏感技术领域的并购”。自此之后，美国明显加大了对于中美科技合作的干预，对中美之间技术、数据、资金、市场、人才的自由流动设置障碍。

一是在技术方面，美国逐步收紧针对中国的高科技出口管制，意图对中国实施前沿科技的技术封锁。出口管制是美国限制其竞争对手科技发展的主要手段。冷战时期，美国运用“巴黎统筹委员会”对包括苏联和中国在内的社会主义国家进行广泛的军品和军民两用技术出口管制。冷战后，“瓦森纳协议”继承了“巴统”的作用，采取分类、清单管理、许可证授权和信息交换的出口管制机制。此外，美国还运用《国际紧急状态经济权力法》和《出口管制法》对特定国家的特定实体实施包括技术出口禁运的制裁，朝鲜、伊朗是其主要针对的国家。特朗普政府上台以来，显著增强了通过上述立法对中国加强出口管制的力度。2018年8月，《出口管制改革法案》作为《2019财年国防授权法》附件被签署通过。该法案要求美国商务部改变出口管制流程，加强对于关键新兴基础技术出口的预先审批。法案明显扩大了商务部的权限，使其有权对技术出口、再出口或转让建立管制制度，根据技术的潜在最终用途设定相应出口管制规则。(7)“H.R.5040 - Export Control Reform Act of 2018，” https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/5040/text?format=txt. (上网时间：2019年10月6日)2018年11月，美国商务部下属工业安全局公布了针对关键新兴基础技术的出口管制框架意见，并向美国国内业界征集反馈。根据该意见，美国将把人工智能、量子计算等14个领域的产品及技术纳入出口管制目录，实施严格监管和审查。(8)“Review of Controls for Certain Emerging Technologies,” https://www.federalregister.gov/documents/2018/11/19/2018-25221/review-of-controls-for-certain-emerging-technologies .(上网时间：2019年10月8日)外界广泛认为，中国是美国新出口管制目录的主要针对目标。除计划增加对华出口管制的技术领域外，美国还显著扩大了禁止美国科技企业与其开展贸易的“实体清单”。2018年以来，美国商务部工业安全局将超过100个中国企业和机构加入出口管制的“实体清单”，其中既包括华为及其附属公司，也包括中国军工集团、科研院校和超算领域的知名企业。

二是在数据方面，美国试图将个人数据赋予“国家安全”内涵，阻止中国企业获取美国数据。《2019财年国防授权法》禁止美国政府采购华为、中兴、海康威视、大华等中国科技企业的通信和监控设备。这一禁令表明上是为了打击中国企业的美国市场，但事实上也有阻止中国获取美国数据的意图。美国情报机构认为，通信设备和监控设备可以收集和处理大量数据信息，一旦这些数据信息被传回中国，就可能对美国国家安全带来风险。出于类似原因，美国对于中国社交媒体和平台类企业在美国的运营也十分警惕。美国国会提出《国家安全与个人数据保护法案》，试图通过立法手段限制中国企业采集和传输美国国内数据，同时限制美国企业将敏感数据存储在中国。(9)“National Security and Personal Data Protection Act of 2019,” https://www.hawley.senate.gov/sites/default/files/2019-11/National-Security-Personal-Data-Protection-Act-One-Pager.pdf (上网时间：2019年12月1日)该法案一旦通过，将对两国数据自由流动带来阻碍。

三是在资金方面，美国推出法案阻碍中国对美高科技领域投资和并购，切断中国资金进入硅谷的渠道。奥巴马政府后期，美国“外国投资委员会”(CFIUS)已经加强了对中国企业在美国并购投资的审查力度。《2019财年国防授权法案》中捆绑通过的《外国投资风险审查现代化法案》，扩大了CFIUS 的职权和资源，除与控制权相关并购行为外，CFIUS还将有权审查“非控制”类、涉及敏感个人信息、风险投资基金的投资行为，重点针对“敌对国家”和“敏感领域”。(10)H. R. 5515—538, https://home.treasury.gov/sites/default/files/2018-08/The-Foreign-Investment-Risk-Review-Modernization-Act-of-2018-FIRRMA_0.pdf. (上网时间：2019年10月10日)据荣鼎咨询数据显示，2018年中国对美直接投资从2016年465亿美元的峰值降至54亿美元，降幅为88%。(11)“Net Negative: Chinese Investment in the US in 2018,” https://rhg.com/research/chinese-investment-in-the-us-2018-recap/ .(上网时间：2019年10月10日)

