基于政策量化的我国耕地保护政策效果评价

张 弛，曹银贵 ,2，陈 智，耿明阳，丁 莲，孙术达

（1.中国地质大学（北京）土地科学技术学院，北京 100083；2.自然资源部土地整治重点实验室，北京 100035）

【研究意义】耕地是人类生存的基本保障，严格保护耕地是我国口粮自给、可持续发展和应对各种形势的基本要求［1］。随着经济快速发展，我国大量耕地不断流失，虽然20世纪90年代开始实施世界上最严格的耕地保护政策，但在耕地保有量及趋势上来看仍然不容乐观［2］。我国耕地保护政策体系不断发展完善，至今已经取得了一些成就，科学地评价政策效果，有利于进一步完善我国的耕地保护政策体系。

【前人研究进展】近年耕地保护政策实施效果成为国内外学者关注和研究的重点，除一些理论性研究［3-5］和综合定性分析［6-10］外，研究主要集中在两个方面：一是通过分析一系列耕地保护政策执行期内某个区域耕地数量的变化来评价耕地保护政策实施效果［11-17］。这种方法直观且有一定的可信度，但由于不只是政策因素影响耕地数量，因此单从政策方面考虑无法确定政策因素在耕地保护中的作用大小。二是将政策因素和可能影响耕地数量的经济、社会、自然因素共同作为驱动因子，构建耕地变化驱动力分析模型，定量分析政策因素对耕地数量的影响，进而评价耕地保护政策实施效果［1-2,18-20］。这种方法相较于第一种方法更符合实际情况，但其他因素都有明确的定量指标，而政策因素的量化比较困难，因此政策因素量化的精确性直接决定结果的可信度。对于政策因素的量化，有研究把一个时期内所有政策看作一个整体，对整体进行赋值［1,18-19］，也有研究对研究期内的政策按类别赋值［2,20］，但这些量化方法比较粗糙，使结果的可信度受到限制。此外，就全国而言，研究数据亟需更新。

【本研究切入点】本研究采用Libecap［21］的政策量化思路，从多个维度对政策进行分析，从而计算出每年的政策强度指数。在此基础上，沿用上述第二种研究方法，将政策变量视为耕地面积变化的驱动因素之一，纳入多元线性回归分析模型进行分析。【拟解决的关键问题】有针对性地解决政策量化困难、量化精度不足的问题，根据多元线性回归模型的结果，定量评价我国耕地保护政策的实施效果，为耕地保护政策的完善提供参考。

1 耕地保护政策的分析和量化

1.1 耕地保护政策演变历程

我国自建国起就十分关注耕地数量的变化。1978年以前，由于农用地转非农用地的压力不大、耕地后备资源丰富，国家的耕地保护政策出台零星、局部。改革开放后，随着社会经济的发展，土地开发利用快速推进，国家开始重视全国性的耕地数量保护，并出台了一系列严格的政策，奠定了我国耕地保护政策的基调。1986年随着国家土地管理局的成立和《土地管理法》的颁布实施，我国耕地保护实现了统一管理、有法可依。在国务院和国家土地管理局的推动下，逐步建立了我国的耕地保护政策体系。1996年来，我国开始建立发展多角度、多部门协调的耕地保护政策体系，包括耕地占补平衡政策、土地用途管制、基本农田制度、耕地保护目标责任制、土地利用规划等制度。但由于耕地保护政策不完善、不成体系，耕地数量的降低速度没有得到充分抑制。到2003年，耕地保护政策体系逐步成型，耕地数量下降速度明显降低，由1996—2003年年均下降0.66%降低到2003—2017年年均下降0.11%，迎来了“拐点”。此后，我国耕地保护政策的制定开始重点关注政策的可行性、合理性，耕地保护的重心也逐渐向耕地质量、生态倾斜，但耕地数量保护仍是耕地保护的基础和重点。

由以上梳理可见，我国耕地保护政策的演变大致可分为3个阶段，1996年之前为政策建立时期，1996—2003年为政策发展时期，2003年之后为政策完善时期。1996年后，无论是耕地保护政策的演进阶段，还是耕地数量的下降速度，都在2003年前后有了一个较大变化。因此，评价1996年以后我国耕地保护政策体系建立后的实施效果，可以从1996—2003年的发展时期和2003—2017年的完善时期两个时期入手，分别评价两个时期的实施效果，检验我国耕地保护政策体系在两个不同阶段发挥的作用，从而检验我国耕地保护政策在不同时期的完备程度。

1.2 耕地保护政策量化过程

作为一种制度和安排，耕地保护政策的量化比较困难，但国内外已经产生了政策量化的基本思路。Libecap［21］在关于内华达州矿产权活动的研究中，通过对政策打分的方式进行量化处理。纪陈飞等［22］沿用该思路，在政策目标执行到位的前提下，对土地集约利用政策从政策力度、政策目标、政策措施3个维度分别打分，进而对土地集约利用政策进行量化，效果出色。耕地保护政策作为政策的一类，具有政策的普遍本质，且已有相近政策的量化成功在先，故本研究对耕地保护政策量化将沿用以上研究的思路，从政策力度、政策目标、政策措施3个维度对耕地保护政策进行打分，政策量化的标准如表1。

