科研项目经费治理的税法激励探析

蒋悟真

(华南理工大学 法学院，广东广州 510006)

科技创新乃关乎人类社会和国家发展的关键要素，高质量、可持续的科技创新能力离不开宽松优待的制度环境。其中，正向激励导向的税法建设直接作用于纳税人的成本支出，通过弥补科技创新活动的外部性、不确定性以增加科研单位和科研人员的创新性收益，营造激励科技创新的良好税制环境。但我国至今尚未实现科研项目经费税法激励的法治化运作，相关规定散见于国务院、财政部、国家税务总局等出台的政策文件之中，碎片化问题突出。加上对税法激励政策的适用与监管缺少有效的制度约束，既难以激发科研人员的科技创新热情，又无法充分发掘税法在引导科技资源合理配置方面的激励功能。基于此，从税法激励视角深入剖析科研项目经费治理问题诊断我国当前科研项目经费的税法激励“症结”所在，优化科研项目经费治理税法激励制度，以期为构建符合科研活动规律的激励型科研项目经费治理模式提供理论支撑和制度指引，进一步满足科研人员的制度供给与权利保障需求，推动我国科研项目经费税法激励法治化的发展进程。

一、科研项目经费治理的税法激励语境

科研项目经费的收益属性决定了其具有可税性，(1)参见张守文：《收益的可税性》，载《法学评论》2001年第6期。实践中科研人员和单位最终获得的科研经费收益也必须经过税法评价，税负成本和缴税成本是科研活动成本的重要组成部分。鉴于此，立足于科研项目经费现代化治理语境，为激发科研人员和机构的科技创新动力，有必要在科研项目经费涉及的相关税种立法和政策制定中，设计出有效助推科研主体积极创新的激励型税法规范体系，以此为科研人员和机构组织释放更多红利，间接增加科研资金投入和提升科研人员的收入水平，增强科研人员的职业获得感与满足感。激励科研创新型税法设计应从实体和程序两方面予以考量：实体层面上以税收减免为主要途径的税负成本缩减殊为关键；程序层面上以简化、缩短和提升税收征管流程、时间与效率为出路。基于此，本部分对税法激励科技创新的正当使命和制度环境予以证成和检视，从而全面、系统地阐释科研项目经费治理税法激励机制构建的正当性基础与现实状况。

(一)税法激励科技创新的正当使命

法理学界普遍认同法律具有行为激励功能，通常激励型法治实践建立在正向与反向二维激励模型基础上，(2)参见丰霏：《当代中国法律激励的实践样态》，载《法制与社会发展》2015年第5期。税法亦是如此，其中蕴含着大量的税收优惠与逃避税责任条款设计，体现赏罚并举的双向激励进路。具体到科研经费治理领域，税法激励主要遵循的是一种成本节约型正向激励模式，侧重于为科研主体减税降负，增加他们从事科研创新活动的经济收益且降低成本开支，以此引导全社会形成鼓励创新、崇尚科学的良好氛围。在成本节约型税法激励体制下，主要从实体性与程序性税法规则设计方面实现激励科技创新的意图：在实体税种立法层面，应强调对科研应税行为的税收优惠法律和政策制定；税收程序立法层面，针对科研经费涉税征管事宜的简政放权改革和信息技术革命。

以税收优惠为主要表现形式的税法激励“必须为公共利益始为法之所许”(3)陈清秀：《税法总论》，元照出版有限公司2012年版，第321页。，《德国租税法通则》亦明确了税收优惠的公益目的是促进公众之物质、精神或道德。(4)参见陈敏译：《德国租税通则》，财政部财税人员训练所1985年版，第70页。税法承担激励科技创新的正当使命乃基于其显著的社会公共利益属性：首先，科学研究是满足物质与精神需要的重要手段，具有“发现需要并满足需要”的社会功能，(5)参见[英]J.D.贝尔纳：《科学的社会功能》，陈体芳译，广西师范大学出版社2003年版，第478页。且因其是“社会协作的产物”，具有公有性，(6)参见[美]R.K.默顿：《科学社会学(上册)》，卢旭东、林聚仁译，商务印书馆2009年版，第389页。鼓励科技创新成为提升社会生产力、增进公共利益的必然要求。其次，伴随着信息产业的快速发展，科技创新不断打破以往产业和市场界限，科研成果通过“知识扩散”“技术溢出”等方式适用于不同领域，有效刺激了产业技术创新、经济繁荣，逐渐成为国家经济实力的重要原动力。最后，“无私利性”是科学精神特质之一，(7)参见[美]R.K.默顿：《科学社会学(上册)》，卢旭东、林聚仁译，商务印书馆2009年版，第393页。在极具挑战性与未知性的科研探索工作中，科研工作者实事求是的职业气质对培育人才和塑造优良的社会风气发挥着关键作用，以物质或精神的方式给予科研人员一定的肯定不断激发科研人员的创新热情。概言之，税法激励可通过合理设定国家与纳税人之间的税收利益，直接影响科技创新主体的成本支出和收益水平，能够减轻甚至解除科研项目经费的“税负枷锁”，逐步实现科研资源优化配置和提高科研人员收入，驱动、引导科研人员自觉作出国家所期待的科技创新行为。