四是在市场方面，美国试图阻断中美科技产业链合作，迫使双方改变产业链相互依赖的模式。在对华施加关税措施后，特朗普本人多次劝说苹果、富士康等企业将在中国的产业链转移到美国本土。除鼓励企业回流外，美国也寻求通过市场禁入措施促使美国企业与其中国供应商切割。2019年5月，白宫签署《确保信息通信技术与服务供应链安全》的行政令，宣布在通信领域禁入紧急状态。该行政令授权商务部裁定“敌对个体”，禁止美国企业采购此类目标的设备、零部件和技术服务。(12)The White House, “Executive Order on Securing the Information and Communications Technology and Services Supply Chain,” https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/executive-order-securing-information-communications-technology-services-supply-chain/ .(上网时间：2019年10月9日)该行政令旨在将中国产品、服务和零部件“逐出”美国通信网络，阻断中国参与美国5G网络建设的可能性。11月，美国商务部提出了实施计划，将采取“逐案审查”的方式执行该行政令。同时，美国联邦通信委员会(FCC)通过了一项命令，禁止美国运营商利用联邦补助资金购买“国家安全潜在威胁企业”的产品，其中包括中国通信企业中兴和华为的产品。

五是在科技人才交流方面，美国加强对中国科研人员的执法调查和对中国留学生的盘查，对两国科技交流氛围带来了巨大破坏。2018年2月，美国联邦调查局局长克里斯托弗·雷在国会听证中称，中国的“情报收集者正在瞄准美国各地的学术机构”，并宣称美国执法机构将对此展开广泛调查。2018年11月，美国司法部发布“中国行动计划”，对中国企业及“商业间谍行为”展开重点执法及调查活动。该行动重点针对中国“商业间谍”“网络间谍”，还将调查美国高科技产业受到中国投资并购、供应链安全和“非注册代理人”的威胁。(13)Department of Justice, “China Initiative Fact Sheet,” https://www.justice.gov/opa/page/file/1122686/download .(上网时间：2019年10月11日)该计划发布后，美国司法部宣布多个具体执法行动，包括对两名受雇于中国政府的黑客提出刑事起诉。据报道，联邦调查局向美国多个院校发布了警示邮件，要求其“予以配合”并“提供相应线索”(14)Eric Tucker, “FBI Advises Universities on Chinese Economic Espionage,” https://www.avpress.com/news/fbi-advises-universities-on-chinese-economic-espionage/article_21fbe504-e8c0-11e9-85fc-4be8fdbc88b6.html .(上网时间：2019年10月10日)。

美国的上述做法正在改变中美科技关系的基本逻辑。特朗普政府之前，中美科技关系主要基于互利合作，寻求共同发展。合作关系的逻辑在于通过技术、数据、资金和人才的自由流动为特征，通过开放的市场和科研体系实现资源的重新组合，提升双方的创新效率，降低创新成本。例如通过技术交易促成合理的产业链分工，将本国资源投入到优势创新领域；通过数据交换和共享提高创新效率，实现原先无法单独实现的创新目标；通过人才合作与科研资源共享汇聚科研能力，完成无法单独完成的科研项目；通过跨国投资促进科技产业链的全球分工，降低科技产品的生产和研发成本等。

