生态环境损害赔偿诉讼的制度困境与优化路径

殷 爱 民

(西南政法大学 法学院，重庆 401120)

目前，生态环境损害赔偿诉讼作为我国生态文明体制改革中的新兴事物正在全面试行。这一诉讼制度源于2015年12月发布的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(以下简称《试点方案》)，该《试点方案》选择吉林、江苏、山东等7省、市开展改革试点，探索建立生态环境损害的修复和赔偿制度。2017年12月印发实施的《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《改革方案》)明确了完善生态环境损害赔偿诉讼规则的具体任务与总体要求。在总结改革试点及全面试行情况的基础上，最高人民法院于2019年6月发布的《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(以下简称《若干规定》)，既是各地人民法院审理生态环境损害赔偿诉讼案件的规则依据，也是生态环境损害赔偿制度决策部署落地生根的有力司法保障。

从理论探讨来看，学界对生态环境损害赔偿诉讼的研究内容较为完备，几乎覆盖了所有场域。但从试点改革到全面试行以来，司法实践运行状况并不理想。截至2019年9月底，全国人民法院受理生态环境损害赔偿诉讼案件共20件，审结14件[1]。可见，生态环境损害赔偿诉讼难以在短期内案结事了。其主要争议在于：行政机关作为原告的可行性存疑，受案范围不明确，诉讼管辖存在冲突，举证责任分配不合理，关联诉讼衔接机制存在缺陷。究其原因，主要是《若干规定》的相关规范存在缺漏。故笔者主要围绕《若干规定》的制度安排，针对此类诉讼制度设计上的问题，探索路径优化的因应之路。

一、生态环境损害赔偿诉讼的制度设计

(一)明确了原告主体范围

基于《改革方案》的落地实施，《若干规定》第一条明确了省级、市地级人民政府及其制定的相关部门、机构或者受国务院委托行使全面所有自然资源资产所有权的部门有权作为原告提起诉讼。也就是说，可以提起生态环境损害赔偿诉讼的主体局限于行政机关。以“江苏省人民政府诉安徽省海德化工科技有限公司违法倾倒废碱液”①为例，江苏省人民政府作为适格原告，有权就海德化工科技有限公司造成的生态环境损害提起诉讼，最终实现了对生态环境损害的追责及赔偿费用履行。

(二)规定了诉讼受案范围

在全面试行生态环境损害赔偿诉讼之后，《若干规定》第一条吸收了很多有益实践做法，并依据《改革方案》明确了适用生态环境损害赔偿诉讼的三种具体情形，包括较大、重大、特别重大突发环境事件，在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件，以及发生其他严重影响生态环境后果的情形。此外，《若干规定》第二条明确排除了不适用此类诉讼的两种情形，包括环境致人损害案件与海洋生态环境损害赔偿案件。

(三)建立了诉讼管辖规则

《若干规定》第三条明确了此类诉讼的地域管辖和级别管辖，即由生态环境损害行为实施地、损害结果发生地或者被告住所地的中级以上人民法院管辖。究其缘由，最高人民法院环境资源庭负责人的解答是“生态环境损害赔偿案件事关国家利益和人民群众环境权益，社会影响较为重大”[2]。就地域管辖而言，为了实现对生态环境损害救济的全覆盖，《若干规定》赋予了原告对受诉管辖法院的选择权。另外，《若干规定》将级别管辖上升至中级人民法院的高度，须符合案件复杂、影响重大、覆盖面广的条件。

(四)确立了举证责任规则

举证责任是民事证据制度的核心，举证责任分配原则则是核心中的核心[3]。在个案审理中，诉讼当事人通过收集和提出证据，力图能使法官的心证达到证明标准，从而实现“发现真实”的根本目的[4]。根据《若干规定》第六条，原告应当就被告实施了污染环境、破坏生态的行为，生态环境损害后果包括所需修复费用、损害赔偿等具体数额，以及损害行为与损害结果之间具有的关联性承担举证责任。根据《若干规定》第七条，被告应当就法定的减免责事由承担举证责任。

