高速公路PPP项目财务管控研究

郭俊峰

摘要：作为一种新兴且日渐成熟的公私合作方式，PPP模式在我国城市基础设施建设中的应用愈加广泛，尤其对高速公路建设项目的贡献愈加明显。本文将从PPP模式的基本内容与高速公路项目的基本特点出发，围绕政府部门、投资方、公众三方利益，分析高速公路项目采取PPP模式的运作流程与财务管控存在的风险点，并提出改善建议。

关键词：PPP模式;高速公路;公益性;财务管控

引言

随着经济社会的发展，各地区之间的贸易往来越来越频繁，为了适应发展的需要，高速公路的修建与维护成为城市基础设施建设的重要内容。高速公路项目往往存在时间长、任务重的问题，仅靠政府一己之力难以解决，PPP模式恰恰为此提供了突破点。但是，公权力与私人组织的强强联合的背后也隐藏着不可忽视的财务风险，亟须社会各界的关注与监督。如何充分发挥PPP模式的正面效用，预防和消除财务风险成为我们重点关注的话题。

一、核心概念及基本内容

（一）PPP模式

PPP模式是20世纪末的产物，引入我国的时间较短。截至目前，国际上还没有形成统一的概念，一般认为是在公权力部门与私人部门合作的基础上提供公共产品或服务的行为。在我国，PPP模式被广泛应用于城市基础设施建设当中，泛指政府部门与社会资本建立起合作伙伴關系，强调利益共享与风险共担。

（二）高速公路项目的特点

高速公路是联结省市之间的重要桥梁，是实现经济贸易往来的重要依托，积极开展高速公路项目，破除城市间的交通障碍，是繁荣市场经济、实现城镇化的必由之路。然而，高速公路项目的规划、设计、实施与运营过程存在着诸多难题，总投资额巨大，且资金回收周期漫长。一般而言，高速公路项目具有以下特点：

第一，开展高速公路项目往往造成当地政府的高负债水平。不管是前期的准备资金，抑或是建设时期的预算超额，对地方财政来讲都是一个不小的挑战。除此以外，在项目运营初期，由通行费取得的收入远远低于项目的开支，并且未来收益还面临着极高不确定的风险。

第二，高速公路建设项目的集资渠道较为单一，通常采用银行贷款的形式。

第三，相较于一般性的投资项目及普通的公路项目，高速公路的总体建设成本更高，周期跨度更长，通常需要耗时数年以上。

（三）高速公路PPP项目的运作模式

高速公路PPP项目涉及政府部门、社会资本、公众三方主体，其中政府部门与社会资本为主要的项目参与者。在PPP模式的指导原则下，竞标成功的企业通过注册SPV，即特殊目的公司，与政府部门或者其代表公司进行业务对接，政府部门以特许经营权的形式委托投资公司进行建设、运营。除此以外，政府部门还起到帮助社会资本取得金融机构（主要是银行）贷款的作用，约定由设定的项目公司进行还本付息。待高速公路项目建成并投入运营以后，使用者（公众）以通行费等形式向投资者的项目公司付费，如此提供预期收益于投资者。

不难看出，PPP模式兼具公益性与收益性，推动了高速公路项目的实施与开展，既有利于减轻当地政府的财政压力，又有利于扶持企业发展，同时为广大群众提供快捷又优质的公共产品与服务。

（四）高速公路PPP项目的财务风险

高速公路PPP项目中的财务风险主要分为四类：第一类是筹资风险，即投资者的项目公司在前期筹集资金时所要承担的风险;第二类是投资风险，即社会资本选择投资某地的高速公路项目所要承担做出投资决定的风险;第三类是成本超支风险，这是高速公路项目的常遇风险;最后一类是收益分配风险，即不确定的未来收益或不同比例的股权结构等导致的分配风险。

广义上讲，财务风险既包括预期收益的不确定性，又囊括了损失程度的不确定性。高速公路PPP项目所面临的主要是预期收益的不确定性所带来的财务风险。一般而言，财务风险是客观存在的，无论进行何种经济活动，都难以避免财务风险的发生。同时，财务风险的发生时间与发生类型也具有明显的不确定性。但是，职业的财务人员与管理者可以通过专业的分析或者依靠积累的经验，对财务风险的发生做出合理的预测，并在此预测基础上设定多套选择方案，以便在财务风险显露之时，提前做好应对准备，以最大化的降低财务风险带来的损失。

二、完善高速公路PPP项目财务管控的相关建议

高速公路项目涉及政府、社会资本、公众三方利益主体，具有不同于一般投资项目的高复杂性，如何设计最优化、可行的财务管控方案，最大化地避免或消弭财务风险，成为我们亟须解决的关键问题。

（一）调整股权结构，深入项目生命周期

PPP模式下的股权结构主要包括参股、控股、全资三种形式，为实现“最小的风险、最大的收益”的投资目的，投资者应该根据地方政府的财政能力、项目难度、自身实力等多种因素，因地制宜地选择合适的股权结构形式。

