重大经济决策之产业发展措施落实情况跟踪审计研究

李朝阳

[摘要]新常态下中国的产业经济进入了中高速发展，传统制造业的弊端日益凸显，《中国制造2025》行动纲领顺势推出，审计部门应努力当好重大政策落实的“参谋员”，积极适应新形式，创新审计方式方法。本文紧紧围绕制造业转型的大背景、以实例探讨新形势下产业发展经济决策措施落实情况跟踪审计的主要内容和方法，以及对如何加强跟踪审计进行思考，以期更好地助推产业转型升级，产业政策落地生根。

[关键词]产业发展;措施落实;跟踪审计;方法

[中图分类号]F239.4

[文献标识码]A

1 重大经济决策措施落实情况专项审计概念

重大政策落实情况审计在国家审计发展中的地位举足轻重，《国务院关于加强审计工作的意见》国发[2014]48号指出审计要监督检查各有关部门落实政策措施的具体部署、执行情况，特别是重大项目落地、重点资金保障，以及简政放权推进情况，及时揭示和反映不合规行为，修改或废除相关制度，反映好的做法、经验和新情况、新问题，促进政策不断完善。

制造业是国民经济的重要主体，新常态下，传统的中国制造业在自主创新、产业结构升级、资源利用率、信息化等方面存在差距，导致產品无法与日益增长的需求匹配，国际竞争力不强。另外，由于产业结构布局不合理，环境问题频发，成为社会的焦点问题之一。为应对目前的困难和挑战，国务院发布了行动纲领《中国制造2025》，纲领指出大力支持国民经济优势产业发展，进行重点突破。为全面深入实施“中国制造2025”战略，推动产业转型发展、高端发展、协同发展、集聚发展，加快建设结构合理、技术一流、高效的现代制造业基地，加快建设制造强国，审计机关应跟上步伐，积极开展产业发展政策落实情况跟踪审计，充分发挥审计的“免疫系统”功能。

2 专项审计的内容和方法

下面结合某市年产业发展重大经济决策措施落实情况跟踪审计，浅析政策措施贯彻落实跟踪审计的重点和内容。

2.1 产业发展政策措施贯彻落实跟踪审计的重点和内容

经济新常态下某市审计局主动适应新形势，践行新理念，增强大局意识和服务意识，创新审计思路，紧紧围绕市委、市政府相关工作要求，按照党代会报告和市政府工作报告提出的关于产业振兴、推进工业发展以及“制造强市建设”的重大决策措施，对其合法性、合规性、有效性和执行落实、效益效果情况进行审计。把推动全市重点产业健康快速发展作为重点工作，抽调业务骨干，对全市产业结构和布局、以及推进情况进行跟踪审计。目前，已完成了产业发展情况审计调查，以审计报告形式报送市委、市政府主要领导。

审计思路：（1）重点审计“推动传统产业高端化、新兴产业规模化、优势产业集群化，加快构建带动力大、竞争力强、集聚度高、融合度深、的现代产业体系，努力打造具有影响力的产业集群和产业园区”重大经济决策部署的执行落实、效益效果情况进行审计。（2）重点审计领军型、复合型、应用型高素质技能人才和国内一流技术创新团队的引进和培养情况。（3）对政府资金投入科技创新和产业转型升级情况进行审计。重点审计市重点产业发展情况。重点审计各园区产业布局情况，主导产业发展情况，园区之间协作联动情况，土地投资强度、税收产出强度等效益指标权重情况，重大项目、重大投资实施情况等。

此次审计调研，市审计局到市政府办、市政府督查室、市人大、市财政局、市发改委、市商务局、市科技局、各园区、产业投集团公司以及部分重点企业进行了调研。发现在开展产业审计时审计人员应突出以下重点：

2.1.1 产业布局以及发展状况

各级政府落实相关产业规划的情况。（1）分析制造强市建设的纲领文件。重点关注顶层设计和“十三五”期间工业发展的思路和目标、任务和措施是否适合某市基本情况;（2）分析产业结构布局，执行落实情况，重点关注产业发展目标与实现方式、相关责任与践行情况、产业发展主要业绩及完成情况，重点关注法规缺失、制度不完善、职责不清、规划不合理等现象。（3）产业集群度。重点关注产业集群的竞争力，本地配套率，重点优势产业规模增加值，产业关联度，产业链和空间布局，分析产业的整体效能是否充分发挥。

2.1.2 产业发展的经济效益

分析全市财政总收入、进出口总额、规模以上工业增加值、城镇居民人均可支配收入、城镇新增就业人数、万元CDP能耗、地区生产总值、固定资产投资、社会消费品零售总额、农村居民人均可支配收入等主要经济指标指标完成情况。通过经济效益分析，发现其指标与年初计划差异的原因。

2.1.3 政府招商引资情况

（1）招商引资质量和效益，重点关注签约项目前期对企业考察和测评情况、要素保障、签约项目资金到位情况。重点关注引进企业的投资规模、研发能力、是否符合产业规划要求;项目建成后实际税收贡献强度。（2）招商引资机制以及渠道，重点关注产业招商情况，以及招商项目履约率。是否存在重引进轻落地、重承诺轻兑现、重管理轻服务。

2.1.4 重点工业项目建设情况

分析重点工业项目总投资、规划用地面积、目前完成投资、投产情况、年产值。重点关注项目是否严格执行基本建设程序，是否按规定公开招投标，办理竣工决算，项目进展是否滞后缓慢，重点关注项目落地投产后产值是否达到预期目标，是否产生相应效益以及带动性。关注项目办理立项、审批、规划、国土、税费等手续的相关程序是否过于繁杂，以致行政审批效率。

