县域经济视角下各县经济发展困难现状研究

胡薇

[摘要]自古以来县级政府就是我国政府治理的重要层级。分税制财政体制改革以后，重新构建了中央和地方以及地方各级政府之间的财力分配格局，赋予各级政府相对稳定的财源，但制度重构只涉及了财权和财力的分配，并未调整相应的事权。尤其施行“省管县”和“乡财县管”以后，地方政府财政层级明显减少，对县级财政的依赖程度逐渐提高，县级财政能力不足，财政运行效果不佳，势必对经济社会整体运行和协调发展造成严重的负面影响。扭转县级财政困境，有效保障县级政府的运行已经成为理论探讨和实际工作亟待解决的焦点问题。在深入分析县级财政面临的问题和成因的基础上，提出缓解县级财政困难的对策建议，对解决渭南市临渭区目前财政困难的现状具有重要意义。

[关键词]县域经济;经济发展;财政困难;现状

[中图分类号]F326.2

[文献标识码]A

1 渭南市临渭区基本概况

1.1 地理位置及人口

渭南市临渭区地处物产富饶的陕西省关中平原东部，是渭南市的政治中心。全区辖20个乡镇办，总人口94万，其中城市人口40万。总面积1221平方公里，现有耕地120万亩，其中有效灌溉面积100万亩。

1.2 发展现状

临渭区目前的发展以渭北产业园的项目建设为重点，招商引资，畜牧产业发展以奶牛养殖为主、劳务输出三项重点工作，突出发展“一村一品”特色经济，稳步推进新农村建设。但是由于历史客观原因，工业经济基础薄弱，市区工商税收分成比例低，财政收入规模较小，财政主要靠争取上级的转移支付和专项补助，由于体制机制尚未理顺，城市拆迁改造、中心城市建设管理、文明城市创建、信访维稳等新的增支因素不断增多，收支矛盾非常突出，财政运转异常艰难。

2019年，全区财政总收入完成270037万元，同比增长35.1%，其中上划中央154158万元，上划省级29098万元，上划市级47882万元。区级一般预算收入完成38899万元，占调整预算38800的100.3%，同比增长0.27%。全区实现一般预算支出447464万元（权责发生制列支3662万元），较上年增长1.33%，其中：区级一般预算支出完成215568万元，占调整预算216000万元的99.8%。

2 渭南市临渭区县级财政困难的背景

渭南市临渭区经济基础薄弱，面临的问题比较突出。一是临渭区整体贫困面大，扶贫支出压力大;二是财政收入规模较小，人均收入水平偏低;三是各种债务负担重;四是县级财政困难，欠发补贴、欠拨专款等问题严重;五是基层公共基础设施建设滞后。目前县级财政困难的仍处于艰难的时期，为经济发展，居民生活带来了严熏的负面影响：一是由于基层公共设施建设滞后，制约了农村经济社会的发展和群众生活质量的提高;二是由于欠发部分补贴，在一定程度上影响了全区的稳定和经济发展;三是由于困难的财政资金周转，使各项专款及公务费不能及时到位，无法及时兑付上级拨入的和按规定本级配比的专项资金。

3 渭南市临渭区困难现状

临渭区由于经济总量不足、财政收入增长水平低、财政负担沉重，致使县级财政总体运转困难。临渭区大部分县级财政部门，受财力制约，在安排财政预算时，工资性支出经常出现缺口。在支出安排上，县级财政要确保收支平衡，就需要通过压缩公用经费来进行，导致许多单位因经费不足不能很好地开展工作;同时，也导致一些公共执法部门乱收费、乱罚款的现象出现，使政府部门的办事效率降低，政府部门的形象受到影响。由于要“保证工资发放、保证法定支出到位”，所以用于生产建设性支出几乎为零。即使是运用上级专款支出完成一点生产建设性支出，但本级支出比重很低，县城经济和社会事业发展受到严重影响，

