新形势下行政事业单位内部控制建设探讨

谢娜

摘 要：国家治理体系和治理能力的现代化，需要建立能够合理保障国有资产安全、财务信息真实完整、防范系统性风险、有效预防经济舞弊、提高公共服务效率的行政事业单位的内部管理制度。本文从行政事业单位管理的角度出发，分析内部控制制度的意义，再通过对内部控制建设存在问题的研究与分析，结合行政事业单位管理的实际情况，提出相应的建议。

关键词：行政事业单位;内部控制;预算管理;存在问题

一、行政事业单位内部控制工作的意义

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中明确提出，要对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位，实行分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。加强财政部门内部控制建设是落实法治政府的客观要求，是深化财税体制改革、优化财政治理、推进依法理财的重要内容和手段，也是从源头上落实廉政的重要抓手，对于建立健全权力运行和监督机制，有效避免财政政策制定和资金分配过程中的行政风险、法律风险与廉政风险等具有重要意义。

《决定》的提出，为推进全国行政事业单位内部控制建设工作指明了方向。从2014年《行政事业单位内部控制规范（试行）》的推行，到2015年《财政部内部控制基本制度（试行）》的实施，再到2016年《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》的发布，我国行政事业单位内部控制改革一步一步深入推进，取得了一定的成效。但是制度建设之路任重道远，是一个循序渐进的过程。目前，我国行政事业单位内控工作仍有许多方面需要加强和改进。

二、行政事业单位内部控制存在的问题

1.行政事业单位內部控制环境不佳

首先，管理者的重视是内部控制推进的关键。由于部分行政事业单位管理者不理解内部控制管理的意义和目的，没有意识到内控制度的积极意义，将内部控制工作仅仅看作上级部门布置的任务。

其次，全国行政事业单位内控工作是由财政部牵头，由各级财务部门传达并落实，因此一些单位的管理者、工作人员简单地认为内控工作就是一项财务工作。因此，内部控制工作得不到管理者的重视和同事的配合，成了一些单位财务部门推进、落实、协调此项工作的难点之一。

最后，在内控制度执行的过程中，由于集体议事、分权行事等规定，使得部分人的权限被缩减;业务流程严格且烦琐，使得部分人的工作量增加，从而导致了他们对内控工作抱有消极情绪，这使得内控工作难以推进。

2.预算评价机制过于片面

行政事业单位预算评价以预算执行率为主，部分行政事业单位为了提高预算执行率突击花预算，就铺张浪费、反复修建，这不但没有达到财政资金的社会效益，还助长了经济舞弊现象发生。目前，我国正处于经济增速放缓的转型期，中央及地方财政压力增加，行政事业单位面临着财政赤字的风险。因此，在行政事业单位中建立一个全面、合理的预算执行评价机制是非常重要的。

3.内部控制建设相对滞后

随着国家机构改革不断推进，行政事业单位的机构、职能、人事等方面都发生了变化，但是部分行政事业单位内控制度的建设相对滞后，内部控制的制度难以跟现行的政策相匹配，这不但将单位暴露在风险中，而且影响了单位全面深化改革的进度。还有一些行政事业单位照搬其他单位的内控制度，由于没有结合单位的实际情况，权力与责任模糊，造成了工作中扯皮推诿的现象时有发生。由此可见，行政事业单位的内部控制流程要全面梳理，权责要明确。

4.内部控制的监督体系不健全

就目前而言，许多行政事业单位内部控制监督都是走过场。例如，一些单位将内部控制监督的职责交给财务部门，这些单位没有考虑到财务部门的预算管理、收支管理、资产管理等工作是内部控制重点监督的对象。这样的岗位设置，一方面让内控监督工作失去了客观和公正的意义，另一方面极易出现财务管理风险。而外部监督是内部监督的重要补充手段，但外部监督不能替代内部监督的职责。因为行政事业单位的外部监督机构主要是巡视、纪检、审计部门等，通常以抽查方式为主，如果单纯依靠外部监督，容易出现内部控制监督的死角。因此，健全内部控制监督体系，才能让内部控制不流于形式。