2.1.5 产业基金建设情况

重点关注产业基金运作的工作机制，基金投资企业投放前是否进行尽职调研，是否存在对“僵尸企业”进行投放的情况。关注资金安全、是否存在基金监管多头并存。各支基金的决策机构及机制、监督管理部门是否健全，基金使用管理办法是否高效。使基金在支持重点产业发展方面发挥重要作用。

2.1.6 人才引进和科研成果

重点关注科技局、人社部门制定出台的人才引进、薪酬等方面的优惠和奖励政策，以及人才引进方面的配套措施是否落地开花。重点关注人才引进率、人才留存率、高级人才对产业发展的贡献率，是否将人才引进的政策和措施和产业发展需求有机地结合起来，做到政企联动。

2.1.7 抽查政府重点扶持企业对某市产业发展贡献

（1）重点关注企业总产值、财务状况和税收缴纳情况，是否为加快产业振兴提供强劲动力。（2）通过分析企业财务数据与单位上报的各类考核数据，检查数据准确性，核查政府相关部门有无存在弄虚作假、人为调节指标。

2.1.8 各大园区产业发展管理体制建设情况

重点关注园区决策机制是否健全，内部决策规则是否完善。关注园区关联配套衔接、基础设施、服务平台、运行机制。重点关注产业园区的产业定位，主导产业是否服务推动区域科技创新创业，加快创新要素聚集。关注园区重点扶持产业、重点扶持产业促进政策、扶持资金的利用效率。

2.1.9 政府自然资源资产管理和履约生态保护方面

（1）土地资源保有和利用情况。重点关注园区存量土地的投入产出效益，出让地块的产业要求、投入产出标准、用地规模等。通过收购、置换、储备土地等方式盘活园区存量土地和单位土地面积平均投资强度、产出强度、税收贡献强度，以及依法处理违规占地和开发行为情况。重点关注项目建设是否占用水田以及是否及时补充符合标准的耕地;是否存在超时限储备土地未供应和逾期未征收土地出让金。分析土地利用效率和土地资源使用绩效。（2）生态保护和污染治理情况。重点关注入驻园区企业环保手续是否齐备，是否办理环保验收，环评报告是否审批;关注所辖区域环境质量改善指标达标情况和对自然环境的综合影响。

2.1.10 财政政策对产业的推动作用

（1）预算执行和財政总收支情况和结构。重点关注财税收入目标的确定是否符合经济发展实际;预算编制的合理性和预算执行合规性，部门预算单位是否存在过大追加预算和结余结转，预算资金对经济建设和城市基础设施建设的保障能力，关注财政质量，一般预算收入占财政总收入比重，税收占财政总收入比重，实体企业税收占比，政策重点扶持的产业投资税收回报情况。（2）专项资金管理使用情况。审查本级财政重点专项资金使用情况，重点审查产业引导、科技进步、人才引进等专项资金管理情况，重点关注有无虚报项目、挤占挪用及改变资金用途的情况，以及政策目标是否发挥预期效益等情况。

2.2 审计方法

针对重大政策措施落实跟踪审计具有连续性和全面性的特点，审计组成员采取了有别于传统审计的方法。

2.2.1 采用实地调查的方式，审计部门可以从相关部门获取和查阅相关文件、工作总结和相关统计报告。分析政策出台的背景、主要内容、预期目标、方法政策，相关数据和信息的可信度，在资料获取和总体把握方面，应尽可能做到全面、完整和客观。

2.2.2 延伸审计方式，加大对政策的研究和深入探索，发现政策中存在的问题。进而推动审计工作上升更高层次。必要时延伸至下游企业。

2.2.3 采用调查问卷、座谈会等方式，了解各主管部门以及各企业对政策实施情况的建议和在政策执行中遇到的困难，推动产业政策的制定更加适合企业的发展。

2.2.4 正确并适当地借鉴绩效审计的方式和方法，通过实地考察项目，了解其实施和运转情况。评价和评估，通过与其他方法获取的资料对比，以获取必要的数据。

2.2.5 借助计算机技术进行审计。审计调查中应采集财政、统计、经信委以及企业等多个部门的相关数据，全面分析相关管理活动的效果。

3 完善政策措施落实情况审计的建议

（1）政策措施落实跟踪审计的工作量大，涉及的部门多，工作复杂，审计机关应全面考虑审计计划，在审计过程中，围绕政策贯彻执行这条主线，重点审计政策执行、资金保障等重要环节，推动审计工作开展。

（2）加强组织协调，优化审计环境。首先加强与上级领导沟通，及时反馈审计情况给上级领导。期次广泛宣传相关政策，向被审计单位定期说明政策跟踪审计的重要性，获取被审计单位支持。最后加强与人大政协等监督部门的协作。加大向监督部门的汇报力度，提高人大政协对政策落实的重视度，推动政策措施落实情况跟踪审计的开展。

（3）审计应对对正在落实的政策措施，要摸清进展情况和面临的困难;对进展缓慢的，查明任务完不成的主要原因，提出切实可行的审计建议，逐步消除风险隐患。把审计整改落实情况纳入政府督查督办事项，督促被审计单位整改落实到位，让企业真正享受政策落实带来的好处。

（4）审计人员应提高政治站位、增强政治责任，结合市党代会精神和政府工作报告，深入学透核心城市产业发展大会的精神内涵，促进重大政策跟踪审计健全。

[参考文献]

[1]李乾文，丁楠.传统制造业转型升级中的中美政府审计比较[J].会计之友，2017（01）.