如今，中美科技关系正在进入竞争形态。居于强势的美国主要通过保护主义措施壮大本国科技实力，同时削弱其竞争对手的科研能力，进而实现在零和博弈中扩大本方优势。强势国家采取竞争手段也需要承担风险和成本。不过，如果竞争关系能够巩固甚至扩大强势国家的科技优势，强势一方就可以利用优势提高谈判要价，让弱势一方接受有利于本方的让步来弥补这些损失。

当前是中美科技关系从合作转向竞争的一个过渡性阶段。美国“脱钩”策略的主要做法是通过个别案例的示范效应和导向性政策促使美国科技企业和科研机构减少与中国的合作，对获取美国先进技术的中国企业和人员形成威慑，促使两国科技生态不再紧密连接。一旦这种趋势被双方认知并接受，两国就有可能形成像外界所担心的“相互竞争、彼此隔离的科技市场”。(15)“秘书长在联合国大会第七十四届会议上的发言”, https://www.un.org/sg/zh/content/sg/speeches/2019-09-24/address-74th-general-assembly .(上网时间：2019年10月10日)

二、 科技“脱钩”的深层动因

外界对于特朗普政府推动中美科技“脱钩”的动机有多种解释。一种观点认为，美国的做法是一种施压行为，目的是阻止中国挑战美国的科技领先地位，为贸易战增加合法性，促使中国在贸易领域作出更大让步。(16)孙海泳：“美国对华科技施压战略:发展态势、战略逻辑与影响因素”，《现代国际关系》，2019年第1期，第38～45页。另一种观点则认为美国的做法指向特定的“危险中国企业”，其最终目的是将其扼杀，从而降低中国对美国科技的“情报威胁”。(17)James Andrew Lewis, “ZTE, the Telecom Wars, and Cyber Spies,” https://www.csis.org/analysis/zte-telecom-wars-and-cyber-spies .(上网时间：2019年10月11日)还有一种观点认为，“科技脱钩”是美国调整对华战略的一部分，其主要原因是美国对中国的战略认知发生了根本性变化，认为中国科技崛起对美国构成紧迫威胁。(18)Paul D. Gewirtz, “Can the US-China Crisis Be Stabilized?” https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2019/06/26/can-the-u-s-china-crisis-be-stabilized/ .(上网时间：2019年10月11日)这些解释都在一定层面上论证了美国政策的潜在逻辑，但未能充分意识到这种迅速、猛烈的改变是出于美国内部多个深层次认知变化。这些认知导致美国政府内多个部门和军方成为了推动中美科技“脱钩”的积极行动者。

动因之一在于美国军方和情报部门认为中国是最可能利用人工智能等商业技术对美国国家安全带来挑战的国家之一。近年来，人工智能、量子计算等前沿技术被广泛运用于军事和安全领域，引起美国军方和情报部门的关注。

这种威胁认知来源于两个层面。一方面，美国军方将人工智能等技术视为新一轮军事转型的关键。美国军方不希望中国获取美国尖端商业技术，进而缩小与美国的军事差距，或针对美国转型方向提前采取行动。2019年2月，美国国防部发布《人工智能战略报告》，该报告称中国与俄罗斯正加大人工智能在军事领域的投资，这些投资有可能侵蚀美国的技术优势及所主导的国际秩序。(19)“Summary of the 2018 Department of Defense Artificial Intelligence Strategy,” https://media.defense.gov/2019/Feb/12/2002088963/-1/-1/1/SUMMARY-OF-DOD-AI-STRATEGY.PDF .(上网时间：2019年10月13日)美国2018年2月发布的新版《国防战略报告》称，许多先进技术来自商业部门，这意味着美国的竞争对手也能获取此类技术。保持美国防部的技术优势需要对国家安全创新基地实施保护。(20)“National Defense Strategy,” https://dod.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf .(上网时间：2019年10月13日)这种担忧促使美国军方高度关注中国获取美国前沿技术并且用于国家安全领域的问题，并且将中国在该领域的进步视为威胁。

