我国野生动物保护法修改之刍议

2020-11-11蔡诗巍裴兆斌

湖北经济学院学报·人文社科版 2020年7期

蔡诗巍裴兆斌

摘要：2020年1月武汉市爆发新型冠状病毒肺炎疫情，病毒的中间宿主大概率来自武汉华南海鲜市场售卖的某种野生动物。滥食野生动物，极有可能将野生动物体内携带的病毒传向人体进而引发重大疫情，因此，无论是新时代推进生态文明和美丽中国建设的需要，还是为了降低重大疫情发生的可能性，修改带有“资源利用、发展经济”目的的《中华人民共和国野生动物保护法》迫在眉睫。本文首先提出问题，认为法律规定的执法体制不够健全，未考量公共卫生风险，对野生动物保护保护范围过窄且对非国家重点保护的野生动物管控力度不足。分析产生问题的原因后提出解决措施，认为需要完善立法目的，明确执法职能部门并应当加强监督管理，注重全方面、全链条保护野生动物。

关键词：重大疫情;野生动物保护;公共卫生安全

中图分类号：DF3

On the Amendment of China's Wildlife Protection Law

CAI Shi-wei，PEI Zhao-bin

（School of Maine law and humanities，Dalian ocean university，Dalian 116023）

Abstract：In January 2020， a new outbreak of Coronavirus pneumonia occurred in Wuhan. The intermediate host of the virus is most likely from a certain wild animal sold in Wuhan South China Seafood Market. Abuse of wild animals is very likely to transmit viruses carried by wild animals to the human body and cause a major epidemic. Therefore， whether it is the need to promote ecological civilization and the construction of a beautiful China in the new era， or to reduce the possibility of major epidemics， modify The Law on the Protection of Wild Animals of the People's Republic of China with the purpose of "resource utilization and economic development" is imminent. This article first raises questions that the law enforcement system provided by the law is not sound enough， public health risks have not been taken into account， the scope of wildlife protection and protection is too narrow， and the management of non-state-protected wildlife is insufficient. After analyzing the cause of the problem， the author proposes measures to solve the problem. It is considered that the legislative purpose needs to be improved， the law enforcement function department should be strengthened， and supervision and management should be strengthened， focusing on the protection of wild animals in all aspects and the whole chain.

收稿日期：2020-3-20

基金项目：辽宁省教育厅2019年度科学研究经费项目（DW201903）;2020辽宁省经济社会发展研究课题（2020lslktjdzd-014）

第一作者：蔡诗巍（1997-），女，大连海洋大学法律硕士研究生，从事刑法、行政法、海洋法研究，

15566416387，3225685312@qq.com。

通信作者：裴兆斌（1968-），男，大连海洋大学教授，博士，从事刑法、行政法、海洋法研究，

13904000110，pzb@dlou.edu.cn。

Keywords：Major epidemic; wildlife protection; public health safety

Chinese picture classification number：DF3

引言：2月24日十三届全国人大常委会第十六次会议，表决通过了《全国人大常委会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》，《决定》在野生动物保护法的基础上，以全面禁止食用野生动物为导向，扩大法律调整范围，确立了全面禁食野生动物的制度。为从源头上防范重大公共卫生安全风险，除了全面禁食野生动物、扩大保护范围外，还应当考虑执法的规范化问题，明确执法职能部门、加强监督管理。在维护国家利益的同时保障当事人的合法权益，从法治层面促进社会文明和生态文明进程，用最严格的制度和最严密的法治控制重大公共衛生安全风险、保障人民群众生命健康安全，为维护社会和谐稳定提供有力的立法保障。

一、问题提出

（一）未能摆脱传统“资源利用”思维的束缚

1.法条中体现“资源利用”的传统思维

我国现行《野生动物保护法》总则第一条中规定制定本法的目的，即为了保护野生动物，拯救珍贵、濒危野生动物，维护生物多样性和生态平衡，推进生态文明建设，制定本法。显然，在坚持人与自然和谐共生、提倡生态文明建设的新时代，以保护为目的制定野生动物保护法符合我国社会发展趋势，符合敬畏自然、尊重自然、顺应自然、保护自然的价值导向[1]。然而，在总则部分的其他法条中仍然体现“资源利用”的传统思维。

