基于BSC的农村污水网络治理的绩效评价研究

朱丽娟

摘要：农村水环境管护涉及多方利益主体，多元主体的共同参与是提升治理效能的关键。在分析当前河南省长垣市农村污水网络治理现状的基础上，将平衡计分卡（BSC）作为绩效评估工具，从财务、客户、内部运营、学习与成长4个维度对河南省长垣市农村污水网络治理绩效进行设定和评价。结果表明，以村庄为主体，政府引导、社会资源支持的内生性网络治理模式更具实效性，有助于打开农村污水治理的新局面。

关键词：平衡计分卡（BSC）;农村污水治理;网络治理;绩效评估;长垣市

中图分类号：X32         文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2020）17-0193-06

Abstract： The management and protection of rural water environment involves multi-stakeholders. The joint participation of multiple subjects are the key to improve the effectiveness of governance. Based on the analysis of the current status of rural sewage network treatment in Changyuan city， Henan province， the balanced score card is used as a performance evaluation tool， this study sets and evaluates the performance of rural sewage network governance in Changyuan city of Henan province from four dimensions of finance， customers， internal operations， learning and growth. The results show that the endogenous network governance model with villages as the main body， government guidance， and social resources support is more effective， which will help to open a new situation of rural sewage treatment.

Key words： balanced score card（BSC）; rural sewage governance; network governance; performance evaluation; Changyuan city

新城鎮的建设推动着农村经济飞速发展，同时也伴随着农村水环境的污染与破坏。污水围绕并占据着农村的生存空间，各类来源的废水对农村的生产和生活秩序产生了巨大冲击，身处弱势产业的农业和弱势地位的农民成为水源污染的主要受害者[1]，农村污水治理迫在眉睫。为解决农村污水治理所面临的“最后一公里”问题，规范农村水环境治理模式，需要对当前农村水污染治理绩效进行科学评估，进而健全水污染治理链的关键角色。平衡计分卡（Balanced score card，BSC）从多方面设计考核指标，使战略长期处于管理的中心地位。对于污水治理这一长期的综合性工程来说，平衡计分卡对落实农村水环境管理制度，实现污水治理的可持续发展具有重要意义[2]。

长垣市地处豫鲁交界，国土面积约1 051 km2，人口总数达88 万，是全国文明城市、全国“城市双修”惟一市级试点城市。农村水环境治理在长垣市城镇化进程中起到举足轻重的作用，其污水治理工作在不断探索中形成了试点的代表性经验。经2016年农业部印发的《关于推进农业废弃物资源化利用试点的方案》估算，全国每年产生畜禽粪污高达38亿t，但综合利用率却不到60.0%。而且中国的污水处理设备和能力高度集中在城镇，城镇污水处理厂的污水处理量占全国污水处理厂年实际处理量的92.5%，由此突显了农村水体污染问题的严重性。鉴于此，本研究通过试点调研，对长垣市污水处理工作的优化升级进行进一步探讨，以期为解决更多农村水体污染问题提供可借鉴的经验。

1 河南省长垣市污水治理现状

农村环境污染主要包括工业污染源、农业污染源和生活污染源3个部分。无论何种污染都与农村水体环境相关，畜禽养殖业排放的污染物是造成农村水污染的主要因素。梳理长垣市农村污水治理历程发现，改革开放前长垣市农村水环境质量良好，污水较为少见。随着长垣市经济的转型，改革开放后民营经济成为当地经济的重要支柱，并形成以起重机械、医疗器械、建筑、防腐、烹饪、绿色食品为代表的品牌产业。城镇化的加快和工业企业的蓬勃发展使得长垣市农村水污染问题日益明显。正处于改革发展关键转折点的河南省长垣市对农村污水治理做了大量工作，主要分为以下几个阶段：第一阶段，2014年开始通过“村集点、乡筹点、市补点”的方式启动美丽乡村建设，历届党委政府将改善人居环境作为“一把手”工程。第二阶段，长垣市市委、市政府制定了《农村生活污水治理及农村改厕实施方案》《长垣市农村人居环境整治三年行动实施方案》等一系列实施方案。第三阶段，学习浙江省“千村示范、万村整治”工程做法，出台《长垣市乡村振兴示范工程三年行动计划（2018—2020年）》，累计投入1.57余亿元建设农村污水处理站255个，投入6.12余亿元铺设农村污水主管网约1 195 km，实施坑塘整治与水系建设同步推进。