另一方面，“俄罗斯干预美国大选”风波令美国情报界和国会意识到社交媒体“武器化”的风险。美国参议院关于俄罗斯干预美国大选的调查报告称，社交媒体成为俄罗斯对美国开展“信息战”的重要平台，“信息战”可能影响了选民对于选举人看法和对选举结果的预估。这种新的安全威胁促使美国情报界关注美国本土的数据安全问题，臆断其他美国主要竞争者也可能采取与俄罗斯类似的策略。基于两种新认知，美国军方和情报部门将其认为有“军工潜力”和“前沿技术”能力的中国企业、科研机构视为重点打压目标，试图切断其与美国的科技联系。美国军方也希望用“脱钩”的压力促使美国国防关键供应商将产业链移回美国本土。

动因之二在于美国外交机构认为中国已经成为美国在全球科技外交中的竞争者。美国的科技外交有悠久历史。经过多年发展，美国在该领域已形成较为固定的政策光谱和判定标准。美国1978年制订的《外交关系授权法》规定，美国科技外交服务于美国的外交利益、安全利益和科技利益，要求抓住科技机遇并且避免科技风险。(21)“Public Law 95-426—Oct. 7, 1978,” https://www.govinfo.gov/content/pkg/STATUTE-92/pdf/STATUTE-92-Pg963.pdf .(上网时间：2019年10月12日)作为负责美国科技外交的政府部门，美国国务院科技合作办公室在官方网站上介绍其职责称，美国科技合作以“符合美国利益、确保数据开放，促进互惠，扩展美国规范和原则和保护美国知识产权”，“观察全球科学技术趋势”，“保持美国相比战略竞争对手的技术优势，帮助美国加强对于竞争对手影响或破坏美国战略和计划的理解”，“强化美国领导的公共外交”为目标。(22)State Department,“About Us - Office of Science and Technology Cooperation,” https://www.state.gov/about-us-office-of-science-and-technology-cooperation/ .(上网时间：2019年10月12日)由此可见，美国科技外交具有输出价值观和“美国规则”以及“感知外部威胁”的双重属性。一旦一国在两个层面上同时对美国构成挑战，美国会试图联合盟国采取竞争措施限制该国科技实力的海外扩张。

中美建交以来，美国在对华科技外交上总体上处于强势地位，希望利用科技外交打开中国市场，通过两国科技合作让中国接受美国所主导的国际规则并承担相应国际责任。然而，随着中国综合国力的增强和发展模式的成熟，中美在科技外交上的关系更趋于平衡。中国越来越多地主动根据本国利益需求选择与美国科技合作领域，并且主动对他国开展科技外交，提供科技领域的公共安全产品。这些变化令美国逐渐将中国视为科技外交领域的潜在竞争者，担忧中国动摇美国在该领域的全球领导地位。美国通过各种手段抹黑中国科技外交和科技产品出口。例如，美国国务卿蓬佩奥称，美国“正在识别来自中国国有企业、科技公司的威胁”，与中东和欧洲地区的国家共享信息，通过展示风险使世界各国清醒起来并且开展反制。(23)“Pompeo Cautions Balkan Leaders about Chinese Economic Influence,” https://www.aljazeera.com/ajimpact/pompeo-cautions-balkan-leaders-chinese-economic-influence-191004201428920.html .(上网时间：2019年10月14日)美国国会美中经济与安全审议委员会(USCC)主席白嘉玲称，“‘数字丝绸之路项目’为中国政府提供了更多支点，在建设数字基础设施的同时，输出其价值观、信息控制和监控”。(24)“Testimony before the Senate Committee on Finance Subcommittee on International Trade, Customs and Global Competitiveness,” https://www.finance.senate.gov/imo/media/doc/Carolyn%20Bartholomew%20-%20BRI%20Testimony.pdf .(上网时间：2019年10月14日)国会众议院情报委员会主席谢安达称，美国应当对中国政府向全球“出口监控技术”做出更好回击。(25)“House Permanent Select Committee on Intelligence Hearing,” https://docs.house.gov/meetings/IG/IG00/20190516/109462/HHRG-116-IG00-MState-S001150-20190516.pdf .(上网时间：2019年10月15日)中国5G技术和设备成为美国污蔑、抹黑最为严重的领域。2019年5月，以美国为首的30多个国家在布拉格5G安全会议上通过了首个关于5G的安全规则倡议。该倡议虽然没有直接点名中国，但是内容涉及中国企业和中国商业模式，试图给中国企业海外运营造成负面影响。美国外交部门不再认为中国是美国开展科技外交的主要对象，开始关注中国科技外交对美国势力范围的威胁。