(五)落实了诉讼衔接规则

首先，明确了两类诉讼分别立案、同一审判组织审理的原则。根据《若干规定》第十六条，针对同一损害生态环境行为，政府及其部门提起生态环境损害赔偿诉讼后，社会组织又提起环境民事公益诉讼，符合起诉条件的，应当由同一法院分别立案并由同一审判组织审理。鉴于这两类诉讼在适用范围上具有高度的融合性，且诉讼请求均是请求判令被告以修复环境或者赔偿损失的方式来救济环境资源、生态功能的损害[5]，故适用此条规定有利于减少当事人的诉累，节约司法资源。其次，明确了两类诉讼审理的顺位安排。依据《若干规定》第十七条规定，法院先行审理生态环境损害赔偿案件，待其审理完毕后，再就民事公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求进行审理。此举对两类诉讼的诉讼请求进行了区分，契合了“一事不再理”原则，避免赔偿义务人重复担责[6]。最后，明确了裁判生效后两类诉讼的诉讼请求覆盖原则。在前案裁判生效后，针对未被发现的损害，原告可以另行提起生态环境损害赔偿诉讼或者环境民事公益诉讼，不构成重复起诉。

二、生态环境损害赔偿诉讼的规范桎梏

(一)原告设定有待考量

一方面，受我国环境民事公益诉讼时空背景的影响，学界对于行政机关及其授权部门作为原告提起诉讼的可行性仍存质疑。有学者认为，此类诉讼原告主体的设定使得在环境公共利益事务上衍生出两套机制类似、功能重叠的法律程序[7]，将造成行政权与司法权的“错位”[8]。相反，有学者立足于行政与司法资源优化配置来消解“错位”质疑，从利益衡量的角度说明赋予行政机关原告主体资格是理性“归位”[8]。另一方面，按照《若干规定》第九条，行政机关在行政执法阶段形成的证据资料，经当事人质证并符合证明标准的，可以作为定案根据。那么，在个案中，政府与企业“合谋”或者与司法部门联合“打击”均有发生的概率[8]，容易产生权力寻租空间，滋生诉讼闲置或者滥诉的风险。此外，由于法院很难接触到行政机关在行政管理阶段的活动，且行政机关证据材料收集的方式和程序难免存在不足，导致法院难以查明案件事实，影响诉讼进程。因此，《若干规定》将原告限定为行政机关未免过于武断。

(二)受案范围边界模糊

需要注意的是，《若干规定》第一条中的“发生其他严重影响生态环境后果的情形”作为兜底性条款，涵盖了各地依据《改革方案》所作的具体实施方案。部分地方改革实施方案具体如表1所示。这一条款使生态环境损害赔偿诉讼的受案范围向外扩张，导致各地法院受案范围边界模糊、适用标准不一，容易产生立案难的窘境。在司法实践中，近年来生态环境损害事件频发，若各个地区认定生态环境损害索赔的标准不一，使得某些生态环境损害本身覆盖面至大的案件有可能逃避司法的追究与制裁；这种情况下也有可能导致类案不同判，有损环境法治的公正。

表1 部分地区生态环境损害赔偿制度改革实施方案的具体适用范围

(三)管辖规则有待细化

首先，考虑到自然地域的整体性与行政地域的严格区划之间交织着不可调和的矛盾[9]，生态环境损害行为实施地、损害结果发生地与被告所在地之间往往并不同一，这给诉讼管辖法院的确定带来了难题，加剧了司法实践中管辖乱象，进而引致管辖争议频发。同时，由于我国民事诉讼地域管辖制度本身存在着结构性缺陷[10]，生态环境损害赔偿案件兼具公私益属性，究其地域管辖定位归于专属管辖还是特殊地域管辖，尚存争议。其次，我国传统民事诉讼采用案件的性质、繁简程度和影响范围作为确定级别管辖的范围，赋予法院对具体案件管辖很大程度的自由裁量权[11]。同样，尽管《若干规定》第三条基于生态环境损害赔偿案件的特殊性、专业性而规定其由中级以上人民法院管辖，但赋予中级法院过大的自由裁量权，使得中级法院有可能为了规避级别管辖而将案件下推给基层法院审理。并且，若基层法院未设置环境资源审判庭或者专门法庭，抑或其专业性不强、缺少相关审判经验，将导致案件审理大打折扣，难以真正维护社会公众的环境权益。