3.1 财政收入总量小，结构不合理

一是地方财政收入体量较小。如：2019年全省地方财政收入2288亿元，该欠发达区地方财政收入3.88亿元，地方财政收入相当于全省的0.17%，占全市的4.51%，地方财政收入体量在全市县（区）中排在中下游，与其他兄弟县市比较差距也很大。二是财政收入结构不合理虽然该县近几年财政收入呈现较快增长态势，但收入结构仍不合理。

3.2 保证工资性支出发放，保证机构运转的难度较大

临渭区的财政基本上属于“吃饭财政”，财政支出中，保证工资性支出发放，保证机构运转的比重很高，给财政支出造成很大压力。以人员工资为例，外地出现大的涨幅，临渭区才进行小幅度调整，工资差距越来越大。虽然近几年数次提高了公职人员津贴补贴标准，但全额拨款人员人均月工资及津补贴仅为4153元，与市直和其他县区工资相比，仍然处在偏低水平。

3.3 刚性支出增长过快

分税制后，上级各部门都从自身发展需要出发，对财政支出提出量化要求，并以法律形式进行约束，如教育科技农业等方面支出的增长比例都有硬性要求，超出了财政的承受能力二多年来，临渭区财政一直处于入不敷出的困境，定位在“保工资、保运转”原则上的预算安排每年都留有缺口，許多刚性支出根本无力予以保障。社会保障、扶贫帮困、义务教育、公共卫生等都是地方财政要保证的重点支出项目，中央实施的扩大内需政策调控资金利息中央投资项目配套建设等都需要地方出资支撑，财政支出压力进一步加大。

3.4 乡镇财政职能严重弱化

区县级财政困难，给乡镇财政带来的问题更加严重。该区的乡镇都存在不同程度的负债，负债最多的乡镇上千万元，为几年甚至几十年财政总收入之和，一般乡镇负债都在100万元至数十万元，许多乡镇存在着不同程度的财政赤字，最多达1000多万元。近年来一些乡镇财政收入的增长主要依靠行政性收费和罚没收入的增加，致使可用财力的比例仅为45%左右。由于大多数乡镇财政紧张，财政根本拿不出什么钱投人生产，培植财源。相反，为保证收入目标任务的完成，许多地方对现有纳税户采取挖地三尺、杀鸡取卵的短期行为，形成恶性循环。有的乡镇为了“人过留名”，政府举债实施“形象工程”搞建设，硬着头皮提前“升级”、 “达标”，超过财政承受能力搞配套建设程，到最后都是由县级财政被动接受买单。

4 临渭区政府形成财政困难问题的原因

4.1 财政收入方面原因

4.1.1 税源基础弱、底子差。临渭区是一个传统的农业大区，工业基础比较薄弱，企业经营情况欠佳，财政收入缺乏常规性、稳定性的税源支撑，主要依托房地产、建筑业、服务业等第三产业。今年宏观经济下行压力加大，结构性减税政策力度增强，房地产市场低迷，加之部分行业实行“营改增”试点，微利企业免征营业税和增值税，财政增收压力巨大，年均5%的收入增幅难以维持。

4.1.2 收入分成少、规模小。按照现行市区财政体制，临渭区与渭南市的工商税收分成比例均比其他县市低30个百分点，临渭区完成同等地方财政收入存在更大的工作难度。

4.1.3 征管机构多、成本大。目前，临渭区共有市国地税直属分局、区国地税局、经开区国地税分局六家税务征管机构，工作协调难度大、成本高。由于税收分类化管理程度不高，税源划分不够科学，征管机构之间存在相互争抢税源、漏征漏管现象，难以营造公平合理的税收环境。

4.2 财政支出方面原因

4.2.1 财政对上级补助高度依赖。近年来，上级补助收入在收入总计中的平均比重高达88%左右。由于财政供养人员多，刚性支出居高不下，每月工资性支出和机关运转经费达1亿元。全年财政支出中，人员支出所占比重为71%左右，运转经费及其它建设性支出占29%左右，依然是典型的“吃饭型财政”。

