安徽省保障性住房PPP模式风险分担研究

杨环

[提要] 近年来，为改变保障性住房建设停滞的局面，安徽省尝试将PPP模式引入到保障性住房项目中。作为一种新型融资模式，PPP模式存在一定风险。如果对这些风险不进行有效的识别和分担，将会直接导致保障性住房PPP项目的失败。因此，本文设计安徽省保障性住房PPP模式风险分担框架，并提出政策建议。

关键词：保障性住房;PPP模式;风险分担

基金项目：安徽省社会科学创新发展研究项目：“安徽省保障性住房PPP模式风险管理研究”（编号：2018CX041）阶段性成果

中图分类号：F83 文献标识码：A

收录日期：2020年6月28日

一、引言

PPP全称Public—Private—Partnerships，普遍被翻译成公私合营。国际上国有企业参与PPP项目的形式有很多种，独立法人企业在我国应用广泛，虽然这些企业具有国有性质，但是将其定义为“政企合伙/合营”更为合理准确。

PPP模式保障性住房的风险可以定义为：干扰保障性住房项目总目标的实现或影响运营，给项目带来一定程度的损失的事件。PPP 模式下保障性住房的风险管理，主要是对项目可能潜在的风险因素进行识别、估测、制定应对策略、进行风险分担协商、动态调整执行过程，确保实现预期目标。

二、安徽省房地产开发、保障性住房建设及PPP模式状况

根据表1数据显示，2012年以来安徽省房地产开发投资力度逐年上升，并进一步加强住房保障制度建设。2019年全省财政支出211.5亿元，主要用于支持城乡居民住房建设;统筹8.1亿元，支持老旧小区整治改造;统筹56.3亿元，支持加快推进棚户区改造建设;下达保障性住房专项资金1.3亿元，进一步改善城镇住房困难家庭居住条件;统筹农村危房改造资金8.2亿元，支持解决农村住房安全问题。（表1）

目前，国家财政部已将各地主要PPP项目纳入综合信息平台。财政部PPP综合信息平台数据显示，安徽省保障性住房积极采用PPP模式，到2020年6月10日安徽省已有480个PPP项目、投资总额为5，194亿元纳入了综合信息平台，其中保障性安居工程项目8个、投资额为63亿元。

三、安徽省保障性住房PPP模式风险分担原则

保障性住房PPP项目投资大、周期长，项目风险来源趋于多样化，主要风险因素有：（1）政府政策、法律风险，这是私人部门介入保障性住房PPP项目的最大障碍和风险;（2）项目设计与建造风险，包括保障性住房PPP项目设计缺陷、建设延误、成本超支等;（3）项目运营风险，包括保障性住房PPP项目特有技术风险、供应短缺、市场需求波动、价格风险等;（4）金融风险，包括利率、汇率、通胀等金融变量变动引发的风险，这类风险贯穿于整个项目生命期;（5）自然不可抗力风险。显然，如此繁杂的风险仅由私人部门独立承担并不合适、也不合理。为确保项目成功，相关风险应在私人部门和公共部门间进行合理分配。

通常来说，保障性住房PPP项目的风险分担应遵循三个基本原则：（1）能力风险对等原则。風险应该由最佳的保障性住房PPP项目参与者承担，该风险承担者应该最有能力控制风险发生的概率并能够最大限度地减少风险发生的后果。（2）成本效率最优原则。风险应该由最佳的风险吸收者承担，风险承担者在投入既定资源控制风险时能够带来最大的风险减少，从而能够最大化保障性住房PPP项目的经济利益。（3）风险收益匹配原则。风险承担者应该能获得充分的风险管理激励，其在风险管理中获得的收益应该与所承担风险相匹配。

四、安徽省保障性住房PPP模式风险分担框架

风险分担作为风险管理的核心贯穿保障性住房PPP项目的整个合同期。风险分担的实质在于提升项目的经济强度，即在保障性住房PPP项目风险事件发生情况下，保障性住房PPP项目各方的经济利益能够得到既定风险分担安排的有效保护。由于保障性住房PPP项目各种复杂风险事件具有随机发生的特点，保障性住房PPP项目的风险分担安排应具有充分的包容性和适应性。本课题通过访问安徽建筑大学8位房地产专业教授，在上述风险分配原则基础上，给出一个风险分担图。（图1）