(四)举证责任分配不当

通说认为，环境侵权责任适用无过错归责原则。对于环境侵权纠纷，只需对损害行为、损害结果及二者之间因果关系等三个构成要件进行证明，过错要件毋庸证明。其目的在于：克服证据偏在的弊端，维护受害人的合法权益。而在生态环境损害赔偿诉讼中，行政机关在证据收集、证据保全方面的能力胜于被告，若适用无过错责任这样“一刀切”的作法，实质上掩盖了责任人的过错，加重了对加害人的可谴责性[12]。鉴于此，在《改革方案》和《中华人民共和国民法典(侵权责任编)》(以下简称《民法典(侵权责任编)》)中，生态环境损害纠纷适用过错归责原则，即过错要件是证明生态环境受损事实成立的构成要件之一。而《若干规定》并未对此要件进行明确规定，不利于案件发现真实，有失公平理念。此外，《若干规定》沿用《环境侵权司法解释》关于关联性举证责任的规定，由原告证明生态破坏行为与损害结果之间具有关联性。然而，“关联性”并非举证责任分配的内容，也不能等同于因果关系这一构成要件。而且，《民法典(侵权责任编)》规定了破坏生态发生的纠纷适用因果关系举证责任倒置规则，《若干规定》对此也尚不明确。规范适用的差异容易引致举证活动混乱，造成诉讼迟延。

(五)诉讼衔接尚需优化

在试点期间，部分法院对两类诉讼的衔接模式存在“先后审理”与“合并审理”等不同的实践做法。例如，在山东某重油化工有限公司、山东某新能源有限公司违法倾倒化学废液案②中，法院在受理就同一污染环境行为提起的此两类诉讼后，先行中止环境公益诉讼案件审理，待生态环境损害赔偿案件审理完毕后，再就环境公益诉讼中未被涵盖的诉讼请求作出裁判。相反，在重庆某物业管理有限公司、重庆某环保科技有限公司违法排放含重金属废水③一案中，法院将此两类诉讼分别立案，在经各方当事人同意后，对两案合并审理。根据《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)第五十二条第一款规定，当事人的诉讼标的同一或者同一种类，可以作为共同诉讼合并审理。从诉讼请求和法律效果来看，生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的诉讼标的本质是同一的，构成了双重主体“请求权竞合”的特殊情形[13]。依此法理，此两类诉讼可以合并审理。然而，《若干规定》对于此两类诉讼是否可以合并审理避而不谈，两类诉讼的衔接疏漏亟待修正。

三、生态环境损害赔偿诉讼的优化路径

(一)拓展诉讼起诉主体范围

第一，明确行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼的法理依据。行政机关作为生态环境损害赔偿诉讼起诉主体的正当性源于国家环境保护义务。根据国家环境保护义务理论，国家应采取措施制止针对公民环境相关权利的侵害，排除已经发生的环境损害，以及预防未来可能发生的重大风险[14]31。第二，明确《若干规定》第一条中行政机关并非唯一的起诉主体，还包括符合条件的社会组织、检察机关。第三，推进政府主导、公众参与、司法保障的递进式整体联动机制。当生态环境损害事实产生后，行政机关应当依法启动磋商程序；若因磋商不成，需要开展诉讼活动而行政机关不起诉或者经检察机关督促后仍怠于启动诉讼程序的，则由符合条件的社会组织向人民法院提起生态环境损害赔偿诉讼，并由检察机关依靠其优势收集与案件有关的证据材料支持起诉，迫使破坏生态环境的责任主体承担赔偿责任[15]。