科研项目经费作为我国高校、科研院所科技创新和人才培养的重要资金供给，其支出和使用既受经费预算、经费报销审批等经费管理体制约束，设备购置费、劳务费、绩效支出、管理费等同样受税法规制，科研主体同时也是纳税主体。为深入推进科技领域“放管服”改革，不仅需要构筑更富激励效应的科研管理模式，保障科研人员的经费使用自主权，在全面落实税收法定原则已嵌入中国税改的当下语境，与科研项目经费现代化治理相匹配的激励型税制设计也应在税收法律规范中得以体现。基于税法规范之财政目的规范、社会目的规范和简化规范的三元类型界分，应侧重与科研经费使用有关的法定税收构成要件、税收优惠政策以及税收便利征管之税法制度，以期发挥税法规范财政收入过程、增进社会公共利益和提高税收征管效率的功能。(8)参见陈清秀：《税法总论》，元照出版有限公司2012年版，第20页。概言之，增强科研项目经费治理领域的税法激励功能，应从税收实体法与程序法之角度共同推进。具体到程序型税法设计，则主要通过简化税政来实现激励功能，例如采取代扣代缴征收模式，简化繁琐的纳税申报和发票报销程序，实现网上云端便捷办税，提供针对科研主体的专门纳税服务等，旨在彰显纳税便利原则之要义，(9)参见单飞跃：《纳税便利原则研究》，载《中国法学》2019年第1期。最终在实体和程序方面构建“减税负、便征管、促实效”为导向的科研项目经费治理税法激励机制。

(二)税法激励科技创新的具体呈现

为激发社会创新创造活力，营造支持科技创新的激励型税收制度，我国相关税种实体法围绕科技研发和科研成果转化阶段出台了一系列税收优惠法规政策，(10)参见《企业所得税法》《个人所得税法》《大众创业、万众创新税收优惠政策指引》《财政部、国家税务总局关于明确金融、房地产开发 教育辅助服务等增值税政策的通知》(财税[2016]140号)、《财政部、国家税务总局关于教育税收政策的通知》(财税[2004]39号)、《财政部、国家税务总局关于粤港澳大湾区个人所得税优惠政策的通知》(财税[2019]31号)、《财政部、国家税务总局、科技部关于科技人员取得职务科技成果转化现金奖励有关个人所得税政策的通知》(财税[2018]58号)等。意在为科研主体减轻获得收益的税负成本，此外，在税收征管立法和政策方面，也分布着诸多激励性规范。通过梳理和观察这些税法规定，可以大致体察税法激励科技创新之规范现状与不足。

1.税收实体法层面。我国已形成以《企业所得税法》《个人所得税法》为统领，以财政部、国家税务总局出台的一系列税收优惠制度为核心的科技创新税法激励体系(如下表1所示)，该激励体系以企业为主要激励主体，同时覆盖高校、科研院所和科研人员；激励内容涵盖科技研发与科技成果转化的全过程：在科技研发阶段，通过对设备购置等大额支出给予税收减免以及基于单位内部科研资源自我分配机制对单位总体收益给予税收优惠等方式减轻科研支出的税负成本；在科技成果转化环节，针对不同科技成果转化模式、不同主体采取差异化的税收激励方式，最终实现科技成果的及时、高效转化；激励手段既包括减免税、优惠税率等直接优惠，也包括加速折旧、加计扣除等间接优惠。值得关注的是，2019年3月第十三届全国人民代表大会财政经济委员会正式提出了“研究探索建立税式支出制度”，要求包括科技创新等领域的税收优惠政策应在预算草案中作出安排。该制度安排一方面有助于推动我国税法激励功能发挥更具规范性和透明度，从源头把控税法激励科技创新的力度与边界，避免税收流失和涉税腐败；另一方面，税式支出的激励性在于通过优化资源配置改变经济主体的行为，资源配置的过程取决于市场价格而非政府决策，(11)政府应确保研究与开发有充足的投资，一般情况下，直接的资金投入会对投资项目进行选择，但免税将会提高研究开发的回报，而非干扰投资项目的选择。参见[比]Christian VALENDUC：《税式支出：从年度报告到税收政策分析》，载楼继伟主编：《税式支出理论创新与制度探索》，中国财政经济出版社2003年版，第180页。可增强税法激励的普惠性。