目前长垣市农村试点的水污染形势依然严峻，新的水污染现象“禁而不止”。通过成立村庄污水治理工作小组，构建多元参与的管理与监督体系[3]，在长垣市基层政府、村庄治理组织、村庄主体之间形成立体式的网络治理结构[4]，在一定程度上能够推进长垣市试点污水治理效果的持续性。

2 河南省长垣市农村污水来源探析

在污水治理高峰期，为尽快推进试点环境治理工作，长垣市采取了多种软硬兼施的治污措施，奖罚并重，疏堵结合，但污水问题反复出现，严重影响了新城镇的环境质量评估，本研究结合试点农村污水治理的具体措施，将出现这些问题的主要原因总结如下。

2.1 产业转移污染的日渐加剧

长垣市工业转移污染源主要是指长垣市改革过程中乡镇企业集聚和转移所排放的污染物。在城市产业升级的背景下，民营经济作为长垣市的经济重要组成部分，纷纷转向了乡镇（村）。产业入驻后给不同的村庄带来各种利益，如出资修建公路、提供就业机会，带动了当地的经济发展，因此大部分村庄承接了污染程度不同的企业。而受企业规模、污水处理技术等方面的限制，大量工业废水被直接排入河流沟渠。

此外，试点改革下催生的特色小镇带来一系列农家乐产业，旅游建设的污水也给长垣市周边流域带来污染。由于长垣市基层政府的工作重心仍在推进试点改革的成效上，对所辖区域的工业污水治理尚未给予足够的关注，城市相对落后的污水治理水平与发达的经济发展水平和不断扩张的企业集聚形成鲜明的对比。规模化的产业集聚虽然有利于水环境的集约化治理[5]，但是集中排放治理的优势尚未得到充分利用，给长垣市试点改革未来的环境评估带来较大负担。

2.2 农药、化肥的过度使用

农业是长垣市的重要发展领域，农业作业区包括高标准农田2 666.7 hm2，节水灌溉1 333.3 hm2，粮食生产功能区50 000.0 hm2和重要农产品（大豆）生产保护区3 333.3 hm2等，化肥农药及农用塑料薄膜等农用物品的使用量一直居高不下。以长垣市满村镇为例，2015—2018年农用化肥、农膜和农药使用量统计如表1所示。依托村庄资源发展现代产业园，长垣市还申报了省级优质蔬菜现代农业产业，目前市域有家庭农场100家。在种植业方面，规模化的生产方式与完全不使用或少量使用化肥、农药的自然生产方式不同，当地农户在承包大量土地经营时更多地选择使用化肥、农药。 《第一次全国污染源普查公告》显示，在土地总氮流失量和总磷流失量的污染来源调查中，种植业污染物分别占59%和38%。大规模的农业生产残留及废弃污染物的随意丢弃成为长垣市水体污染现象“禁而不止”的又一根源所在。

2.3 畜养、生活垃圾的无序排放

作为改革试点长垣市不断探索自身特色产业，近年来不断调整产业结构，筹备和发展黄河滩区优质草业带，重点扶植和发展畜牧业。长垣市主要以规模化种养为基础，以小散养殖场为辅，扶植规模化养殖。截至2019年4—6月，长垣市农村生猪、牛、羊、家禽存栏分别为10.8万头、2.5万头，6.9万只和330.9万只。家畜禽的规模化养殖与政策支持增加了保护农村水质环境持续性的负担，大量严重堆积的家畜禽粪便和饲养垃圾的排放制约了长垣市污水治理的实效。此外，由于长垣市新城镇建设尚在推进中，村庄集居工作仍在完善，集居后的村庄生活垃圾和污水处理设施建设尚未改善和投入使用，因此独门独户的家庭污水和生活垃圾也給污水治理工程带来一定的挑战。