例如，《野生动物保护法》第三条提及野生动物保护资源属于国家所有，并且国家会保障依法从事野生动物相关科学研究及人工养殖或者其他合法利用野生动物资源的组织和个人的合法权益，这里明确将野生动物视为“资源”更为注重利用而非保护。在第四条中虽然提及“保护优先、严格监管”，但是与其并行的“规范利用”原则依然占据同等地位[2]。当然，在总则第六条、第八条中的“任何组织和个人都有保护野生动物及其栖息地的义务”及“各级人民政府应当加强野生动物保护的宣传教育和科学知识普及工作”强调资源保护，符合保护自然就是保护人类，建设生态文明就是造福人类的新时代社会发展宗旨。然而，分则第十三条规定了县级以上人民政府及其有关部门有权编制开发利用规划，此外，第二十二条至二十七条对“猎捕”、“人工繁殖”的资源利用行为均做了相关规定。

2.过度“利用”将大概率引发传染病

关于本次突发的新型冠状病毒肺炎疫情，中国疾控中心于1月27日发布《2019新型冠状病毒疫情进展和风险评估》，从现场溯源调查、病毒基因序列比对及既往疾病样本血清比对推测新型冠状病毒的源头大概率来着野生动物[3]。科学研究表明，近年来世界各地先后出现的重大传染病，例如亨德拉病毒、尼帕病毒、H7N9禽流感、埃博拉病毒、中东呼吸综合征均与动物有直接关系[4]。野生动物作为病毒的自然宿主并不会“隔空”向人类传播，但由于人们本着侥幸心理食用野生动物或者侵蚀野生动物栖息地，便增加了这些病毒与人类密切接触的可能性。

不法分子过度注重经济利益，违法侵蚀野生动物栖息地进而猎捕、贩卖，给病毒从野生动物传向人类创造了条件。可见，我国《野生动物保护法》制定的目的需要更加趋于“保护”，这不仅是新时代中国特色社会主义生态文明建设的需求，在突发性重大疫情面前更是维护公共安全的需要，刻不容缓[5]。

（二）执法体制不够健全

1.执法队伍职权划定不清晰

现行《野生动物保护法》第七条规定，国务院林业草原、渔业主管部门分别主管全国陆生、水生野生动物保护工作，并且县级以上地方人民政府林业、渔业主管部门分别主管本行政区域内陆生、水生野生动物保护工作[6]。实践中，自然保护区机构直接监管野生动物保护相关环节;环境保护部门在进行生态环境保护管理过程中包含一定范围的防治非法破坏野生动物栖息地行为;公安部门则负责严厉打击涉及野生动物保护的违法犯罪行为;工商部门负责监管违法经营野生动物的组织和个人[7]。

各部门职责分工看似清晰，然而在实际野生动物保护监管过程中难以实现有效的通力合作、互相配合，交叉作业使得职权划分不清晰、执法效率低下，而分管工作存在重复覆盖导致协调分工可能出现疏漏。例如，在打击盗捕、偷猎野生动物违法活动中，公安部门作为唯一有执法能力的机关本应发挥最主要的作用，但是其却不具备部分野生动物监管活动的行政主体资格，甚至会出现因自身越权而违法等问题[8]。此外，对于涉及野生动物相关案件的侦办需要严格注意活体的扣押保存期限，遵守办案期限的规定，然而，在鉴定野生动物活体种类及状态方面缺少专门的权威鉴定机构，而公安机关缺乏保存活体的专业知识，这些问题均可能造成案件侦查进程停滞不前，不利于预防、打击涉及野生动物的违法、犯罪行为。

2.缺少执法监督程序

我国现行《野生动物保护法》中缺少对执法队伍及执法过程的监督程序，这不利于提高工作效率，阻碍打击涉及野生动物違法、犯罪行为进程。具体而言，有监管权力的行政部门存在职能交叉等问题，承担主要监管责任的地方政府部门又因为养殖、交易野生动物涉及巨大的经济利益导致相关市场监管动力不足[9]。再者，再具体监管事项上存在不足，例如地方相关部门依法向符合条件的组织和个人颁发特许猎捕证、人工养殖许可证、经营许可证后，缺乏后续严密的监管程序。

此外，缺乏执法监管程序会导致基层执法人员执法效率低下，工作积极性降低，不利于提高执法素质，甚至部分执法机构会出现不作为、乱作为等违法现象，这些负面结果严重影响野生动物保护相关监管工作，不利于打击涉及野生动物的违法、犯罪行为。因此，建立完备的执法监管体系有利于实现对执法工作全过程监督，在法律制度的保障下，政府监督、舆论监督、群众监督的作用才会发挥到极致。

