PPP项目建造和营运的治理模式选择研究

方文丽，方世建

(中国科学技术大学 管理学院，安徽 合肥 230026)

0 引言

PPP(Public-Private Partnership)模式在世界范围的兴起，改变了公共基础设施产品的供给模式[1]。 经过三十多年的发展，该模式已经得到了广泛地运用。在经济新常态下，中国正面临与以往不一样的机遇和挑战。一方面是传统模式下建设营运基础设施成本高、效率低、资源损耗大，以及由于经济下行压力、财政收入和税收收入增速放缓、财政赤字进一步扩大、地方政府债务负担沉重、城镇化加速发展和人口老龄化加快等所造成的公共基础设施供求严重不平衡、有限的政府财政收入难以满足供给公共基础设施和服务所需巨额资金。另一方面我国民营经济正不断发展壮大，资金实力愈发雄厚；稳健的货币政策促使大量市场资金寻求合适的投资渠道[2]。十八届三中全会以来，中央提出了“混合所有制改革”和“供给侧结构性改革”的战略部署。在这种情况下，公私合作的PPP模式在中国应运而生，并受到极大的重视，在“十三五”规划中得到了充分的体现。国家成立了PPP专业委员会以及工作领导小组，促进PPP模式的全面开展。2017年8月2日，国务院法制办就《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》公开征求意见，在国家层面对PPP进行统筹协调，全面推进PPP模式的展开。

所谓PPP模式是指公共部门(政府)和私人部门(营利性企业和非营利性企业)通过签订正式的协议建立一种长期的合作伙伴关系来共同提供公共产品或服务的一种方式[3]。PPP模式不仅创新了融资机制，还创新了公共项目治理及合作机制。该模式的本质就是公私双方为基础设施建设和管理而达成的契约关系，通过订立的契约来界定各参与者所享有的权利及承担的责任[4]。PPP项目中的缔约者，在合作分工和专业化的基础上，向项目建设贡献资源、资本和技能，分担风险。在共享资源、信息的条件下，PPP项目契约关系可以使项目各参与方建立长期稳定的伙伴式关系，从而有助于项目的顺利实施，项目各参与方可以获得比预期单独行动更加理想的结果。PPP项目是一种长期契约，项目周期常常长达数十年之久，经历政治、经济、制度环境、市场环境的变化，形成复杂的PPP关系，项目整个运作过程会历经项目选择、招投标、缔约、设计、建设、营运、契约重谈等诸多环节。由于人是有限理性的，未来是不确定的，信息是不完全的，这使得PPP长期契约一定是不完全契约，不是所有内容都能够被详细地写进合同中。也就是说，PPP本质上就是基于不完全契约的合作。随着诸多情况的变化，就需要对契约进行多次的修正和调整，契约重新谈判难以避免[5]。在中国情境下，实施PPP运作模式，目前理论上尚不成熟，正在总结之中，实践上经验不足，正在探索之中。在PPP项目的实施过程中，不同产业不同地区不同项目，还存在很多问题，其中如何进行项目建设、营运各环节之间的组织治理协调是一个至关重要的问题。

1 治理模式选择的理论基础

诺贝尔经济学奖得主科斯认为，企业利用权威间接定价，替代市场，节约了交易费用[6]。企业的权威实际上就是企业的控制权。由此，企业的控制权也成为经济学家研究的焦点，并发展出不完全契约理论的两个分支，交易费用经济学和新产权理论。两个理论从不同的视角对企业控制权问题进行了研究和阐释。威廉姆森建立了交易费用经济学。他认为，在现代分工生产的基础上，“交易”是人们社会经济生活中涉及最多、最基本的活动，对经济问题的研究分析应该从“交易”这一基本单元开始，交易是经济活动中人与人之间关系的最基本和最一般的形式。因此，研究协调经济活动中的各种关系的组织制度，逻辑上必然以交易作为分析的基本单元。接下来，威廉姆森明确地提出了刻划交易主体特征和交易过程特征及变化的关键维度。交易主体特征：有限理性、机会主义；影响交易过程中的关键特征：资产专用性、交易的不确定性(交易所承受的混乱程度)和交易的频度。阐述了交易费用经济学的基本思想：以交易作为基础的分析单元，把各种交易视为契约，根据不同的属性将不同的契约与相应的治理结构分别对应，然后进行比较制度分析，对不同治理结构发生的交易费用进行比较，以交易费用的节约作为一项交易的治理结构选择的标准[7]。威廉姆森由于建立交易费用经济学获2009年诺贝尔经济学奖。