3 平衡计分卡对长垣市农村污水网络治理绩效评估的适应性分析

3.1 长垣市农村污水网络治理的价值分析

网络治理最早起源于美国，著名学者斯蒂芬与威廉提出了“网络化治理”的概念[6]，即以公私合作的模式，倡导营利组织、非营利组织、其他利益主体等多元主体共同参与形成公共服务治理模式。近年来，环境保护的压力使得农村环保组织不堪重负，农村水污染治理链条出现“最后一公里”的断裂，主要原因可能是农村水环境的内生治理机制与内生秩序的削减制约着农村污水治理的实效。为解决这一问题，长垣市农村建立了污水治理网络，构建“1+n”治理模式，将全市农村分为城郊村、镇区、其他村庄3种主要的社会子网络类型，分别并入不同污水处理系统，并集合村庄污水治理相关的分散网络主体，明确不同社会子网络在污水防治中的权责，但众多举措依然难解当地污水治理反复的问题。现阶段，网络治理成为农村水环境治理的重要理论工具，农村污水网络治理模式立足于村庄的经济、政治、文化的背景之上，以村庄自身建立起的规约演化和村庄主体共同实践所稳定下来的内生秩序为主体，辅以农村原有的水资源管护机制的流程再造和结构优化，形成污水防治的长效机制[7]。各地农村水环境治理的境况复杂，污水治理重点在“治”，源头在“理”。只有污水网络治理的“治”与平衡计分卡中绩效评估的“理”双管齐下，才能真正实现农村污水治理问题的标本兼治。农村污水网络治理模式如图1所示。

3.2 将BSC纳入长垣市农村污水网络治理绩效评估的可行性分析

平衡计分卡（Balance score card，BSC）最早是以财务指标为主要依据，以图、表等形式对组织绩效进行评价的体系。其将战略目标逐级分解转化为可操作的相互平衡的考评指标体系，具体分为财务、客户、内部运营和学习与成长4个指标维度。平衡计分卡更加注重从客户、内部运营以及学习与成长的维度实现组织的财务战略目标，关注组织中的内生机制、内生力量和组织内外环境的协调配合，最终实现4个指标维度的有机互动、组织战略的有效达成。同目标管理、关键绩效管理等方式相比，平衡计分卡作为一种关注过程和结果的系统管理方法，与污水网络治理模式相辅相成，对于严格落实村庄现有的污水管理制度、实现水资源的可持续利用具有现实指导意义（图2）。

平衡计分卡中不同指标间的协调运转在长垣市农村污水网络治理模式中具有很强的适用性。污水网络治理模式是一种牵涉多方主体利益的治理模式，作为农村水环境保护的防护网，其最终的污水治理效果与农村内生机制的有效性和村庄治污行为的评估直接相关[8]。平衡计分卡中绩效指标的设定是将村庄污水治理的长期目标解构并分层细化的结果，结合长垣市村庄污水治理现状，发现把平衡计分卡引入农村污水网络治理工作的绩效评估中具有一定的科学可行性。其对河南省长垣市农村污水网络治理工作绩效评价的适用性具体表现在以下几个方面。

3.2.1 财务指标监测网络治污成本 财务指标是其他3项指标的最终指向，是平衡计分卡的核心目标，因此在农村污水网络治理中应首先将财务指标置于网络治理的中心位置，即以村庄治污目标为导向，通过目标承接和分解的方法分层构建管理指标，借助网络治理模式的层级性和连通性将分散的网络治理主体行为与治污目标联系起来。农村污水网络治理效用最大化的体现是农村污水治理的高质高效和治污成本最小化，而长垣市农村污水治理存在治污短期投资大、资金长期利用率低、运行成本高等问题，这与污水网络治理的目标背道而驰。因此，应将工作业绩和治污成本等财务指标的设定具体量化，引入定量分析法，如引入长垣市村庄农忙季农膜使用率和回收率、家庭污水年排放量、坑塘整治数、污水净化设施投入使用率等量化指标。量化指标的考核有助于科学评估网络治污的实效和规范治理行为[4]，规避了主观因素的介入，强化了污水网络治理绩效评估的客观性。