（三）未考量公共卫生安全风险

1.与《刑法》、《传染病防治法》衔接力度不足

我国现行《野生动物保护法》法规责任一章中，处罚方式大多为较大数额的罚款，在构成犯罪的情况下，依照《刑法》相关规定定罪处罚[10]。人们食用野生动物可能导致新型冠状病毒侵入人体，但是在《刑法》中未规定诸如非法食用野生动物之类的罪名，《野生动物保护法》中更是未对“食用”野生动物的行为加以约束，只是严格禁止出售、购买、利用国家重点保护野生动物及其制品，在符合法定条件下允许对非国家重点保护野生动物加以利用。在特殊的突发性重大疫情背景下，食用野生动物不仅危害生态环境，更是严重危及公共卫生安全，对此，《刑法》中未规定“非法食用野生动物罪”，如果猎捕者、收购着或者经营者符合法律规定程序猎捕、收购、经营也无法追究行政责任。

此外，现行《野生动物保护法》亦与《传染病防治法》衔接力度不足，《传染病防治法》第二十五条规定，县级以上人民政府农业、林业行政部门以及其他有关部门，依据各自的职责负责与人畜共患传染病有关的动物传染病的防治管理工作。与人畜共患传染病有关的野生动物、家畜家禽，经检疫合格后，方可出售、运输[11]。在市场上合法流动的非国家重点保护野生动物如果认为其“与人畜共患传染病”无关，则无需进行检疫，然而，证明某种野生动物体内是否携带“冠状病毒”等可能使得人类患上传染病的病毒是及其复杂的过程，野生动物种类繁多大多是已经引发传染病才会被认定为“与人畜共患传染病”而进行严格检疫。因此，市面上出售、人们食用的野生动物大多未经过“传染病防治标准”进行检疫[12]。

（三）长期未发生与食用野生动物有关的重大疫情

2003年重症急性呼吸综合征（SARS）是一种由SARS冠状病毒进入呼吸道而引发的急性呼吸道传染病，传染性极强，蝙蝠、果子狸等野生动物是这种病毒的自然宿主，人们滥食这些野生动物大概率会感染病毒。然而受当时经济发展、立法技术、思想认识等主、客观因素的影响，虽然于2004年第一次修订《野生动物保护法》但仍以经济发展、资源利用为核心，猎杀、运输、经营野生动物的条件较为宽松。2013年突发的H7N9型禽流虽然对公共卫生安全危害较大但与滥食野生动物无关。

随后2009年、2016年、2018年修改的《野生动物保护法》未考虑重大公共安全卫生风险，与《传染病防治法》、《刑法》衔接力度不足，且规定的法律责任较轻、处罚力度较低。2019年末第一例新型冠状病毒肺炎患者在武汉市出现，这种新型冠状病毒与SARS冠状病毒基因组序列相似度为80%且与蝙蝠体内携带的冠状病毒同源性极高，加之新时代生态文明建设的要求，立法上更应当加大野生动物保护力度。

（四）生物安全问题重视程度不足

2019年10月生物安全法草案首次提请十三届全国人大常委会第十四次会议审议，针对基因技术滥用、抗生素的滥用等生物技术谬用的行为，规定相关监管程序及处罚方式。2020年3月国防部新闻局局长吴谦表示，从保护民众身体健康、维护国家安全角度考虑，系统规划国家生物安全防控治理体系，本次重大疫情的发生更加凸显了规范生物安全问题的重要程度。草案明确规定维护国家生物安全是立法目的，保障民众身体健康、生命安全是根本宗旨，汲取本次重大疫情防控经验，将“防控重大新发突发传染病、动植物疫情”作为重要的监管对象纳入其調整范围。

然而，在此之前，没有关于生物安全方面的立法规定，未考虑将国家生物安全问题纳入国家安全体系中，给与动物相关的传染病防治问题留下了法律空白。该草案的出台在保护生物资源、促进生物技术健康发展、防范生物威胁的基础上，降低了因生物安全问题而引发重大疫情的可能性，填补了法律空白，弥补《野生动物保护法》在“监测野生动物疫源疫病”、“检疫与人畜共患传染病有关的动物传染病”相关规定的不足。

（五）传统生活、饮食习惯的影响

受到传统习俗、气候影响，南方大部分地区养殖大型家畜的企业较少，并且雨水季节多不容易种植小麦，以大米为主食。在交通不发达的情况下，这种饮食结构会导致蛋白质摄入量过低，需要尽量捕食一切含有丰富蛋白质的野生动物。因此，南方地区相较北方地区更有“野味”市场。南宋时期，南方经济完全超过北方，成为全国经济中心，并在改革开放后再度高速发展，人们生活水平显著提高，常见食材无法满足一些民众的饮食需求。