动因之三在于特朗普政府的“美国优先”政策加剧了美国社会对于中国科技的歧视性认知。特朗普政府上台后，在外交、经济等各领域推行“美国优先”政策。为动员美国民众支持，“美国优先”的一个突出特色是将经济、科技等非政治性议题“政治化”和“民粹化”，例如将“气候变化”问题视为一种阴谋论，渲染“中国抢走了美国的就业机会”等。“美国优先”是特朗普政府采取一系列单边行动的主要合法性来源，也在美国国内产生了社会动员效应。受此影响，反全球化和排外思想在美国社会显著抬头。美国民众开始关注科技产品和科技企业的“国籍”问题，并以不同的眼光看待中国留学生。这种暗流涌动的思潮导致美国政府一些针对中国科技产品、科技企业和留学生的极端措施并没有像以往一样引起激烈争论，其推行的阻力显著下降。“科技无国界”在美国国内已经不再是主流认知，美国社会开始以一种民粹、本国优先的角度来看待中国在科技领域的崛起。这种逐步被强化的对手意识容易让美国社会对中国在科技领域的突破产生过激反应。冷战时期，在苏联发射第一颗人造卫星后，美国曾经产生强烈的社会恐慌。这一被称为“斯普特尼克冲击”的事件促使美国集全国之力与苏联展开“太空竞赛”。(26)Ian Kennedy, “The Sputnik Crisis and America’s Response,” https://pdfs.semanticscholar.org/4320/27b720dec3b0b4ffc36965bcfdf5deed0679.pdf.(上网时间：2019年10月12日)

动因之四在于中美科技产业竞争态势加强。随着中国科技产业的全方位发展，中美之间固有的“外包、分销”产业合作模式正在面临愈发严峻的挑战。一方面，美国国内对于这种模式产生了越来越猛烈的批评。特朗普上台后曾经多次要求苹果等美国科技企业将海外产能移回美国本土，拉动美国国内制造业，创造就业岗位。国会两党议员在要求科技产业链回流问题上与特朗普政府意见一致。2017年12月，两党通过税改法案，大幅降低企业税，以较低税率对美国企业转移回国的海外资产进行一次性征税。促使美国企业改变外包模式是税改的目的之一。这些警告和激励措施让部分美国科技企业开始重新思考外包模式和与中国企业的合作关系。另一方面，美国企业开始面临中国企业的同业竞争，不再拥有主导“外包、分销”模式的绝对话语权。近年来，中国科技领先企业的综合竞争力显著提升，已经有能力主导和开发新的市场领域。例如，阿里在电子支付、区块链和云计算上已成为全球领先科技企业之一；华为在5G通讯领域居于世界前列；大疆公司在消费级无人机市场中占据领先地位。上述中国企业拥有较强的自主研发能力和品牌营销渠道，与美国企业的合作处于对等或强势地位。两种新的变化让中美在科技产业上的固有合作模式发生改变，双方的产业关系趋向于基于本国比较优势的产业竞争。美国产业界对中国市场的预期下降，不再积极游说政府支持中美科技合作，反而关注中国企业在国内所获得的特殊待遇，并且要求美国政府解决美国企业所面临的“不公正竞争”。