表1：税法激励科技创新的实体规范

2.税收程序法层面。简化税收程序、推进简政放权是落实税收红利的应有之义。《国家税务总局关于转变税收征管方式提高税收征管效能的指导意见》(税总发[2017]45号)倡导建立“以推行纳税人自主申报纳税、提供优质便捷办税服务为前提，以分类分级管理为基础，以税收风险管理为导向，以现代信息技术为依托的现代税收征管方式”。为减少科研人员因办理纳税申报业务的时间损耗，由科研单位财务部门统一办理相关纳税申报业务，科研人员仅需提供发票、科研项目合同等证明文件。金税三期系统是我国税务电子政务建设的重要内容，已在2016年全面推广实施，有助于统一税收优惠的适用标准，也能有效总结科技创新领域的税收优惠实施情况。此外，为便于新《个人所得税法》关于专项附加扣除、收入预扣预缴等税务信息申报，国家税务总局开发了“个人所得税”手机应用程序，科研单位财务处依据相关个税规定对科研人员劳务费等收入预扣预缴后，相关税费扣缴情况即可在该手机应用程序查看，并在规定时期自行线上申请预缴退税。基于国家税收征管体制的改革背景，近年来一些高校、企业的自主性财务规章中也相应进行了纳税程序和方式的简便化改革，科研单位中的财务部门在代扣代缴科研人员收益和负责单位应税数额缴纳方面扮演着重要角色，能够为科研主体分忧解难，但也需要与科研人员和单位科研部门实现信息获取与对接，该过程也随着信息化时代的来临变得更加方便快捷。

二、科研项目经费治理的税法激励困境

科技创新是促进社会永续发展的“发动机”，但科学研究活动不同于传统的企业生产、经营行为，我国当前科技创新的税法激励主体以市场化运作的企业为核心，虽然也涉及高校、科研院所等主体，但仅针对其技术转让、设备购置等行为，缺乏对高校、科研院所尤其是科研人员科研行为的税法激励，导致税法激励在科研项目经费治理领域适用的激励导向与效用难以彰显。

(一)科研项目经费治理的税法激励导向不明确

激励导向指引主体为实现目标的行为方向，围绕促进科技创新，税法激励应尽可能面向不同研究领域和科研主体。当前我国存在侧重激励企业科技创新的税法实践，科研项目经费领域的激励性税收规则设计欠缺、创造性财产利益分配错位等激励导向不明确的问题。

1.激励性税收规则缺失。作为税法激励的主要形式，税收优惠不以获取财政收入为目的，及时性、应变性较强，能协调特定政策目标的实现。当前我国针对科研经费治理议题相继出台了一系列政策性文件，但从表1中可见，与科研项目经费相关的税收优惠并不多见，且规制范围较窄。首先，在激励主体方面，高校、科研院所虽为《企业所得税法》中的纳税人，但国家税务总局出台的《大众创业、万众创新税收优惠政策指引》在不同主体之间设置了明显不对等的税收优惠政策，且明确区分了企业与高校、科研院所为两种不同的科研税收优惠适用主体，双方难以享受彼此的税收优惠政策。针对科研人员的税法激励虽得到重视，但仍以应用型人才激励为主，将科研成果转化情况作为税收优惠的适用的标准，难以调动理论研究领域科研人员的创新积极性。其次，在激励项目类型方面，激励性税收规则主要侧重于从事技术开发、技术转让、技术咨询、技术服务活动的应用型科研领域，而对于从事非技术开发的科研活动仍存在激励空白。最后，在激励科目方面，税收优惠着眼于大额或需境外购置的科研设施，《个人所得税法》和《增值税暂行条例》虽规定了与激励创新相关的税收优惠条款，但并不涉及科研项目经费中的绩效和劳务费收入。值得关注的是，为推动社会公益科研工作服务于经济建设和社会发展，社会公益类科研机构可申请为非营利性机构享受相关税收优惠。近年来，我国也发布关于非营利组织免税资格认定的指导文件，(12)如《财政部、国家税务总局关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》(财税[2018]13号)等。高校和部分科研院所虽满足“从事公益性或者非营利性活动”等条件，但却无法认定为非营利性组织而适用相关税收优惠政策。