加之“野生动物是很好的食材”、“野生动物营养价值极高是最好的补品”等传统思想一直流传至今。我国很多地方仍然有食用野生动物的习俗，例如某些地方盛行活吃猴脑，这不仅使得当地猴群数量急速下滑而且增加公共卫生安全风险。长期受到传统生活、饮食习惯的影响，我国在《野生动物保护法》的制定上没有意识到禁食野生动物的重要性。

三、《野生动物保护法》修订建议

（一）丰富《野生动物保护法》的立法宗旨

1.明确“保护野生动物”的立法目的

为进一步明确“保护野生动物”的立法目的，需要注意规范法条中的某些字眼。将野生动物视为一种“资源”允许利用不符合野生动物保护、加强生态文明建设的立法宗旨。规范利用与保护优先、严格监管并行显然可以理解为将“资源利用”重要程度等同于“保护、监管”的地位。笔者认为，可以将“国家对野生动物实行保护优先、规范利用、严格监管的原则”更改为“国家对野生动物在实行保护优先、严格监管原则的前提下，注重规范利用行为，强调科学、合理利用”，从字眼上强调保护野生动物、维护生物多样性和生态平衡、推进生态文明建设的立法目的。

2.引入公共卫生和健康视角

人与自然是生命共同体，我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，在野生动物保护相关立法上也需要强化生态文明建设的立法宗旨，推进国家生态治理体系和治理能力的现代化。任何一种野生动物在生态系统中均有着不可或缺的地位，可谓是“牵一发而动全身”，应当对不同种类的野生动物实行普遍保护，并根据种类、濒危程度等因素确定重点保护对象[15]。

此外，笔者认为应当考虑食用野生动物大概率引发重大疫情的可能性，在立法目的上引入公共卫生概念。现行《野生动物保护法》总则第一条规定立法宗旨为保护野生动物、维护生物多样性和生态平衡、推进生态文明建设，在此基础上建议增加“公共卫生视角”。倡导文明卫生的生活方式、引导人们培养良好的饮食习惯，在维护生物多样性的基础上，进一步防止传染病爆发的可能性、保障人民群众身体健康。

（二）完善执法监管体制

1.明确职能归属

国务院及县级以上地方人民政府林业、渔业主管部门分别主管本行政区域内陆生、水生野生动物保护工作，各级主管部门的法律地位逐级降低，加之工作繁杂，行政资源不足，承担较为繁重的野生动物保护工作显得力不从心。此外，在执法实践中存在职权划分不清晰、执法效率低下等问题，难以实现有效的通力合作、互相配合。因此，需要考虑将陆地野生动物保护职能划归自然资源部，并下设相应的野生动物监管局。一方面，可以提高陆地野生动物保护执法监管相关部门的法律地位，节约行政资源。另一方面，可以借助自然资源部门的执法、监管力量，提高执法水平，有利于打击陆地野生动物非法猎捕、贩卖行为，降低新型病毒传向人体而引发重大传染病的可能性[16]。

2.建议新增“监督管理”一章

首先，规定行政强制权限。执法机关在执法监管过程中有权进入野生动物经营场所实施现场检查或者调查，并且对可能违法的当事人一定程度上限制其人身自由，并向有关单位或者人员询问情况，查阅、复制有关证书、文件、档案、记录、电子数据等相关资料，有权查封、扣押涉案物品。其次，设置“举报处理”制度。县级以上人民政府相关主管部门应当公布举报电话，鼓励民众实名举报执法机关不作为、乱作为等情况，如果举报查证属实，可以给予举报人奖励，有关部门应当对举报人的信息予以保密，保护举报人的合法权益。再次，县级以上人民政府相关主管部门可以建立管理档案，对违法情节严重或次数较多的执法工作人员给予相应程度的处分，也可以将主要责任人纳入严重失信人名单。最后，应该规范行政人员纪律。从事野生动物保护监管工作的行政人员不得参与野生动物经营活动。

（三）考量公共卫生风险

1.增加“全面禁止食用陆生野生动物”条款

2月24日，十三届全国人大常委会第十六次会议表决通过《全国人大常委会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》，《决定》以全面禁止食用野生动物为导向，扩大调整范围。强调凡是相关法律明确禁止食用野生动物的必须严格禁止，并且全面禁止食用国家保护的“有重要生态、科学价值的的陆生野生动物以及其他包括人工繁殖在内陆生野生动物”。此外，鱼类等水生野生动物不列入禁食范围，按照《渔业法》相关规定进行监督、管理。《野生动物保护法》的修改需要一个过程，《决定》的出台一定程度上从源头控制重大疫情突发的可能性。