按照威廉姆森的思想，治理结构是一定行为目标下的控制权的配置和制约，分立的治理结构选择理论构成交易费用经济学的核心理论[18,9]，其主体框架为(如图1)：

交易费用经济学阐释了企业控制权的范围。不完全契约另一分支由哈特、格罗斯曼和莫尔三位学者创立，称为GHM[10,11](Grossman & Hart; Hart & Moore)理论或新产权理论。他们创造性地将剩余控制权引入当代企业理论，界定了契约中的两种控制权：明晰控制权和剩余控制权。前者是指契约中可以描述(或规定)的权力，后者是指契约不能对未来的或然事件及其相应责、权、利进行确切地描述，若这些契约中未明确规定的情况出现时决策主体握有的权力。GHM理论认为剩余控制权是由对资产的所有权体现的。该理论研究的是私人企业之间合作生产时的控制权配置问题，不是PPP模式下的控制权配置问题。

图1 交易的治理结构选择

1997年，Hart等人将从私人企业合作生产中发展起来的新产权理论用于公共产权领域，扩展了GHM理论。Hart等人讨论了公共部门采购和公共基础设施的民营化问题，建立了HSV[12](Hart & Shleifer & Vishny)模型。他们假设一项公共设施服务，存在两种供给模式由政府选择，一是政府组织国有(公共)企业生产、供给。二是将服务供给外包给私人企业。两种供给模式的剩余控制权配置完全不同：在第一种模式中，全部剩余控制权由政府拥有；在第二种模式中，私人企业在契约期内拥有剩余控制权。在不完全契约条件下，服务的质量在契约中不能明确规定，当私人企业对提供公共服务的基础设施拥有剩余控制权时，会比公共企业有更强的激励降低成本和提高设施的质量。相比较而言，只要契约规定许可，私人企业降低成本的激励比提高质量的激励更高，这通常会带来提高质量的负面效应。HSV模型主要针对服务质量可观察不可验证的公共基础设施领域，探讨公共部门的最佳边界，即剩余控制权在公共部门和私人企业之间的配置问题，服务质量的评价以社会福利作为主要的因素，效率作为次要因素。

沿着HSV模型的分析思路，新产权理论可以应用于PPP项目的治理分析。由于PPP项目最重要的阶段是建造和营运，因此，如何设计建造和营运阶段的项目(组织)治理模式，直接关系到PPP项目的运作效率。本文重点是对建造和营运两个阶段的治理模式选择展开分析，探讨在一定的契约条件下建造和营运分立的治理模式和建造、营运合一的治理模式的选择问题。

2 建造、营运治理模式概述

在PPP模式下，治理结构选择是以基础设施公共服务产生的社会福利最大化作为比较内容来选择相匹配的治理结构。现实中假设政府以社会福利函数为目标函数，选择的是社会福利最大化的行为。私人企业以效用函数作为目标函数，选择的是自身效用最大化的行为。在PPP项目的合作过程中，协调政府部门和私人企业之间的行动是一个治理问题。考虑一个PPP契约，政府部门G(如地方政府、国家某部门)依靠私人部门(民营企业等)向社会提供公共服务，服务是在设计和建造出优良的基础设施后才能提供。建造和营运(含维护)是PPP项目实施过程中重要且紧密关联的两个阶段。由于PPP项目的专业性，每个阶段的完成都需要专业技能，以B表示私人部门建造企业，O表示私人部门的营运企业。建造和营运两阶段的治理方式有两种基本的选择模式，即建造、营运分立治理和建造、营运合一治理。建造、营运分立治理是指政府部门和两个独立的私人企业分别签订PPP项目的建造和营运两项契约。建造、营运合一治理是指政府部门和一个私人企业签订的一项契约，在项目期间，私人企业拥有建、营合一的控制权。由于PPP契约的不完全性以及私人企业的努力和投入的可观察而不可证实，使得建造的资产和营运服务的质量水平难以甚至无法在契约中明确地加以规定，因此PPP契约的治理模式对政府所追求的社会价值产生根本性的影响。

3 基本治理模式

在PPP模式中，私人企业和政府部门的目标是有差异的。理论上说，政府部门关心的是项目的社会总福利和公共服务的质量，私人企业则是追求自身利益最大化。因而，可以认为私人企业在PPP项目的实施过程中有两种行动投入：生产性投入和非生产性投入。生产性投入是指为提高项目质量和服务水平的努力，而非生产性投入是指满足自身利益或可能损害项目质量和服务水平的努力。对于建造企业而言，以iB表示提升项目建设质量QB同时使建设成本CB降低的生产性投入。以eB表示企业为了减少建设成本CB并使得项目建设质量受到不利影响的非生产性投入。用公式分别表示为：QB(iB,eB)=qB+α1iB+α2eB，CB(iB,eB)=cB-α1iB-α2eB。