四个因素中，军事安全领域的担忧是美国最核心的关切。冷战后，美国科技创新重心从军方向民间转移，民间科技投资的规模远高于军方，大部分尖端与核心技术由美国企业和科研机构掌握。在中美科技合作态势下，美国无法阻止中国利用合法渠道获取美国具有军民两用价值的先进技术。因此，美国将重新设定对华出口管制制度作为优先任务。美国政府将中国视为全球科技外交竞争者则加剧了双方的误解和敌对态势。美国学者认为，中美在科技领域的竞争是“大国竞争”模式的经典体现，具有类似于安全困境的特征。作为崛起国家，中国的“追赶”行为引发了美国在国家安全和国际地位上的双重担忧，从而促使美国采取反制措施。(27)Andrew B. Kennedy and Darren J. Lim, “The Innovation Imperative: Technology and US-China Rivalry in the Twenty-first Century,” International Affairs, Volume 94, Issue 3, May 2018, pp. 553-572.

三、长期趋势

美国推动中美科技“脱钩”的深层动因是驱动该策略实施的根本性因素。如果这些动因不断强化，将加强美国实现中美科技“脱钩”的意愿。反之，如果这些动因出于各种原因势头减弱，美国对中美科技“脱钩”的意愿会随之下降。上述动因有两个共同点。一是美国对于中美科技“脱钩”的必要性和紧迫感源于美国多个机构的认知变化，中国的挑战和威胁存在于美国政府和精英层的预测和推断，并没有充足的事实作为支撑。如果中美双方能够通过实际行动和规则改变这种认知，那么“脱钩”的必要性就将面临质疑。二是美国实施“脱钩”策略源于其对该策略的理想化假设，即“脱钩”既能够削弱中国国家创新体系的外生性动力，又能够带动美国科技产业链“回流”，从而提升美国企业对美国国家创新体系的贡献。这种假设一旦不能完全实现，将影响“脱钩”策略的前景。

“脱钩”策略的第一个局限在于该策略会提升美国国家创新体系的运行成本。“脱钩”策略指向中美科技产业的紧密合作，但是，这一合作关系是中美两国国家创新体系比较优势所形成的结果。美国想主动切断这一捆绑关系也需要付出一定成本。美国国家创新体系的主要优势在于技术、人才、资金的多样性和开放性。在宽松的创新环境下，美国科创中心的优秀项目能够在最短时间内获取最大程度的资本支持，并且通过外包模式以最快的速度实现商业化。中国为美国科技产业提供了产品实现、规模化生产和资金支持，一些符合中国市场需求的产品和服务能够在中国快速实现商业化。这种合作模式促使美国在前沿技术探索和底层技术设计的优势不断增强，而中国也从技术应用和产品外包中获取了经验、人才和先进理念，提升了中国国家创新体系的整体水平。

“脱钩”策略的第二个局限在于不能解决美国前沿技术投资不足的结构性问题。在中美科技竞争中，美国军方和战略界最担心的是中国借助国家资本的投资优势在5G、人工智能、量子计算等颠覆性前沿技术上对美国实现赶超。“脱钩”策略并没有改变美国创新领域以民间为主的投资结构，美国政府无法要求民间将投资重点放在风险高、收益不确定的前沿技术领域。“脱钩”也将迫使美国企业在原先主要依靠中国的产业链环节上寻找“替代性”方案。由于缺乏相关产业链基础和技术积淀，美国想要实现科技产业链的“本土化”将需要巨额投资作为支持。这些投资将分散美国国家创新体系对于前沿技术、底层技术等优势领域的支持力度。此外，如果中美科技“脱钩”全面实现，美国科技企业可能将彻底失去中国市场，这将减少美国科技企业的盈利流入，降低这些企业投入前沿技术研发的意愿和能力。