2.创造性财产利益分配错位。平衡公众与激励相对方之间的利益关系是激励法必须遵循的原则。(13)参见倪正茂：《激励法学探析》，上海社会科学院出版社2012年版，第115页。利益作为税法激励机制中的最核心因素，利益的公平分配可确保民众对制度的肯定与认同，保障激励机制的有效性。科技创新成果产出而投入或孳生的财产利益具有可税性，为税法介入其利益分配提供了正当性基础。科研项目的顺利完成，需要高校、科研院所提供有利于科研创新的优质环境和高效便捷的资金管理制度，更需要科研人员这一关键主体持续地追求与阐释真理，税法激励理应围绕科研人员的创新性财产利益公平分配来展开，但从表1中可见，在科技研发环节，高校、科研院所往往成为税法激励的主要受益对象，(14)如《关于全面推开营业税改增值税试点的通知》(财税[2016]36号)中规定“将国务院或者财政部批准设定的政府性基金不属于经营活动，免征增值税”；《关于明确金融、房地产开发、教育辅导等增值税政策的通知》(财税[2016]140号)规定“非企业性单位中的一般纳税人提供的研发和技术服务等，可选择简易计税方法按照3%征收率计算缴纳增值税”。而在科技创新中起到能动作用的科研人员可享受的税法激励反而十分有限。

市场化运作的企业享受税法激励时，税收成本减少的部分可再次回流用于科学研发活动，或作为职工的奖金，以激发科研从业者的创新力。然而，科研项目经费支出需依据项目申请时编制的科研项目预算执行，高校与科研院所作为项目依托单位对该科研收入享受税收优惠时，成本降低的部分往往不会再次回流至科研活动，因高校、科研院所只能依据科研人员科研任务完成情况向其发放绩效、劳务费，(15)如《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》第12条，《国家社会科学基金项目资金管理办法》第8条。并且只有省级以上科技部门批准的奖金可获得个人所得税减免优惠。(16)如《个人所得税法》第4条规定可免征个人所得税的奖金所得限于“省级人民政府、国务院部委和中国人民解放军军以上单位，以及外国组织、国际组织颁发的科学、教育、技术、文化、卫生、体育、环境保护等方面的奖金”。因此，在现行税法激励导向与科研项目经费预算体制下难以公平有序地分配创造性财产利益。

(二)现行税法激励模式难以形成有效的激励效应

近年来我国科技创新的税法激励力度逐步加大，但在科研项目经费治理领域却呈现出激励低效甚至无效的状态，科研人员为争取经费可使用率仍以编制虚假预算、虚开发票报销等违规方式冒险套取，有必要考察现行税法激励模式在激励范围、内容和程度上是否真正实现了理想的激励功能。

1.激励范围不全面。为加快建立适应科技创新规律的科研项目经费管理机制，《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》(国发[2014]11号)提出要根据不同的科研项目类型实施分类管理。(17)《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》(国发[2014]11号)中指出，基础前沿科研项目突出创新导向、公益性科研项目聚焦重大需求、市场导向类项目突出企业主体、重大项目突出国家目标导向。在税法激励语境下，应结合不同项目类型在不同环节的经费支出情况，给予相对均衡的税法激励，以整体提升科研资金使用效率和充分发挥科研人员的积极性。但从表1可见，一方面，虽分项目类型设置了相关税收优惠政策，但大多偏重应用型科研项目，而缺乏对基础研究等领域的税法激励。(18)如在针对科研设备的税收优惠方面，《科技开发、科学研究和教学设备清单》中规定的16大类科研教学用品可免征进口关税、进口环节免增值税、消费税，但社会科学或基础理论研究所需的电脑、打印机等简单设备并不在清单范围内；再如《财政部国家税务总局关于技术开发转让有关营业税问题的批复》(财税[2005]39号)也明确规定了只有自然科学领域的技术开发和技术转让业务免征营业税。“基础研究是原始创新的来源”，(19)2009年11月3日，温家宝总理在首都科技界大会的讲话中强调“基础研究相当重要，因为原始创新源于基础研究”。参见温家宝：《让科技引领中国可持续发展》，中国政府网，http://www.gov.cn/ldhd/2009-11/23/content_1471208.htm，2020年3月21日最后访问。具有无法估量的价值。当前偏重应用型科研项目的税法激励模式，短期内带来了可观的回报效益，但也导致基础理论研究、人文社科研究领域的税法激励空白，不利于提高国家整体的科技创新活跃性。另一方面，我国偏重科研成果转化环节的税法激励，而忽视了科技研发这一“事前”或“事中”环节的激励。以科研人员的税收优惠政策为例，在科研成果转化时，允许科研人员的现金奖励减免征收个人所得税，科研成果入股收入可延递纳税等，而在科技研发环节，并无关于提升科研人员收入的普惠性税收规则。根据科研项目资金管理办法关于“项目资金开支范围”的规定可知，科研项目经费支出应运用于项目研发过程，偏重成果转化环节的税法激励往往不合时宜，难以对科技研发行为产生显著的激励效果，对科研项目经费的治理也只是“隔靴搔痒”。