这里，qB和cB为常数，表示项目建设质量和建设成本的基准水平。假设对于项目建设质量QB以及项目建设成本CB的作用来说，生产性投入iB比非生产性投入eB强。iB和QB呈正相关，eB和QB呈负相关 (α1>α2>0)。iB、eB均同CB呈负相关(α1>α2>0)。PPP项目营运企业O为提高服务工作的质量QO并降低营运成本CO的生产性投入记为iO，以eO表示降低QO与CO的非生产性投入。若在建造、营运两阶段间存在经济外部性，一般有两种状况：一是建造质量的提高降低了后期营运的成本，这被视为建造、营运两阶段之间具有经济正外部性。其二，建造质量的提高引起营运成本的上升，这被视为建造、营运两阶段间具有经济负外部性。以ξ、δ分别表示生产性投入iB对营运质量QO和营运成本CO的影响。以ξ′、δ′分别表示非生产性投入eB对营运质量QO和营运成本CO的影响。当正外部性发生时，QB的提高可以使CO降低，所以δ>0，此时ξ>0，这是因为建造出高质量的基础设施有利于营运质量QO的提高。当负外部性发生时，建造质量的提高增加了营运成本CO，所以δ<0，此时ξ>0，这是因为QB的提高也提高了营运服务质量QO。QO和CO作为函数可以表示为：

(1)

(2)

上式中qO和cO均为常数，b1>b2>0，β1>β2>0。

理论上，建造企业的生产性投入iB和非生产性投入eB以及营运企业的生产性投入iO和非生产性投入eO均是可观察而不可验证的，不能被写入契约中，但现实具体项目中往往可用一些变量来近似表示，这样不完全契约蜕变为完全契约，就可以将那些投入变量在契约中写明。不妨设建造、营运企业的成本C可以用货币来表示，且满足二次效用函数，分别表示为:

(3)

理论上总是假设政府追求社会福利最大化或期望福利最大化，所以社会福利最大化公式为:

Wmax=max[Q0-CB-CO-φ(iB)-

φ(eB)-ψ(iO)-ψ(eO)]

(4)

在PPP项目实施过程中，若建造企业和营运企业的投入可观察、相关信息完全、并且可以在契约中写明，那么政府就可以严格执行契约，这样政府追求的社会福利W最大化为:

Wmax=max[qO-cB-cO+(α1+ξ+δ)iB+(α2-ξ′-δ′)eB+

(5)

由(5)式对iB、eB、iO、eO分别求驻点得：

(6)

由(6)式解出最优行动投入为:

(7)

将(7)式代入(4)式可得最大化的社会福利W*为:

(8)

上式表明在完全契约条件下，由于一切行动投入均按契约规定严格实施，建造、营运分立治理模式和建造、营运合一的治理模式取得的最优结果W*是一致的。

4 需求风险偿付契约

PPP项目不同于一般投资项目，其具有投资额度高、投资规模大、投资周期长、项目阶段和参与方多、契约关系十分复杂的特征，相对应地，PPP项目存在多种风险，其中需求风险是最重要的。因此从需求风险补偿视角来探讨契约治理结构就显得十分有意义。

PPP项目社会总福利或者说社会收益是由供给、需求两方面共同决定的。一是项目建造、营运产生的供给S，二是社会消费者需求D。PPP项目是为社会最终用户提供公共产品及服务的。如果供给不能与消费需求相匹配，则实现不了PPP项目的社会价值(收益)，产生需求风险。而未来是不确定的，契约是不完全的，影响未来消费需求的因素有多种：外部环境的变化，政府的规制，企业自身的主观努力(如市场推广)等等。因此，PPP契约至关重要的一部分是关于政府部门与私人部门之间如何分配需求风险[13]。合理的分配需求风险的本质是建立一种合理的偿付机制。一般而言，PPP项目可选择采用以下三种风险偿付机制：

(1)用户付费。由私人企业通过收取基础设施或公共服务用户使用费来收回投资、获得利润，所有的需求风险由私人企业承担[14,15]。

(2)影子费用。由专家对未来基础设施使用量进行预测，以此为基础来确定特许经营期限和价格，在这种情况下，需求风险取决于预测值和未来实际值二者之间的差异[16]。

(3)政府支付固定报酬。政府制定出明确的基础设施建设和营运标准，只要私人企业建设、营运达到标准即可以获得政府支付的固定报酬，所有需求风险由政府承担[17]。

①建模假设。价格P是与需求风险的分配和偿付机制密切相关的因素。在PPP契约中，价格P通常是政府根据专业部门的预测而确定的常数，它是由未来的供给、需求共同决定的，由于基础设施提供的是公共(或准公共)产品的服务，所以可设价格为P0时消费者对服务需求无弹性，综合考虑供给、需求两方面，消费者需求D可以表示为：