最优的风险分担机制不是将所有风险都转移给私人部门，而是寻求一种方案实现政府和私人部门的总体管理成本最小化。在安徽省保障性住房PPP模式合同中，风险分担应该为风险规避的政府或私人部门起到保护作用，并为降低项目长期成本、提高服务质量和创造收益提供激励。

五、安徽省保障性住房PPP模式风险分担政策建议

（一）加快完善保障性住房PPP模式法律法规建设。我国在PPP融资领域内虽然出台了法规体系，但是相关制度体系内容简便，缺乏完整性，无法对保障性住房PPP模式做出准确性的指导，对不同情况下的问题也只能采用单一法规作为指导。因此，亟待建立健全保障性住房PPP模式法律法规，对实际的风险分担过程中予以指导。政府部门在风险分担的过程中具备天然的优势，在专业性立法方面，应当约束政府部门在保障性住房PPP项目中的行为，进一步确保更多的私人部门参与到保障性住房PPP项目的建设运营中，保障其合法权益，促进私人与公共部门的内部协调，形成长期稳定的合作关系，促进权利分配，风险共担，将保障性住房PPP模式的优势发挥到最佳状态。

（二）合理协调政府与私人部门之间的关系，建立风险与收益相匹配的机制。在保障性住房PPP模式中，承担风险可能会带来损失，同时也会产生收益。损失会导致政府部门和私人部门都不愿意承担风险，但是如果在保障性住房PPP项目中产生收益会增加各参与方承担风险的积极性，所以在进行风险分担时，要根据风险与收益相匹配的原则进行风险分担，在分享风险收益的同时，可推动参与各方主动承担风险，又会积极预防风险的发生。政府部门和私人部门应构建充分协商的议事机制，就项目合同所涉及的利益分配等事项取得共识，避免因利益分配不均等因素妨碍保障性住房PPP项目的推进，而利益分配也有助于激发各方承担风险的积极性。

（三）建立安徽省保障性住房PPP模式风险评价体系。在安徽省保障性住房PPP项目开展之前，政府部门和私人部门均需要进行充足的保障性住房PPP项目前期论证，在论证过程中需切实考察保障性住房PPP项目可能面临的各种风险，这就需要建立完善安徽省保障性住房PPP模式的咨询服务体系。发达国家探索出了“物有所值”评价方法，以定量评价为核心并辅以定性评价为补充。我国财政部门已经在制定“物有所值”评价方法，在以后实施中应该通过提高信息透明度来进一步增强公信力。应适当公开项目资金的使用情况，满足公众对私人承包商信息的需求。

（四）引进安徽省保障性住房PPP模式人才和专业化团队。政府部门和私营部门对于保障性住房PPP模式的经验都十分匮乏，对项目各阶段中潜在的风险因素无法进行合理有效地分担。因此，在进行保障性住房PPP模式的风险分担时，还可以寻求技术支持，引入专业的保障性住房PPP模式人才和管理团队。保障性住房PPP模式是一个复杂的工程，涉及到多个方面，系统复杂程度高，从项目立项到建设运行，需要各个方面的协调，尤其是政府部门和私人部门之间必须保持和谐的关系，互相协调和促进，为保障性住房PPP项目的顺利进行奠定基础，同时借助专业化的管理为项目提供规范。文件起草、資金筹备、风险分担、合同谈判、收益分配等多方面都需要专业人员的参与，尤其是对复合型人才的需求量巨大，不仅对金融方面知识有所了解，还必须熟悉财务模型和法律方面的知识。由于不属于政府部门和私营部门中的任何一方，保障性住房PPP模式专业人才和管理团队能够独立客观地对保障性住房PPP项目进行可行性研究及评价，能够制定公开、公平的完善的特许经营合作协议，能够根据保障性住房PPP项目本身的特点确定项目的融资规模、制定合理的融资计划，能够运用丰富的管理经验为保障性住房PPP项目的运营出谋划策，保证保障性住房PPP项目的持续高效运用。

主要参考文献：

[1]谢鑫鑫.PPP融资模式风险分担研究综述[J].科学与管理，2019（04）.

[2]操双春.政府与社会资本合作（PPP）项目风险分担机制研究[J].安徽建筑，2016（01）.

[3]叶松.基于VFM的中部六省保障房PPP项目研究[J].河南城建学院学报，2019（06）.

[4]于晓晨.城市地下综合管廊PPP项目风险分担研究[D].北京交通大学，2019.