2.激励内容有偏差。调节收入分配是税法激励的重要内容，虽然中共中央办公厅、国务院办公厅《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》(厅字[2016]35号)提出要推动体现增加知识价值收入分配机制的形成，逐步提高科研人员收入水平。但在税务实践中，项目依托单位往往依据《国家税务总局关于调整个人取得全年一次性奖金等计算征收个人所得税方法问题的通知》(国税发[2005]9号)，将绩效收入直接并入工资薪金，(20)如吉林大学科技处发布了《关于统计2018年科研项目绩效支出的通知》，规定将绩效支出与当月工资合并计税；内蒙古农业大学财务处也明确指出，绩效收入需要和工资合并计算并缴纳个人所得税。使得工资总额过高而不得不适用高个税税率。然而，科研经费的绩效收入与传统意义上的绩效收入并不相同，依托单位参与的项目实施评估并不构成对科研人员从事项目研究的指导，即科研人员从事科研项目研究并非“职务行为”，且发放的绩效奖励实际上是依托单位代为发放，与企业依据员工的工作任务完成情况从单位资产中直接发放奖金的性质并不相同，故不应将科研人员的绩效收入界定为工资薪金收入。

2018年新修改的《个人所得税法》将个人所得分类标准由分类计征转变为分类与综合相结合的模式，有助于消解劳动类型化过多导致的税收负担，(21)即将居民个人工资、薪金所得、劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得合并为“综合所得”项目计算个人所得税。参见刘剑文、胡翔：《〈个人所得税法〉修改的变迁评介与当代进路》，载《法学》2018年第9期。然而预扣预缴的征税方式意味着广为诟病的“科研劳务费超过800元的部分适用20%税率”的预定并未完全取缔。(22)《国家税务总局关于全面实施新个人所得税法若干征管衔接问题的公告》(国家税务总局公告2018年第56号)和《个人所得税扣缴申报管理办法(试行)》(国家税务总局公告2018年第61号)中明确了劳动报酬预扣预缴的计征方式：当劳务报酬收入在4000元以下(含4000元)，应预扣预缴税额=(收入-800)*20%；当劳务报酬大于4000元时，应预扣预缴税额=收入*(1-20%)*适用税率。不超过20000元时税率为20%，20000-50000元部分为30%，超过50000元为40%。值得关注的是，新个税法规定了劳务报酬减除费用的标准，即“收入的20%”，适用综合所得税率，并无“20%至40%超额累进税率”的限定，且新《个人所得税法》第十一条明确了国务院税务主管部门有权制定预扣预缴办法，但56号与61号公告均沿用了个税改革前扣除800元和20%税率的标准，在一定程度上超越了新个税法的规定，不免引发对劳动报酬等收入预扣预缴法理依据的质疑。科研劳务费、绩效是科研人员劳动收入的关键组成部分，而实践中科研任务完成后再发放劳务费是普遍现象，集中发放会造成个体收入较高的假象而不得不适用高预扣税率，短期内将增加科研人员的经济负担。尊重和承认个人利益无疑是激励科技创新的重要内容，但“可获得感”的切实提升才能转化为科研人员的内在动力。(23)参见李石勇：《科研管理“放管服”改革法治保障路径研究》，载《学术研究》2019年第8期。随着科研劳务费和绩效支出在科研项目经费中的比例限制不断放宽，税收难免成为科研人员获得之“实”与法规赋予之“名”之间的制度障碍。