利用公式计算出单个政策强度指数：

式中，Sij为第i年第j项政策的强度指数；pij为第i年第j项政策的政策力度得分；mij为第i年第j项政策的政策措施得分，gij为第i年第j项政策的政策目标得分。

进一步计算每年发布政策的强度指数：

表1 政策量化标准Table 1 Policy quantification standard

式中，Si为第i年发布政策的强度指数；Sij为第i年第j项政策的强度指数；n为第i年发布的政策个数。

在某一年发挥作用的政策是这一年与该年之前出台的所有有效政策，因此对某一年起作用的耕地保护政策强度指数的计算如下：

式中，Di为对第i年起作用的耕地保护政策强度指数，Si为第i年发布政策的强度指数；本研究中，定1996年对应的i=1。

考虑到有些政策会在研究期限内失效，因此需要对结果进行修正，失效的政策得分需要在以后的年份减去，使结果更加接近真实情况。此外，一部分1996年之前颁布的政策也会作用到1996年之后，因此在进行政策量化时，需要从能作用到1996年的最早一条政策开始。

本研究搜集的耕地保护相关政策文件主要来源于北大法宝数据库和万方数据库中的法律数据库、我国政府网和与土地相关的政府网站。在数据库中输入“耕地”“农田”“农用地”等有关词汇进行检索，去除重复的内容，然后从中选定与耕地保护有重大关联的政策法律法规文件45个。为客观、准确地量化耕地保护政策，本研究采用特尔斐法，按照表1对遴选出的政策进行打分，得到最终结果并利用上述公式计算出每年的Di（表 2）。

表2 政策量化结果Table 2 Policy quantification results

2 耕地保护政策效果评价

2.1 数据来源与修正

本研究利用的社会经济数据来源于国家统计局官方网站，1996—2017年耕地面积数据来源于两次全国土地调查、每年土地变更调查和相关统计公报，由于第二次全国土地调查使用了更先进的调查技术和标准，调查结果更加准确、客观，因此为了校正第二次全国土地调查前后数据突变，将第二次全国土地调查公布的2009年耕地面积减去当年土地利用变更调查中的耕地面积，把差值加到1997—2008年耕地面积上，对2008年之前的数据进行了校正［2,23］。

2.2 耕地面积变化驱动模型

耕地数量的变化不仅取决于政策的影响，还取决于各种自然人文因素的影响。由于自然因素具有稳定性，因此在本研究的时间尺度下，自然因素的变化可以忽略不计，本研究将选取有可能对耕地数量产生影响的各种人文、社会、经济驱动因素，与政策强度指数共同作为自变量纳入多元线性回归分析模型，构建包括人文、经济、社会和政策等变量在内的耕地数量变化驱动模型，分析耕地保护政策对遏制耕地面积减少的贡献，从而评价耕地政策保护的绩效。本研究选择了10个驱动因素，包括：（1）全社会固定投资，反映固定资产建设对占用耕地的影响；（2）国内生产总值，反映经济水平提高对耕地面积的影响；（3）非农经济占比，反映非农业经济的发展对耕地面积的影响；（4）路网长度，反映交通基础设施建设对耕地的占用；（5）粮食播种面积占总耕地面积比例，反映农业结构调整对耕地面积的影响；（6）粮食单产，反映粮食产量对耕地数量的影响；（7）农村城镇居民点收入比，反映城乡之间的收入差别引起的耕地面积变化；（8）城镇人口占比，反映城镇化对耕地面积的影响；（9）农产品生产价格指数，反映农产品价格变化对耕地面积变化的影响；（10）耕地保护政策强度指数，反映不同时期耕地保护政策对耕地面积的遏制作用。

为保证多元线性回归模型的有效性，对包括因变量在内的所有变量进行正态分布检验，以确认变量的正态性，结果P均大于0.05，证明各变量满足正态性。为验证上述10个驱动因素与耕地面积的相关性，进行了线性相关性检验，检验结果中10个驱动因素与耕地面积的皮尔逊相关系数均达到了R2＞0.50，且显著性在0.01级别，说明10个驱动因素均与耕地面积相关性强，可以纳入多元线性回归模型进行分析。

将1996—2017年耕地面积变化的影响因素纳入多元线性回归分析，得出我国1996—2017 年耕地数量变化的驱动模型如下：

式中，Y为耕地面积；X1～X10分别为全社会固定投资、国内生产总值、非农经济占比、路网长度、粮食播种面积占总耕地面积比例、粮食单产、农村城镇居民点收入比、城镇人口占比、农产品生产价格指数、耕地保护政策强度指数。该模型的相关性检验：R2=0.962，F=54.439，P=0.000，具有很高的可信度。