“脱钩”策略的第三个局限在于无法削弱中国在科技领域的制度优势。美国认为，中国科技领域的主要制度优势是政府在投资、市场和技术应用上发挥的战略性作用，政府可以帮助产业界渡过不利的市场周期，确保资金和人才投入到最具战略性的领域。“脱钩”策略虽然在短期内能够对中国部分企业和科技产业带来一定冲击，但并不能够阻止中国利用国内市场和经济支持继续扶持其发展。从长期来说，“脱钩”策略反而促使了中国科技产业进口替代战略的实施，有助于其降低市场竞争成本。(28)Harry G. Broadman, “Forced U.S.-China Decoupling Poses Large Threats,” https://www.forbes.com/sites/harrybroadman/2019/09/30/forced-u-s-china-decoupling-poses-large-threats/#205c4f6d598e .(上网时间：2019年10月15日)从中美光伏领域争端看，依靠长期投资和国内市场的支持，中国产品最终将形成显著的国际市场竞争力，导致“脱钩”和“贸易壁垒”失去作用。

基于以上局限性，为了达到维持和扩大美国在科技领域的优势目的，美国可能转而采取一种选择性“脱钩”与“成本强加”策略。该策略通过选择性豁免部分“脱钩”领域减少对美国科技产业的负面冲击，并通过提升中国国家创新体系发展成本的方式降低其运行效益。选择性“脱钩”和“成本强加”是美国在经贸、军事安全领域对中国所采取的策略。科技领域处于经贸与军事安全的结合点，很可能成为两种策略共同应用的领域。

中美科技的选择性“脱钩”将主要发生在具有较高军事价值的技术领域。在这些领域中，美国将加强对中国的技术封锁。维护军事安全领域的技术优势是美国在国家安全领域的核心关切，将成为两国“脱钩”重点。中美在人工智能、量子计算、脑机接口、基因编辑等颠覆性技术上已经存在安全困境，一方难以相信另一方会放弃对上述颠覆性技术领域领先地位的争夺，或者相信对方会主动采取手段限制这些颠覆性技术军事化。在军方和情报部门的推动下，美国将继续完善前沿科技领域的出口管制措施，对中国留学生在美国从事敏感领域研究提高进出门槛，对中国国内具有军工潜能或者参与“军民融合”的科技企业实施技术封锁。这种封锁将引起双方相关技术产业、生态系统、技术标准、人才培养的“脱钩”，也将对上述技术商业化发展形成阻碍。

中美科技领域的选择性“脱钩”也可能演变为类似于美苏之间的科技“军备竞赛”。这种情况出现的前提是中美科技领域出现了具有标志性意义的科技竞争目标，类似于美苏冷战时期的“太空竞赛”和“反导竞赛”。“军备竞赛”将是美国对中国科技创新实施“成本强加”的重要渠道。从当前技术特征看，人工智能、量子计算和一体化军事通信网络是最有可能演变为两国军备竞赛的技术领域。上述技术被美国军方视为美国新一轮军事转型所依托的核心技术。美国有可能将此类技术定义为战略性技术，利用“长臂管辖”在全球范围内管控此类技术扩散。

底层技术的国际标准也可能成为双方“脱钩”及美国施加“成本强加”的领域。中国在5G技术和应用上的领先在美国产生了一个小规模的“斯普特尼克冲击”，令美国开始反思其国家创新体系和科技外交是否能够适应大国竞争时代的需求。在国家创新体系改革上，美国精英层认为，美国应当重视5G等“未来数字基础设施”底层技术的战略性意义，采取新的商业模式促进政府和私营企业同步加强该领域投资，并且针对此类底层技术采取更为严格的安全标准。(29)Elsa B. Kania, “Securing Our 5G Future，” https://s3.amazonaws.com/files.cnas.org/documents/Kania-Securing-Our-5G-Future-2.pdf?mtime=20191029084132 .(上网时间：2019年12月1日)在科技外交领域，美国认为应当重视技术标准在全球科技竞争中发挥的作用，积极运用其外交资源。在美国所倡导的“多利益相关方”模式下，企业和技术专家成为设定国际重要技术标准的主要力量。但在5G技术标准形成过程中，一些实力强劲的非西方企业成功联合了其他企业和技术界，在标准制定权上取得了突破。美国认为这种趋势不符合美国的科技外交利益。近期，美国国会提出了一项名为《美国5G领导力》的法案，要求美国外交机构“充分使用联邦资金”来加强美国在国际电信联盟、国际标准化组织、3GPP和电气电子工程师协会等国际组织中的代表权。(30)“United States 5G Leadership Act of 2019,” https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/1625/text.(上网时间：2019年12月3日)由于上述国际组织绝大多数位于美国，美国外交部门可能通过签证审批的方式影响这些机构运作。美国还会通过双边和多边的方式推行本国主导的规则和标准，“布拉格5G安全倡议”就是一个典型案例。这些做法都会增加中国科技产品和科技企业“走出去”的成本。

