关于土地整治资金募集融资的探讨

张自强

摘要：本篇文章首先对土地整治业务的基本含义进行概述，从土地整治项目资金渠道基本概述、当前土地整治项目资金融通方式、土地整治项目资金探索新模式三个方面入手，对当前土地整治项目资金融通存在的主要问题进行解析，并以此为依据，提出解决土地整治项目资金的关键要点。希望通过本文的阐述，可以给相关领域提供参考。

关键词：土地整治;社会資本;乡村振兴;资金融通方式;探索模式;关键点

引言

土地整治是近些年我国提出的一个对土地整治（现阶段主要指农地整理）、土地开发、土地复垦以及城乡建设用地增减挂钩的统称;是指在一定区域内，采取一定的技术手段，促进经济、社会、生态综合效益较高的土地整治过程。土地整治的主要内容包括：土地平整工程、灌溉与排水工程、田间道路工程等。

土地整治项目面广量大，需要大量的资金投入，资金落实是土地整治成败的关键，只有资金投入有了稳定保障，土地整治工作才能有效实施，整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复等。本文，将进一步对土地整治项目资金募集融资的关键要点进行探讨和解析。

一、土地整治项目资金渠道基本概述

目前国家尚未出台相关政策，如：鼓励商业银行参与;整合涉农资金，吸纳社会资金，多渠道转方式助推土地整治项目建设，拓宽融资渠道，实现多赢局面。具体融资渠道如下：地方财政拨款;政府地方专项债（发改委阶段性规定不对土地储备项目发债）;鼓励政策银行、商业银行参与，建立政策性贷款（解决新增耕地指标入库抵押问题）;整合各类涉农资金，争取自然资源部、省国土资源厅的支持，聚集各种惠农资金，探索制定优惠政策，鼓励社会资本投身参与全域土地整治项目建设，利用创新融资方式吸纳社会资金，助推全域土地整治项目有效实施。

二、当前土地整治项目资金融通方式

（一）政府财政拨款

土地整治推行初期，当地政府财政拨付部分资金作为资本金或周转金，但由于地方政府财力有限，且土地整治财政拨款一般都是不可持续的，财政拨款主要用于单次、单片区土地整治项目实施启动或周转，面对大规模全域土地整治项目所需的巨额资金，受制于政府财政能力有限等条件制约，无法满足全域土地整治项目正常有效实施、运转所需资金需求。鉴于政府财政拨款具有较强的计划性，拨款时间与土地整治项目所需资金时间不一致，因此土地整治项目所需资金无法完全依靠政府财政拨款。

部分地方政府也通过地方国有城建运营平台，利用地方政府信用背书，发行低息地方政府债，用于解决地方发展所需新增耕地指标问题，这种做法同时也让政府背负极大财政压力，不适用于普遍推广。

（二）商业银行贷款

地方政府在城镇化建设中承担越来越多的责任，导致投资事权的急剧扩大与建设资金有限增长之间的矛盾日益尖锐，为满足城镇化所需巨额资金需求，虽然法律规定地方政府不能直接从银行贷款，地方应对办法是成立各种融资平台，以土地作为抵押担保向政策性银行或商业银行申请贷款。但也存在着不可忽视的问题，一是增加了地方性融资风险，当土地抵押贷款比例偏高超出一定幅度时，如遇到经济形势突转或国家相关政策重大调整时，商业银行将面临项目融资到期还款无法兑付的金融风险，一旦融资方无法按时还款，即使已将大量土地作为抵押担保，也面临无法及时处置变现重大金融风险;二是加重土地整治实施方的资金负担，由于全域土地整治项目涉及建设规模大，项目所需运营资金额度巨大，随着近年融资利息不断提高，国家金融政策收紧等因素，极大地增加了土地整治项目实施所发生的财务成本;三是我国商业银行贷款一般期限都较短（一般为一年期贷款），而土地整治项目一般从规划设计，到项目施工，再到项目验收入库，最后分批次处置新增耕地指标，要求占用资金时间较长，容易造成土地整治项目整体资金周转困难和中断，为尽快偿还贷款，易造成项目施工质量降低，短期急于处置新增耕地指标降低交易单价，造成土地整治项目无法达到预期利润。

（三）其他方式

土地整治项目实施过程中，可以采用预收出让新增耕地指标方式，即在进行项目实施初期，由于项目实施资金不足，在交易合同谈妥的前提下，提前谈好交易价格签订出让合同，受让方提前交付部分预付款，当土地整治项目实施完工、新增耕地指标交易入库后，通过政府平台转让新增耕地指标。但该种方式存在以下明显不足：一是预出让新增耕地指标必须要求土地整治项目和受让方商用所需时间高度匹配;二是预出让新增耕地指标，价格明显低于正常市场价格，且新增耕地指标交易价格随行就市，采用预收出让新增耕地指标方式不利于土地整治项目整体收益;三是目前新增耕地指标交易大部分都在本地市调剂转让使用，省内跨区域转让占比还不占主导地位，不易寻找合适的交易受让方。