3.激励程度不科学。开放协同作为《深化科技体制改革实施方案》中的基本原则，强调财税、金融等政策应与科技政策协调配合以打通政策执行中的“堵点”。尽管我国在增强科研激励政策规范性和可操作性上进行了诸多探索，但在实践中始终存在实效性不足的问题。首先，税收激励政策具有期限性，我国制定的激励科技创新税收优惠政策大多散见于财政部、国家税务总局发布的通知、公告等规范性文件，多属于临时性减税措施，而科研项目时间跨度长，具有延续性，故税收政策的短暂性和有限性有违科研规律，导致科研人员难以作出准确的判断并编制合理的经费预算。(24)如关于研发机构购置设备可享受增值税优惠政策，从2009年至今，已发布了4个税收文件，有效期限一般为两年，税收激励政策的不连贯性严重影响了科研人员的行为预期，不利于科研活动的顺利进行。其次，部门间科研管理存在差异，税收政策文件虽明确了减免税的标准，但相关管理单位并非围绕这一标准制定管理规章，当享受税收优惠与服从科研管理不可兼得时，科研人员往往倾向于选择前者而损及科研管理活动的规范性。(25)以设备购置费的税收激励政策为例，科研单位购置境外设备时，不仅需要委托具有外贸代理权的公司签订《外贸代理协议》，当超过一定限额时，科研单位还需进行招标采购，即科研单位与中标人需签订《采购合同》。而根据我国《海关进出口货物减免税管理办法》(海关总署第179号令)第11条规定，减免关税申请人应当是《设备买卖合同》的当事人，即科研单位是该买卖合同的一方当事人，或委托外贸代理机构。最后，区域间税制存在差异，我国粤港澳大湾区通过补贴个税税负差额以促进各类科研人才沟通交流，但在《关于贯彻落实粤港澳大湾区个人所得税优惠政策的通知》(粤财税[2019]2号)中，并未统一补贴的认定标准和操作办法而无法有效缓解税负差异，反而加剧了科研项目经费结算的争议，也引发特定区域内科研人员向低税负地区流动聚集的现象。

三、科研项目经费治理税法激励的优化路径

为最大限度地发挥税法激励功能，科研项目经费治理税法激励的未来优化应结合当前激励导向不明确和现行激励模式存在的问题，同时坚持税收法定、信赖利益保护、税收效率等基本原则，以厘清激励型税法建制的方向与路径。

(一)确保激励性：强化权利保障之机能

为构建激励型的科研项目经费治理模式，应在税收实体法与税收程序法上尽快填补科研项目经费领域的税法激励空白，推动制定契合科研项目经费治理需求、科技创新规律以及科研人员科研权利保障的税收激励规则。首先，转变制度设计理念，科研项目经费的税法激励并非国家向科研人员施加“恩惠”，而是维护科研人员基本权利的重要体现；科研项目经费治理的税法激励应跳出管理体制小修小补的改革循环，在宏观层面进行体制革新，推动科研项目经费治理由“惩治型”向“激励型”转型。(26)参见蒋悟真：《科研项目经费规范化治理的法理元素考察》，载《政治与法律》2019年第9期。其次，科技创新活动具有显著的不确定性，税收激励规则的制定应着力解除科研项目经费中不必要的“税负枷锁”，通过补偿科技创新活动的外部性、减弱创新不确定性以增强创新收益，确保科研活动有充足的资金支持。最后，科研项目经费的税法激励应以扩大科研人员的权利范围，尊重并不断满足科研人员的各种需要，实现人的全面发展为主线，(27)丰霏：《法律激励的制度设计》，载葛洪义主编：《法律方法与法律思维(第九辑)》，法律出版社2016年版，第73页。鼓励科研人员的科研智力劳动，规范构建科研人员税收权利体系，实现形式层面之“纸面上的权利”向实质意义之“行动中的科研权利”的转变。(28)参见蒋悟真：《纵向科研项目经费管理的法律治理》，载《法商研究》2018年第5期。

(二)加强正当性：坚守比例原则

科研项目经费的公共财政属性决定了税法激励涉及国家公共财政与个别群体之间税收利益的让渡。为保障科研项目经费治理税法激励机制的正当性，有必要引入比例原则，以确保激励目的和手段之间的适当性、必要性，协调社会公共与激励主体之间的利益关系。