除了上述可能出现“脱钩”的领域外，美国在另一些领域并不希望终结与中国企业和中国社会的合作关系。这些合作对于美国国家创新体系总体有利。这些领域包括两国在科技产品消费市场上和基础科学领域里的合作，以及两国在非敏感领域的学术交流。企业、院校和科研机构将长期是美国国家创新体系的主体，这些机构仍然会从与中国的合作中获益，将尽力抵制美国政府过激的“脱钩”行为。美国科技企业仍然需要中国市场，需要通过中国市场创造更多利润，从而支持本土的科研创新投入。为了避免失去中国市场，美国科技企业可能会采取“两边下注”的方式应对中美科技“脱钩”，同时服务中美两国的创新生态体系。高能物理、国际空间站、人类基因组等大型科研项目耗资巨大，所产生的具有军事价值的技术有限，美国仍然希望通过各国分担的方式推进相关项目。一旦全面限制中国留学生和中国雇员，美国将在计算机领域面临研发人员短缺的困境。这些合作需求会逐步让美国社会和企业意识到中美科技“脱钩”对美国带来的损失，从而对美国政府的极端性措施形成制约。

上述这些难以被“脱钩”切断的领域是中美降低科技竞争对抗性的机遇。从当前情况看，美国政府对于中国科技发展的威胁认知并没有成为美国社会的普遍共识。如果双方能够在一定程度上解决科技上的安全困境，加强双方的战略沟通，那么双方有可能降低在科技领域的敌手性认知，将竞争转化为一种更为良性的模式。中美在科技领域的一个潜在合作机遇是共同限制前沿技术军事化。前沿技术对国家安全产生影响需要通过与攻击性手段相结合的方式来实现。例如，核技术需要通过核武器的方式对他国国家安全构成影响，网络渗透技术需要通过网络攻击或网络战的方式演变为国家安全挑战。中美可以通过限制前沿技术与武器装备结合的方式来降低此类技术引发的安全困境。例如，中美可以在国际多边领域推动对于人工智能军事化的军控规则，带头履行相应责任。中美也可以通过谈判确立前沿技术军事化的战争规则，设定攻击禁区。

第二个潜在合作机遇在于中美科学界的交流。这些交流既可以通过国际性的大型科研项目，也可以通过在科技领域的国际多边治理机构、科学界的专业性国际会议等进行。交流和沟通能够加强双方科学界的战略互信，促使双方对于一些全球性问题和科技领域的突出安全问题达成基本共识，共同抑制一些科技领域的军备竞赛。科学界也能够在两国政府决策过程中发挥专业性和建设性的作用。

第三个潜在合作机遇在于两国企业界在全球科技公共外交上的合作。中美在科技外交领域矛盾的直接动因是双方将对方的海外行为和海外存在视为战略性威胁。事实上，除去政府层面的行动之外，两国科技企业对全球科技公共产品的贡献更大，并且已经有一定合作基础。两国科技企业把促进全球落后地区科技发展，缩小科技鸿沟作为体现其社会价值的重要渠道，更愿意开展公益性的科技援助项目。相比政府所推动的项目，这些由企业自发的项目政治属性较弱，且能够充分体现出科技造福全人类的价值。此类合作有利于缓和中美两国在科技外交上的竞争态势，也将增加两国产业内部对于双方底层技术和科技生态“脱钩”的阻力。○