综上所述，现行的以银行贷款为主，地方政府财政拨款为辅的土地整治项目融资模式，难以确保各地全域土地整治项目的开展和实施，增加了土地整治项目资金成本和融资风险。因此，全域土地整治项目需要结合项目所在地实际情况，深入研究土地整治项目推进过程中所需匹配的工程建设资金需求，探索项目合作新模式，拓宽融资渠道，充分利用创新金融衍生产品，建立合理的资金筹集和运作机制，以保证全域土地整治项目的顺利实施。

三、土地整治项目资金探索新模式

建议出台相关政策，鼓励银行参与，整合涉农资金，吸纳社会资金，多渠道方式助推土地整治项目建设。结合各地实际情况，拓宽补充耕地资金渠道，统筹使用好各渠道所筹集的项目实施资金，充分发挥和引导资金杠杆作用，学习借鉴，吸引社会资本、金融资本等参与土地整治和高标准农田建设，鼓励采取政府和社会资本合作（PPP）模式、以奖代补等方式，完善土地整治多元投入机制。

（一）建立地方政府土地整治专项基金

设立国有土地整治专项收益基金，加强对土地指标出让金的管理和规范，专项基金的来源可以是财政拨款，可以从耕地占用税留成中划出，也可以是土地复垦基金、农业发展基金等，政府投资包括国家投资、省投资和地市政府投资三部分，既可以满足下一步全域土地整治项目所需巨额资金需求，又可以平衡地方政府利益，避免“寅吃卯粮”的短期行为，建立中长期专项基金管理制度，利用基金管理模式，充分使用当期政府财政收入，增加资金使用和有效投资长期性。

（二）创新金融模式，鼓励商业银行参与

建立政策性贷款，根据土地抵押债权申请土地抵押贷款，土地整治项目带来的收益与银行按照一定的比例规则进行分享。在资金的管理上应加强监督机制，确保项目资金按照支出项目分类核算，做到項目款项专款专用;同时以地方政府信用背书，保证土地整治项目符合商业银行风险管控要求;通过利益分成方式，可以有效增加融资贷款收益，提高商业银行等金融机构积极性。

如农发行土地指标类信贷业务，适用于能够增加耕地占补平衡和建设用地增减挂指标的高标准农田建设、中低产田改造、土地复垦（采煤塌陷地、农村宅基地等搬迁区、工矿废弃地等复垦）等各类耕地质量保护与提升工程。该项业务作为一种贷款模式，主要解决还款来源问题，适用于所有贷款产品，包括农村土地流转与规模经营贷款、林业资源开发与保护贷款、旅游扶贫贷款、海洋资源开发与保护贷款、旅游扶贫贷款、农村流通体系贷款等产品。

（三）整合、充分利用各类涉农资金（PPP模式）

根据政策规定：“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，可以推广运用PPP模式，与政府建立长期合作关系，社会资本承担全域土地整治项目规划、设计、建设、新增耕地指标入库、后期工程管控维护等工作，并获取合理的投资回报，同时政府负责对土地整治项目施工质量、施工安全管控、项目后期运营维护等进行全过程监管，保证公共利益最大化，既可有效缓解地方政府财政负债压力，又可以提高土地整治项目融资效率，降低土地整治项目融资成本，有效解决资金错配难题。

还可以争取自然资源部、省国土资源厅的支持，聚集各种惠农资金，发挥“大钱”办大事的作用，探索制定优惠政策，鼓励多方投资并参与项目建设，通过吸纳社会资金助推土地整治项目建设，如“土地指标收入全覆盖”之五莲模式，主要是以五莲县土地综合整理开发及工矿废弃地复垦项目所增加的耕地占补平衡和建设用地增减指标交易收入作为还款来源的模式，该项目也是全省农发行系统首个政府购买服务模式转企业自营模式的项目。

除上述拓展土地整治项目资金来源渠道途径外，还可以利用创新金融模式，如资产证券化、发行资金信托计划、发行土地债券等金融创新产品，达到利益分享、降低风险、合作共赢的目的。同时，需要国家尽快出台相关政策，修改、补充和完善相关法律法规，如明确土地权属抵押问题;加快法律、会计及税收等相关制度建设，并在初期阶段，政府给予必要的支持，如利率、税收优惠、政府信用担保等。

结语

总而言之，开展全域土地综合整理，要切实贯彻尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，同时全域土地整治项目需要大量资金，良好的土地储备融资制度是良好土地储备制度的前提，没有稳定有效且具有安全风险保障的融资制度，全域土地整治就如无本之木，无源之水，不但无法发挥其应有作用，而且相关制度的建立也无以为据。要尽快推进高标准农田建设的投融资新模式，发挥创新金融模式作用，引导社会资本规范、有序的投资、参与土地整治项目，提高农业综合生产能力，保障国家粮食安全，加快现代农业发展进程，为实现精准扶贫及防范脱贫后返贫等工作奠定坚实基础。

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