4.2.2 城市建设管理支出日益沉重。环卫、综合执法管理职能陆续下划，要落实环卫工人和综合执法员的工资福利待遇、新增业务所需设备购置费、垃圾清运费，每年增支5000万元。公安经费由渭南市上负责，但流动人口管理、辅警巡警等治安经费每年1000万元由临渭区承担。临渭区基本承担着城区内的基础教育工作，教师待遇、生均公用经费大幅提高，每年增支3410万元。同时要配套落实辖区所有高龄补助、城市低保、居民养老保险、公共卫生、社区服务体系以及未参保城镇集体超龄人员待遇等每年需要2500万元。部分新增城市重点工程建设任务由临渭区承担，老城拆迁改造已占用区级资金12678万元，渭河治理借款1900万元，三贤路小学建设项目投资4000万元，实验初中建设债务3000万元，每年创国卫绿地建设租地和补偿需支出2000万元。区级财政收支缺口逐年扩大。

4.2.3 实现预算平衡压力巨大。在年初预算之外，高龄老人生活补助、义务兵优待金、死亡人员的抚恤金需要4300万元，新增计生失独家庭补助需要255万元，农村五保户提标需要100万元，创建文明城市基础设施建设需要5000万元，村级活动场所建设需要1600万元，教育双高双普达标需要1500万元，预计当年财政收支缺口在1亿元以上，收支平衡压力巨大。

5 缓解县级财政困难的对策和措施

5.1 以强化征管为抓手，确保财力持续稳定增长

以服务经济发展为宗旨，结合“营改增”的全面实施，坚持政策扶持，服务引导，资金扶持，促进产业结构调整，努力培育新的税源增长点。加强对非税收入的征管工作，挖掘非税收入增收潜力，确保各项非税收入及时足额入库。通过完善征管措施，促进财税收入增长从任务性向预期性转变，实现财政收入平稳健康发展。

5.2 以改善民生为根本，不断增强财政保障能力

坚持教育优先发展，确保“两免一补”、“营养餐计划”、中职学校和普通高中助学金等政策较好落实，学前教育、校舍安全工程等工作顺利开展。深化医药卫生体制改革，提高城乡居民基本医疗保险补助标准，健全基层医疗卫生服务体系，促进卫生事业发展。不断健全和完善社会保障体系，落实好城乡居民养老保险配套资金，确保重点优抚对象、五保供养人员、残疾人、高龄老人等人员生活补贴以及城乡医疗救助资金足额发放。多渠道开发就业岗位，推进创业就业。支持保障性安居工程建设，切实解决困难群众住房问题。继续加大农业投入，加强渭北排碱治涝和安全饮水工程建设，支持实施渭河综合治理工程。

5.3 以改革创新为动力，不断提升理财水平

研究建立跨年度预算平衡机制，坚决防止收取“过头税”，进一步增强财政收入的稳定性、均衡性和可持续性。深入推进财政预决算信息公开和专项资金支出公开，提高国库集中支付改革深度和广度，扩大公务卡刷卡范围和支付量，規范单位财务管理，提高资金使用透明度。加强对基层财政的业务指导，提高基层财政管理水平，增强基层政府提供公共服务的能力。

5.4 以提升绩效为重点，进一步强化预算约束

坚持“先预算后支出、无预算不支出”的原则，严格按照区人民代表大会批准的预算执行。坚持厉行节约，大力压缩一般性支出和“三公”经费等支出，努力控制和降低行政运行成本。进一步健全事前有绩效目标、事中有绩效监控、事后有绩效评价的全过程预算绩效管理体系，切实提高财政资金使用效益。

[参考文献]

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[3]李国祥.缓解县级财政困难的路径选择[Jl.中国农村经济，2015（05）.