(二)合理界分案件受案范围

第一，明确生态环境损害赔偿诉讼受案范围的限制内容，将因污染环境、破坏生态构成刑事犯罪的情形排除在生态环境损害赔偿诉讼的受案范围之外[16]。尽管此种情形也会侵害生态环境，但检察机关有权提起公诉并提出附带民事诉讼或者检察公益诉讼以救济生态环境损害，若再由各地政府提起生态环境损害赔偿诉讼，可能导致司法资源的浪费，加大当事人的诉累。第二，进一步统一生态环境损害赔偿诉讼的受案范围。将重点生态功能区、禁止开发区以及生态保护红线区以外的其他地区所带来的功能退化的生态环境损害纳入生态环境损害赔偿诉讼的受案之中，有助于实现最大化地保护生态环境价值与利益的目标。同样，破坏自然保护区、森林公园、地质公园、湿地公园等区域的生态功能价值的行为，也应当纳入其中，形成统一的受案识别标准。

(三)规范构造诉讼管辖规则

第一，完善以生态环境损害结果发生地优先、被告住所地为补充的地域管辖规则。笔者建议，赋予生态环境损害结果发生地管辖优先权。这样便于法院及时调查取证，并结合生态环境损害的实际情况作出客观公正的判决。同时，结合生态环境保护区域与行政区划的双重考量，在重点生态功能区、生态保护红线区所在的市级以上地方设立专门的环境法庭，建设一批具有生态环境损害赔偿案件审理专业化水平的法官职业队伍[17]，以提高此类案件的审判效率，保证生态环境的及时、全面修复。第二，变通以提级管辖为主，巡回法庭管辖为辅的跨行政区域级别管辖规则。对于跨行政区域的生态环境损害赔偿案件，有管辖权的人民法院因管辖权发生争议，由双方协商解决；若协商无法解决的，交由共同上级人民法院管辖，如：跨市的生态环境损害赔偿案件，交由高级人民法院管辖。同时，若生态环境损害范围已经达到了跨省的程度，由最高人民法院巡回法庭统揽大局进行管辖[18]。

(四)统一举证责任分配规则

有学者指出，应将举证责任重点指向损害结果，并通过专门立法明确生态环境损害的归责原则、责任构成要件，改变目前举证责任分配“一刀切”的做法，确定举证责任是否倒置、减轻或者适度转换的类型化安排[19]。因此，笔者认为，应当依照《民法典(侵权责任编)》对《若干规定》进行修改。第一，明确生态环境损害事实认定的过错要件，由原告证明加害人在破坏生态环境时存在主观过错。第二，明确生态环境损害赔偿诉讼的举证责任倒置规则，由被告对破坏生态行为与损害之间不具有因果关系承担证明责任，而不再是对行为与后果之间的关联性承担证明责任。在原告充分举证后，法官经心证在达到高度盖然性证明标准后，方可认定生态环境受损事实成立。

(五)协调公益诉讼衔接适用

为了最大限度发挥生态环境损害赔偿诉讼的制度优势，避免司法资源浪费及重复起诉的风险，在构建与环境民事公益诉讼的衔接机制中，应当注重从以下两方面进行协调适用。第一，在保障生态环境损害得到充分救济的情况下，先后或者同时提起生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼，可以依据《民事诉讼法》第五十二条进行合并审理，以达到诉讼经济、高效的目的。第二，在环境民事公益诉讼一审辩论终结后，若继续中止审理，待生态环境损害赔偿诉讼审理后再作裁判，这无疑有重复审理之嫌，导致司法资源的浪费[1]。故在环境民事公益诉讼审理过程中，就同一损害行为提起生态环境损害赔偿诉讼，无须中止环境民事公益诉讼的审理，待其审理完毕后，依据诉讼请求覆盖原则就未被涵盖的部分审理生态环境损害赔偿诉讼。

四、结 语

《若干规定》制定的生态环境损害赔偿诉讼的审理规则已具雏形，但实践中仍存在许多制度框架未能涉及的问题，仍需不断探索完善以形成周延而自恰的制度体系。故笔者主要基于对《若干规定》制度设计的理解，对生态环境损害赔偿诉讼制度进行合理延展与法律续造，并提供相应的对策建议，以期为司法实务操作提供可供选择的问题解决机制，利于生态环境损害的修复与改善。

注 释：

① 江苏省高级人民法院(2018)苏民终1316号民事判决书.

② 山东省济南市中级人民法院(2017)鲁01民初1467号民事判决书.

③ 重庆市第一中级人民法院(2017)渝01民初773号民事判决书.