首先，税法激励应有助于激励目的的实现。科研人员作为科技创新的关键群体，国家引导税收利益流向科研人员或科研活动时，要明确税收利益的获取环境、预期以及方式等，对于依托单位在科研项目经费中享受的税收减免，可作为项目结余经费再次流入科室研发领域。(29)如根据广东省《关于进一步加强省级财政科研项目(课题)资金结转结余管理的暂行规定》(粤财教[2016]27号)第11条规定：“科研项目完成验收仍有结余的，在不超过项目总经费的15%可由依托单位统筹用于相关科研项目的直接支出或绩效支出。”其次，税法激励应具有必要性。相较于加大科研总投入或放宽经费支出限制来激励科技创新，税法激励具有显著的高透明度、普惠性和可预期性，可提升国家财政资金的使用效率和扩大资金惠及主体。应坚持税收公平原则和信赖利益保护原则，确保税法激励在科技创新领域的整体性、协调性和永续性；同时，对税收优惠进行总量控制，划定税法激励边界，加强实效检测。最后，税法激励损害的法益不应超过增进的法益。基于税收优惠等税法激励手段会造成一般税收要素的偏离，破坏税制结构的均衡性和造成关联主体利益不平衡的状态，应贯彻税收法定原则，合理设置征税范围、纳税人、税率等税收要素，赋予利益关联主体参与权、知情权、意见表达权等权利，使其切实参与到相关税收立法、执法与司法实践中。

(三)提高针对性：革新激励运作模式

1.扩大税法激励的惠及范围。不同科研项目在不同科研领域发挥着举足轻重的作用，税法激励应在社会科学项目与自然科学项目、基础理论研究与应用型研究之间平衡适用，但不同科研项目有其特定的研究路径，科研项目经费无法适用完全相同的税收激励政策。为此，可发挥不同税种的功能，在税法激励制度设计时考虑各个税种之间的内在联系，以确保不同的科研项目可享受相对均衡的税法激励，并增强科技研发环节税收优惠的可适用性。增值税对商品流转过程中产生的增值额征税，应体现“中性”原则，兼顾经济资源损失与纳税人决策扭曲影响的最小化，如基于高校、科研院所可抵扣税款较少，可统一将其界定为“小规模纳税人”，适用3%的增值税税率。个人所得税作为调节收入分配的重要内容，具有公平导向性，若一律免除科研人员绩效或劳务费中的个人所得税有违税收公平，可在如基础理论攻坚项目上试点对主要科研人员的科研收入给予个税优惠。

2.构建激励人才创新的薪酬激励机制。扭转科技创新领域“重物轻人”理念，不仅依赖于抽象的科研权利，也需要科研权利保障机制的具体化、明确化，从而实现“个体行为的外部性内部化，并通过个体的最优选择实现社会最优”的激励目的。(30)参见张维迎：《信息、信任与法律》，生活·读书·新知三联书店2003年版，第71页。构建激励人才创新的薪酬税收激励机制在推动地区创新竞争，优化科研人员发展环境、实现收入分配正义等方面发挥着独特作用。应统筹协调我国各地区的税收激励政策繁多且导向各异的现状，(31)我国不同地区依据其经济发展需求，制定了激励环节与激励形式各异的税收政策，如福建省规定留学人员在创业园内从事高新技术研究，其成果转化为股份或出资比例等股权的，暂不缴纳个人所得税；天津市对高新技术成果完成人员的奖励和股权收益，用于在投入高新技术成果产业化项目的，免征个人所得税；为解决粤港澳大湾区人才短缺的问题，大湾区工作的境外高端人才和紧缺人才，在珠三角九市缴纳个人所得税，已缴税额超过其按应纳税所得额的15%，超过的部分由珠三角九市人民政府给予财政补贴，且该补贴免征个人所得税。并通过明确判定科研绩效的劳动报酬性质，享受收入减除20%后为收入额再适用税率，提升劳务费800元的预扣标准，对科研人员股权分配及其转让可考虑暂不征收个人所得税等方面有效降低科研人员科研收入的税负。