3.2.2 客户指标重视网络治理内生力量 网络治理模式的最终使命决定了作为服务受益者的村民主体在网络治理中的重要角色。村民在污水治理网络中既是网络治理成员，又是治理相关的客户，双重身份决定在污水网络治理绩效评估中应关注其对污水网络治理模式成效的满意度，同时要注重网络治理中内生治理力量的重要角色。因此，在顾客维度方面，可以将污水治理成效满意度、村庄内生力量参与率、外来力量参与度作为网络治污效能的评估重点。河南省长垣市将污水治理通过“一约五会”“积分管理机制及评选”“五美庭院”等奖励制度将网络治污的客户满意度与治污主体参与度关联起来，网络治污的各级主体更加注重工作实效和村庄主体的现实诉求，村庄网络治污各级主体将实现需求的有效互动，进而产生参与度和满意度进一步提升的正面反馈，直接反馈在财务指标上村庄内生主体治理的低成本优势，这也与农村污水网络治理的核心目标相契合。

3.2.3 内部运营指标理顺治污网络内生秩序 平衡计分卡的内部运营强调内部流程的闭合和有序运转，避免中间环节断裂，提升工作绩效。污水网络治理过程中的政策制定、职责分工、内部管理架构等设立指标成为评价网络治理绩效的重要参考。同时，层层解构的运营管理模式有助于明晰长垣市网络治理的内部秩序性，根据绩效评价结果适时调整网络治理的具体工作方式。长垣市的污水网络治理是水环境治理系统的功能延伸，是村庄主动选择的行为。通过构建“1+n”污水治理模式，实现对水资源的全方面管控[9]。“1”即村庄内生力量所实施的污水防治措施。一方面，村庄制定本土化污水治理措施，统一划分城郊村、镇区、其他村庄三级社会治理子网络;另一方面，利用村庄现有的污水处理设施和内在规约，如长垣市将治污的责任和义务纳入村级“一约五会”，借助内生机制的自循环实现对农村污水治理的管理延伸，规避外来力量治理脱节的低效能。“n”指治污网络中其他社会力量，激励更多专家、学者、村庄企业“入网”，通过构建合作协议网络，实现与村庄主体的互动、互连和互补，实现治理网络的连通性与治理的链条化。

3.2.4 学习与成长保障網络治理模式可持续发展 平衡计分卡的学习与成长指标关注成员的能力与专业素养，污水治理网络中的不同主体是实现农村治污长效化的重要人力资本，因此提升人力资本价值是推进治污效能的重要环节。而农村污水治理工程兼具长期性和反复性的特征，需要将内生力量持久性与外来力量突击性的工作特质相结合，实现网络治污的持久化。作为网络治理主体的村庄源自本地，受文化和管理水平等条件的制约，需要网络中的外生力量助力，如治污技术人员、乡镇环保所、环保专家、基层政府等，通过经验交流会、治污培训会、治污互助小组组建和人才引进量等指标衡量村庄治理力量的成长速度，以量化形式强化治污网络的互动性，从而确保村庄治污工作的可持续发展。

4 长垣市农村污水网络治理绩效评估模型及指标体系构建

4.1 指标体系设计的关键点

由于河南省污水网络治理涉及众多利益主体，影响范围较广，因此在污水网络治理绩效指标的设定过程中，应考虑到各指标间的逻辑性和关联性，同时确保各指标间的独立性。针对不同的网络层级合理设置针对性指标和弹性指标。结合长垣市农村污水网络治理的特殊性和复杂性，此次指标设计及绩效评估应关注以下几个关键点。

4.1.1 统筹设计思维 绩效指标作为独立的评估单位，通过不同的比例分配和综合评价呈现整体绩效水平，因此运用整体思维权衡指标权重将直接影响全局评价的客观性。长垣市污水网络治理作为一个整体，其最终绩效的评估应以不同子网络、子网络间不同利益主体、不同治污对象的指标为基础，构建指标间的层级网络，从而实现指标间的互动、互补和互联，以统筹全局的思维进行系统考评，形成一套与污水网络治理相契合的、全面客观的污水网络治理绩效指标体系。