具体而言，当地方政府的财政实力较强、第三方平台的资信状况较为良好，但高速公路项目的预期收益较低、完工以后的运营风险偏高时，投资公司可以采取参股的形式参与到项目中。反之，当地方政府的整体经济实力较弱、第三方平台公司的资信情况较差，以至于无法及时筹足启动资金，或无能力完成独立融资时，投资者可采取控股的形式参与高速公路建设项目。除此以外，第三种股权形式——全资入股下的投资人掌握最大的主动权，但同时也面临着资金筹措、项目建设与运营等多方面任务，所要承受的风险也成倍增加。为此，可通过向地方政府申请特定的政策优惠与扶持，以此达到缓解风险的目的。值得一提的是，这三种股权结构形式并不是必须一成不变的，在项目的不同时期，投资者可以根据项目实施情况通过相应的资本运作实现股权调整。比如，在高速公路项目的建设时期或运营初期，投资人预测该项目的未来收益将持续增加，至此可采取增持股份的措施。反之，如果投资人在项目实施期间做出预期收益走低的判断，便可采取相应手段减持股份，以此达到风险最小化的目的。

与此同时，投资者还应积极参与到高速公路项目的全生命周期建设之中，在政府部门进行审批立项等准备工作时，就应充分发挥社会企业的技术性优势及专业性能力，致力于辅助政府相关部门进行融资方案、规划设计的制定，由此便于投资企业对于高速公路项目的整体把控，并有利于在项目伊始提出意见和建议，及时进行项目内容的修改与完善。

（二）丰富施工总承包的基本内容，提高企业核心竞争力

投资企业应克服止步于工程承包工作内容的短视行为，加强EPC管理方式，致力于从横向与纵向两个方面拓展高速公路项目的承包内容，由此探索企业投资的新的利润增长点，提高企业的核心竞争力。具体而言，可从两个方面着手进行。

第一，从纵向上来看，投资方应积极开拓施工承包工程的上游产业链，在高速公路投资项目中主要指的是线路规划与设计工作。在以往的公私合作模式中，规划设计通常由政府主导，投资企业至多起到辅助作用。为了丰富施工总承包的工作内容，投资企业可以通过与专业化的设计公司建立起战略合作伙伴关系，在地方政府与企业订立合作之时，明确提出可在原承包内容上加深合作，因势利导将高速公路的规划设计工作囊括到工程總承包任务当中。如此一来，既有利于实现投资人在项目初期对规划方案的把握与掌控，又有利于提高企业的生产利润空间。

第二，积极与地方政府协调拆迁事宜，力争由地方政府总揽征地与拆迁的工作。在高速公路建设之前的准备时期，往往要洽谈土地征用及住户拆迁的相关工作，由于被征用者多为私人企业或个人，现实情况中很难高效、高质地完成任务，说服被征收者/拆迁者同意既有的方案，同时在此期间也极其容易发生预算超标的现象。相反，政府部门由于具有天然的权威属性，相较于私人组织来言，更容易取得人民群众的信任与信服。因此，如果由地方政府出面，主导征地与拆迁工作，将会达到事半功倍的效果。

（三）创新合作模式，寻求政策补贴

除上文所讲，如何在既定的模式下继续推陈出新，也是当代建筑建设企业必须要关注的问题。在高速公路PPP项目当中，待工程完成以后，投资企业可在采取BOT（投资人独立运营）的基础上，努力争取政府补贴与政策扶持。具体来讲，可从以下几个方面进行。首先，在高速公路的项目建设期间，为了降低工程造价，以实现降低成本的目的，投资企业可向地方政府提出固定补贴的合作要求，由双方磋商，根据实际情况采取按年给付、按季度给付或者是按月给付固定补贴。同时在项目完工后的运营时期，为了弱化前期亏损造成的损失，也可采取上述同样的措施，以寻求资金过渡，降低社会资本的资金压力，谋求长久发展。

当然，除了固定补贴以外，政府部门还可以通过每年的财政收入或者交通部门定向补贴的形式对参与高速公路PPP项目的企业进行政策扶持，这既是对当前合作企业的合理优待，又有利于提高新的高速公路PPP项目的吸引力度，鼓励更多更优质的企业进入到公私合作的模式中来，共同为公共基础设施建设贡献力量。

（四）积极寻求其他优惠政策

除上文提到的内容，建筑建设企业也应积极寻求地方政府的其他帮助。在PPP模式之中，社会资本多为以盈利为主要目的，而高速公路的建设与运营兼顾收益性与公益性，其中又以公益性为核心要领。因此，竞标成功的建筑建设企业可在洽谈合作与订立合同过程中与政府相关部门的负责人达成共识，除高速公路建设项目以外，捆绑辖区内的优质商住地块给该建筑建设企业。如此一来，虽然高速公路项目建设难度高、时间跨度大，但企业也由此获得了并入当地优质地块的机会，并可在该优质地块上继续开发其他项目。对于该地块，也应设定为由该投资企业以较低的价格取得。

与此同时，地方政府还可通过即征即返的形式为高速公路PPP项目进行税费减免。对于西部地区或是经济欠发达的三四线城市，当地政府也应积极采取降低企业所得税率等形式使投资企业享受优惠政策，以此降低高速公路项目的建设成本，提高合作企业的工作积极性。

结语

总之，高速公路PPP项目涉及立项、设计、融资、建设、运营等多个环节，具有其他投资项目与普通公路项目难以比拟的复杂性与多样性，不论是对于地方政府，还是对于私立企业，都是一个不小的挑战。PPP模式强调收益共享与责任共担，在这种政企合作的氛围中，必须厘清其中的责、权、利关系，各自发挥优势、鼎力互助，预防和消弭风险，实现财务的及时管控。

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