三、行政事业单位加强内部控制建设的建议

1.强化责任、优化内控环境

首先，要强化组织领导，明确单位“一把手”是内控工作的第一责任人。同时，应将行政事业单位内控知识作为员工学习的必修课程。

其次，“一把手”应组织落实内控工作。内部控制不是某一个部门“闭门造车”可以完成的工作，它涉及单位的管理层面、各个业务层面，需要管理层参与、各部门的积极配合。因此，只有单位“一把手”主抓该项工作，才能调动各部门的积极性。

最后，单位应积极组织内控培训，为内控制度的执行打好基础。单位要将各岗位内控制度执行情况纳入单位人事考核的中，作为人员晋升的依据，从根本上提高全体人员内控制度执行的积极性。

2.健全预算绩效管理

在行政事业单位业务层面的内部控制工作中，预算管理是重点，它贯穿了行政事业单位经济活动的始终。预算管理是否有效执行，行政事业单位内控制度起着重要的作用，因此建立健全行政事业单位内控制度是落实新《预算法》和推进预算改革的抓手。

行政事业单位应按照新《预算法》的要求，实施全口径预算，所有财政收支均纳入预算管理，科学合理的编制部门预算，细化收支科目，保证资金合理分配和有效使用，应强化绩效管理，要将绩效管理覆盖所有财政资金，将绩效管理作为评价预算执行的重要指标，让绩效评价贯穿预算编制、执行全过程，做到花钱必问效、无效必问责。健全预算绩效标准体系，合理设置绩效指标体系，逐步实现绩效评价信息的公开、比较和利用。创新绩效评价方法，提高绩效评估评价结果的客观性和准确性，推动财政资金聚力增效，提高公共服务质量。

3.内部控制建设应与时俱进

首先，内部控制制度要与现行的法律法规相适配。目前国家的法律法规越来越健全，规定越来越明晰。因此，内部控制的更新和完善要以现行的法律、法规为基础，才能有效发挥内控制度对行政事业单位工作的规范性、指导性作用。

其次，内部控制建设要结合单位的实际情况评估风险、设置岗位。针对业务风险点设置相应的内部控制措施，建立风险预警机制防范系统性风险，保障国有资产安全。要合理设置岗位，落实不相容岗位相分离的原则。进一步明确审批、审核环节的权利与责任，对于重要岗位建立轮岗制度。

最后，要加快内控信息化系统建设。内控建设应该与现代网络信息化技术相结合，一方面能够提高行政事业单位内部控制工作的效率，协助完善内部控制体系;另一方面，通过信息技术记录单位所有业务活动痕迹，为內控分析提供大数据，有利于内部控制监督和评价的工作的开展。

4.落实内部控制监督、评价制度

内控监督、内控评价对于内部控制的有效运行，以及内部控制的不断完善起着重要作用。行政事业单位应建立内部控制监督机制。明确开展内部监督的程序、方法和要求，设置独立的岗位，履行内部控制监督职责。针对监督过程中发现的缺陷进行分析，分析缺陷产生的原因和可能造成风险等级，提出内控整改方案，并报告内控领导小组。行政事业单位应建立内部控制评价体系，明确内部控制评价指标细则，逐步建立第三方评价的内控评价制度，提高行政事业单位内控自评报告的客观性、真实性，通过“以评促建、以评促改”的方式，强化落实内控评价结论在内控制度修改和完善方面的运用，推动行政事业单位完善内部控制工作的良性发展。

四、结语

《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》中提到了行政事业单位内部控制的总目标是，到2020年基本建成与国家治理体系治理能力相适应，权责一致、制衡有效、运行通畅、执行有力、管理科学的内部控制体系。总的来说，行政事业单位内部控制制度在合理保障单位经济活动、资产安全、财务信息真实完整、有效防范舞弊、提高公共服务的效率等方面都有着积极的作用，但是制度建设永远在路上，制度执行永远是管理上的主要矛盾。内部控制存在和新生的问题仍需要我们分析研究，不断改进行政事业单位内部控制工作，促进行政事业单位健康发展，增强政府公信力。

参考文献

1.吴冬梅.行政事业单位内部控制问题及解决策略研究.现代经济信息，2015（03）.

2.颜亨玉.新政府会计制度下行政事业单位内部控制体系建设初探.财会学习，2020（15）.

3.陈文川、余应敏.国家治理现代化背景下政府内部控制的职能拓展.审计研究，2016（04）.

4.于丹丹、孙莉.论行政事业单位内部控制.才智，2014（28）.

（责任编辑：王文龙）