(9)

其中d0为常数，表示基本消费需求不受营运质量QO的影响。λ为边际弹性，表示QO对需求的影响程度。随机变量ε～N(0,σ2)，表示需求风险。

营运企业O的风险偿付契约为:

(10)

s与需求无关，是营运企业O获得的固定偿付(报酬或补贴)。(10)式表示的偿付机制中，若s=0,kO=1，意味着所有需求风险由营运企业O承担。若s>0,kO=0，则表示营运企业O获得固定的偿付，政府承担全部需求风险。

在建造企业B投入一定的条件下，营运企业O受到激励进行生产性和非生产性投入，追求的最大化收益为:Rmax=max[TO(D)-ψ(iO)-ψ(eO)],即：

Rmax=max[sO+kOd0+kOλ(qO+b1iO-

(11)

(12)

社会福利：

(13)

③建、营合一治理。在建造、营运合二为一的PPP模式下，假设私人企业的线性偿付方案为：T(D)=s+kO(d0+λQO),私人企业追求的收益最大化目标函数为:

Rmax=max[T(D)-φ(iB)-φ(eB)-ψ(iO)-ψ(eO)]

由一阶条件得:

(14)

上式为建、营合一治理模式下，私人企业根据风险偿付机制的激励约束条件采取的收益最大化的最优行动组合。对应的社会福利函数为

WQB=d0+qO-cB-cO+kOλ(α1ξ+δξ+b1β1)+

(15)

④分析与小结。在风险偿付机制下，建、营分立和建、营合一的两种PPP项目的治理模式形成了有差异的社会福利，比较可得：

(16)

(17)

由(16)式可知，风险偿付机制下，建、营合一的治理模式比建、营分立的治理模式产生的社会福利更大，这一结论在δ>0和δ<0时都是成立的，原因在于风险偿付机制激励营运企业提高服务质量。此外，外部性分两种情况，一种情况下建造高质量的基础设施有利于节约营运成本，即δ>0产生正外部性；另一种情况下，建造高质量的设施会使营运成本增加，如引入了先进的技术或设备，需要营运方去学习，增加成本，产生负外部性，但即使δ<0，营运企业在短期内的学习、培训成本会增加，但先进设备和技术的采用必然提升长期的营运服务质量。

对应的风险分担应该采用风险偿付契约将需求风险转移给私人企业，采用的是第一种需求风险偿付契约：用户付费机制。这种激励机制促使建造企业B和营运企业O分别增加生产性投入iB和iO，两种投入都有助于提升QO，增加消费需求，最终提高社会福利。第二类是像学校、大型体育场馆等基础设施，消费需求主要受政府的政策的影响，仅仅营运服务质量QO的提高并不一定增加需求。这类PPP项目的需求风险主要应由政府来承担。例如我国“鸟巢”案例。北京奥运“鸟巢”项目采用的是PPP模式，初始缔约采用了用户付费机制的建、营合一的风险偿付契约，由私人企业集团承担风险，导致了严重的风险错配，带来了社会福利的损失，其原因是政府规制、政策导致了营运企业严重的市场需求风险，使企业的收益与其在建造、营运阶段所作出的努力和投入明显不对称。考虑到企业对国家成功举办奥运的贡献以及契约中治理模式选择的失误，最终政府承担了巨额的风险损失，需求风险偿付契约由用户付费机制转换为政府支付固定报酬机制。

5 结论

文章将不完全契约理论引入PPP项目治理中，建立数学模型，分析PPP项目建设、营运两阶段的治理结构选择问题。研究发现：1)在需求风险偿付契约下，建造、营运合一治理模式优于建造、营运分立治理模式。这里根据基础设施的性质分成两种情况：第一种，像地铁、公路这样的基础设施，建造、营运合一的治理结构中需求风险及相应的控制权应该配置给私人企业。第二种，像学校、大型体育场馆等基础设施，由于这类基础设施的需求受到政府规制、政策等因素的重大影响，所以其需求风险应该配置给政府部门，由政府部门掌握相应的治理控制权。2)需求风险偿付契约下的社会福利水平低于最优社会福利水平(WQB