生态环境是关系民生的重大社会问题，绿水青山就是金山银山。加之蝙蝠、果子狸大多陆生野生动物是多种病毒的中间宿主，盲目食用增加病毒传向人体的可能性，如果人体的免疫系统无法抵抗某种病毒，则可能引发重大疫情，严重危及公共卫生安全。再者，如果允许部分陆生野生动物食用，为保障公共卫生安全，必须将其按照“与人畜共患传染病有关的动物传染病防治管理 ”的标准进行检疫，这样严重浪费公共资源并且可能存在“漏网之鱼”。因此，建议《野生动物保护法》增加“全面禁止食用陆生野生动物”条款，不规定其他例外条款。

2.提高处罚标准，强化法律责任

现行《野生动物保护法》规定的罚款数量较低，不符合当今社会经济发展水平，建议加大对违法行为的处罚力度。将规定的法律责任条款“吊销狩猎证，并处猎获物价值一倍以上五倍以下的罚款”;“没有猎获物的，并处二千元以上一万元以下的罚款”;“并处野生动物及其制品价值一倍以上五倍以下的罚款”修改为“吊销狩猎证，并处猎获物价值五倍以上十倍以下罚款”;“没有猎获物的，并处一万元以上五万元的罚款”;“并处野生动物及其制品价值五倍以上十倍以下的罚款”，此外，也可以增加“处以违法所得五倍以上十倍以上以上罚款”的条款，适用于非法经营大量野生动物并可以查证获利数额的案例。

不論是2003年爆发的重症急性呼吸综合征（SARS）还是2019年突发的新型冠状病毒肺炎中间宿主大概率是蝙蝠、果子狸等野生动物，人们非法猎杀、滥食可能导致病毒传向人体。因此需要加强《野生动物保护法》与《传染病防治法》、《刑法》衔接的问题，在有足够证据证明非法猎杀、经营或者滥食野生动物直接或间接引发重大传染病的情况下，应当按照相关规定处理并加重处罚力度。

（四）完善野生动物保护体系

1.扩大野生动物保护法的适用范围

现行《野生动物保护法》规定的“野生动物”是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物，规定的“野生动物及其制品”是指野生动物的整体（含卵、蛋）、部分及其衍生物，但是仍然有大量野生动物有重要价值或可能对人类有害。因此需要借鉴相关国际公约、国际惯例的方法，汲取本次重大疫情防控期间检验野生动物中是否含有新冠病毒的技术手段，重新鉴定《野生动物保护法》保护范围，在预防突发传染病的同时有效保护野生动物物种间交流及变异进而维持生物链的完整性[17]。

应当在根据野生动物生态功能与种群现状实行分类保护的同时加强对非国家重点保护野生动物监管、保护力度，并将普通野生动物诸如野生青蛙、野兔、山鸡等也作为立法保护对象实行有限保护。对“非国家重点保护野生动物”的经营、狩猎、进出口行为增加更为严苛的限制条款并更新《国家重点保护野生动物名录》，有利于节约行政资源，实现对不同种群状态的野生动物合理有效保护。此外，建议在总则第二条“本法规定保护的野生动物，是指……”中增加“及其他野生动物”并在分则中详细规定普通野生动物保护措施及法律责任。

2.注重全链条保护

野生动物监管涉及猎捕、人工繁殖、运输、经营、利用、流通等多个重要环节，在立法上需要注重对这些环节实现完整管理。现行《野生动物保护法》第三章“野生动物管理”中关于运输、携带、寄递、猎捕、人工繁育、出售、购买、利用、检疫等环节的监管应当再次细化，对出售、利用“非国家重点保护野生动物”加以更为严苛的限制。例如，在原有“人工繁育许可证”的基础上增加办理其他许可证的规定;经营普通野生动物同样需要提供狩猎、进出口等合法来源证明及检疫证明;禁止任何组织和个人将珍贵、濒危、有重要价值的野生动物放生至野外环境，应该及时联系相关部门。

结论：虽然有充分的证据证明新型冠状病毒肺炎疫情的“发源地”不是来自武汉华南海鲜市场的某种野生动物，但无法否认的是，诸如蝙蝠、果子狸、蛇、竹鼠、孔雀等野生动物均是多种病毒的自然宿主。野生动物体内携带的病毒不会“凭空”传向人体，如果民众与它们和谐共生，不违法猎杀、滥食，那么会大大降低发生重大疫情的可能性。为保障公共卫生安全、维护社会和谐稳定，应当修改、完善《中华人民共和国野生动物保护法》，在原有保护生物物种多样性、加强生态文明建设的基础上，增加公共卫生安全视角，保障民众身体健康和生命安全。

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