2.3 耕地保护政策效果情景模拟

根据以上模型，对1996—2017年耕地保护政策效果进行评价，分析结果（图1）如下：

假设自1996年我国耕地保护政策体系初步建立以来，不再出台新的政策，即政策强度不变，则2017年全国耕地面积将为13 271.94万hm2，比1996年减少1 090.45万hm2，减少率为7.59%，而2017年实际耕地面积为13 486.32万hm2，比1996年减少876.07万hm2，减少率为6.10%。可见，1996—2017年我国耕地保护政策的加强使得我国耕地面积少减少了214.38万hm2，相当于2017年耕地面积总量的1.59%。用1996—2017年我国耕地保护政策的加强使得我国耕地面积少减少的耕地面积除以1996—2017年间减少的耕地面积，可得1996—2017年我国耕地保护政策的贡献率达24.47%。由此可见，1996年以来我国的耕地保护政策对耕地减少起到了一定积极作用。

假设自1996—2003年期间，耕地保护政策强度不再加强，则2003年全国耕地面积将为13 474.03万hm2，比1996年减少785.29万hm2，减少率为5.48%，而2003年实际耕地面积为13 781.23万hm2，比1996年减少664.70万hm2，减少率为4.63%。可见，1996—2003年我国耕地保护政策的加强使我国耕地面积少减少了120.59万hm2，耕地保护政策的贡献率为18.14%。由此可见，在1996—2003年的政策建立初期，虽然在一定程度上抑制耕地减少的作用，但效果并不是十分明显。

假设自2003年我国耕地保护政策体系基本成型以来，耕地保护政策强度不再加强，则2017年全国耕地面积将为13 392.54万hm2，比2003年减少305.15万hm2，减少率为2.23%，而2017年实际耕地面积为13 486.32万hm2，比2003年减少211.37万hm2，减少率为1.54%。可以得知，1996—2017年我国耕地保护政策的加强使得我国耕地面积少减少了93.78万hm2，相当于2017年耕地面积总量的0.70%，2003年来耕地保护政策的贡献率达44.37%。由此可见，2003年以来我国耕地保护政策对耕地减少的抑制较之前更加明显，达到了较高水平。

3 结论与展望

3.1 结论

（1）1996—2017年我国耕地保护政策节约了相当于2017年耕地面积1.59%的耕地，耕地保护政策贡献率为24.47%；2003—2017年我国耕地保护政策节约了相当于2017年耕地面积0.70%的耕地，耕地保护政策贡献率为44.37%。随着耕地保护政策的发展，耕地减少速率不断降低，且在耕地保护的诸多因素中，政策因素的贡献越来越大，这表明我国的耕地保护政策在不断发展和完善中，对耕地减少所起的抑制作用越来越明显。耕地保护政策是保障国计民生的重要手段，需要长期坚持和完善。

（2）1996—2003年我国耕地年平均减少94.96万hm2，年平均减少0.66%，耕地保护政策贡献率为18.14%，该时期耕地下降速率快，耕地保护政策发挥的作用有限。该时期为耕地保护政策的调整和发展期，政策并没有发挥十分充分的作用。

（3）2003—2017年我国耕地年平均减少15.10万hm2，年平均减少0.11%，耕地保护政策贡献率高达44.37%，耕地面积减少速率大幅降低，耕地保护政策贡献率大幅增长，说明在经过了1996年以来7年的耕地保护政策建设和发展，我国的耕地数量保护政策体系已经成熟，潜力得到了比较充分挖掘，今后在落实数量、质量、生态“三位一体”耕地保护新格局时，应继续保持对耕地数量保护的关注，继续维持或强化耕地数量保护的力度。

3.2 展望

本研究对我国发展过程中比较重要的45个耕地保护政策进行了量化，把不易量化的政策因素与其他社会经济因素一起纳入到多元线性回归分析模型进行研究，并在此基础上分析了1996—2017年我国耕地保护政策的实施效果。从结果来看，2003—2017年14年间耕地减少量仅占1996—2017年22年间的24.13%，除了1996—2003年间农业结构调整、退耕还林推进较快减少了大量耕地外，还得益于1996—2003年期间我国耕地保护政策的不断加强和完善，虽然1996—2003年耕地保护政策并没有充分发挥作用，但期间的政策调整和发展为之后的政策框架打好了基础。2003年后，我国耕地保护政策基本成型，在耕地保护中发挥了极其重要的作用，2003—2017年我国耕地减少速度明显趋缓，高达44.37%的耕地保护政策贡献率标志着我国耕地数量保护的政策体系已经成熟。

本研究仅从全国层面对耕地保护政策的数量保护效果进行评价，今后研究将注重不同区域的耕地保护政策实施效果，而且在评价中也应加入质量、生态等因素，以期更加全面评价耕地保护政策效果，为制定更有效的耕地保护政策提供依据。