4.1.2 融入多维度指标 水作为特殊的公共产品，决定了污水治理工程具有正外部性，不仅会产生直接的生态效益，还会带来间接的社会和经济效益。因此，在网络治理过程中要充分考虑水环境公共产品的特质，对清晰客观的现存标准，治理工作可采取量化的评估指标;对成效难以量化的工作可采取间接转化的评估指标，通过满意度调查、参与意愿、投入产出比等标准进行考核。同时网络主体的层次性要求指标的设计要以政府、专家、环保机构提供的依据作为参考，村民参与制定，从而保障网络治理绩效评估的客观性与合理性。

4.1.3 遵循弹性可控原则 平衡计分卡侧重平衡理念，所考核的绩效目标并不直接单方面反映在财务和业绩上，网络治理模式自身的持续性与村庄内生力量的长期价值创造能力对网络治理有效性的评估具有参考价值[10]。因此单项指标的设立应考虑污水治理工程的长效性和农村内生力的可持续性，结合污水治理的进展和网络治理操作的可能性来调整指标权重比例，同时尽量降低指标数据收集产生的成本。绩效评估的指标应注重阶段性可控，充分实现农村污水网络治理绩效评价的实用性。

4.2 确定农村污水网络治理绩效评估指标体系

平衡计分卡将农村污水网络治理目标转化为4个维度即财务、客户、内部运营和学习与成长，通过选取不同维度上可衡量的指标，构建农村污水网络治理的指标评价体系，将网络治理的使命与目标逐层分解，建立相应的指标分层计分卡，从而实现对农村污水网络治理绩效指标的考评和优化（表2）。

总体绩效打分制为十分制（精确到小数点后两位），单项分数梯度设置为不合格（0～5分）、合格（5～7分）、良好（7～8分）、优秀（8～10分）4个等级。污水治理绩效指标最终分数为各单项指标乘以地方根据实际治理情况所赋予指标的权重，以量化得分计算网络主体治污实际效果，实现治污绩效分层，最终合理调整网络治污结构，实现指标体系与网络治理模式的相辅相成。

从表2可以看出，长垣市农村污水网络治理的绩效评估中财务指标层评分较低，原因在于污水处理技术和配套设备的低效使用导致治理能效评估尚未达标，但家庭污水排放取得了立竿见影的效果。在网络治理的客户指标和内部运营指标层，绩效评估均在合格以上，表明网络治理模式在长垣市农村污水治理工作中运转良好，以治理主体参与污水管理的举措在农村治污工作中反映良好。而学习与成长维度的考评结果表明网络治理中的村庄主体参与治理积极性较高，内外力量合作网络已基本成型，但治理能力的培养落实情况仍需改善，需要政府和环保部门进一步监督落实。由此可见，基于平衡计分卡的网络治理模式绩效评估在长垣市农村污水治理工作中具有一定的适用性和实效性，各方主体积极参与，农村污水排放有所改善，对于农村污水治理有一定的借鉴意义。

5 小结

此次农村污水网络治理绩效指标体系的设定融合了平衡计分卡的多维度和长垣市农村污水网络治理模式的“1+n”系统性，有效对应了长垣市农村污水治理的多元主体和多方利益，将村庄内生力量与内生机制作为网络治理的功能主体并与绩效评估实现对接，开创了协同治理的新局面。基于地方现实的网络治理，终究要体现在治理实效的评估与对网络参与成员实际行为的影响上，无论是在污水治理前期的强制约束措施，还是在治理过程中有针对性地采取激励措施，都离不开利益主体之间关系的整合与协作，网络化治理中的约束、激励、合作与共赢都是以关系为基础构建共治网，有效解决了农村污水治理多元主體的难题。此外，基于平衡计分卡的网络治理绩效评估也在一定程度上助推了试点改革的步伐，取得了一定成效，但试点污水防治的形势依然严峻，多元化合作也因农村污水的复杂性而受到不同问题的影响，各网络主体的治污行为与角色在长期发展中也需要动态调整，因此农村污水的治理模式需要结合实践的发展而不断改进。

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