3.搭建规范性的税收激励政策框架。为确保科研项目经费治理税法激励机制的规范性和有效性，相关税收政策的设计应具有前瞻性、长期性和系统性。一方面，要努力实现税收政策对科研项目经费治理的激励常态化。既需要各级政府、机关和区域间加强税收沟通协商，也需加强税收征管与科技结合，增强税收信息的采集分析和应用能力，对科研人员跨地区从事科研活动的有关涉税信息实现即时信息共享。另一方面，推动相关部门的科研激励政策协调联动。虽然经过“营改增”“个税改革”等频繁税制改革，“减税降负”理念不断得到深化，但“多头管理”“政出多门”等弊端显现，难免导致政策实施衔接不畅。因此，应贯彻《深化科技体制改革实施方案》中关于“完善政府统筹协调和决策咨询机制，提高科技决策的科学化水平”的文件精神，在制定激励科技创新的税收政策和科技管理政策时，加强多元主体间的互动，确保激励政策的可操作性，同时做好税务宣传工作，向纳税人阐明合法利益的边界和获取方式。(32)如为进一步扩大科研人员人财物自主支配权，国务院发布了《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》(国发[2018]25号)，在科研设备购置方面，规定高校和科研院所要简化科研仪器设备采购流程，对科研急需的设备和耗材，采用特事特办、随到随办的采购机制，可不进行招投标程序，缩短采购周期；应明确可不进行招投标程序的认定标准，避免与《政府采购法》发生规范适用冲突。

(四)提升科学性：形塑税式支出制度

责、权、利相统一原则作为科研项目经费治理的激励准则，(33)参见丰霏：《法律激励的制度设计》，载葛洪义主编：《法律方法与法律思维(第九辑)》，法律出版社2016年版，第73页。税法激励功能的发挥并非毫无边界而应予以规范和限制。财政总量协调、税负公平保全以及优惠结构优化是税式支出制度的基本原则，在科研项目经费治理中形塑税式支出制度，既为财政法治之权力规训所需，使科研项目经费可在适度、合理的财政承受能力下享受税收减免，以限制税法激励的无限扩张，也有利于各种激励手段合理设置和优化组合以确保税法激励性与税收中性之间的平衡，从而达致增进社会公共利益的目的。另外，加强税式支出管理亦是科研项目经费治理税式支出制度的重要环节。首先，合理划定税式支出的范围，通过制定具有激励科技创新导向的税式支出报告，并将其纳入政府预算文件，以总体部署不同科技创新领域和不同科研主体的税收减免与优惠规模。其次，加强税式支出的绩效评估，这关系到经费使用合理性以及税法激励机制实施的客观界定。当前对于科研项目经费的使用绩效缺乏共识性标准，仅仅关注科研产出的绩效评估并不具有借鉴意义，(34)根据《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》(国发[2018]25号)，强调应以充分释放创新活力，调动科研人员积极性作为绩效评估机制的价值导向，由重数量、重过程向重质量、重结果转变，考虑不同科研项目类型的特殊性设定针对性的评价体系。而应重点关注是否有利于构建普惠性的科研激励机制，是否有利于科研资源的有效配置以及是否有利于保障科研人员权利。最后，强化对税收欺诈行为的查处力度，科技研发过程中存在着许多不确定性因素，对于偏离税法激励本质的违规行为应认定为无效，予以否定性评价并适用问责机制。一是要制定税法激励的负面清单，明确骗取税收优惠的罚则条款，同时加大处罚力度，如一旦发现有欺诈行为，纳入失信黑名单，禁止其在一定年限内申请科研项目。二是要提升欺诈行为的查处率，依靠各部门的协同合作和群众的广泛监督，防范税收激励政策成为套取科研项目经费的新途径。(35)参见付大学：《激励科技创新税式支出制度的缺陷及立法完善——以组织理论为切入点》，载《法商研究》2019年第5期。

结语

以税法激励视角探析科研项目经费治理的优化路径，有助于廓清市场化运作的企业与高校、科研院所乃至科研人员作为科技创新主体的不同特性，引导税收利益在不同主体和不同研究领域之间合理配置，最终实现增进社会公共利益的目的。“法律激励功能的理想图景在于激励方式的人本化”，(36)付子堂、崔燕：《民生法治视野下的法律激励功能探析》，载《法学论坛》2012年第6期。科研项目经费治理税法激励机制的构建应以法治思维为统领，以维护科研人员权利为核心，审慎处理科研人员个体权利与社会公共利益之间的关系，(37)参见蒋悟真：《科研项目经费管理改革的法治化路径》，载《中国法学》2020年第3期。并通过强化权利保障机能、坚守比例原则、革新激励运作模式以及形塑税式支出制度等途径，实现税法激励功能发挥的正当性、针对性与科学性。值得关注的是，对科研项目经费治理予以税法激励有别于以往经费管理体制的技术性微调思路，其涉及科研项目经费的投入与分配机制研究，应将其置于深化科研项目经费管理体制机制改革的宏观框架下，引导科研项目经费治理朝向“柔性式管理模式”发展，确保科研经费管理体制机制的法治创新具有更为细化的制度抓手和现实可操作性。