以管资本为主新型监管体制下的国有企业深化改革分析

成荣华（盐城市亭湖区预算审核中心）

■引言

2019年11月，国务院国资委印发了《关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》，其中明确规定将构建以管资本为主的国有资产监管体制，作为深化国企改革的重要方向。在《意见》实施的一年时间里，国有企业在构建以管资本为主的监管体制方面进行了大量的探索，积累了较为丰富的经验。在国企改革向纵深推进的过程中，主动适应管资本下监管体制、方法的创新，短期来看有利于整合国有资产、实现合理配置，长期来看有利于破除改革阻力，加快完成改革转型。

■构建以管资本为主新型监管体制的必要性

当前，我国国有企业已经进入了资产资本化、股权多元化的发展新阶段，以往推行的以管资产为主的监管模式，显然无法适应新形势下国企发展的需要，必须要以国企改革为契机，加快实现从“管资产”向“管资本”的转变。需要注意的是，实行以管资本为主的新型监管机制，并不意味着对传统监管模式的全盘否定，而是有选择性的继承和创新性的发展。目前，国企“混改”有序进行，截至2019年底，中央企业中进行混改试点的企业数量占到了总数的70%。随着非公资本的引入，必须要建立现代企业制度，优化公司治理结构，而构建以管资本为主的新型监管模式，就是这一背景下出于完善国资监管做出的必然选择。

■以管资本为主的新型国资监管体制实施策略

（一）完善国企分类改革标准

对于不同类型的国有企业，实行的国资监管方式也存在一定的差异。以国有资本的战略定位，以及国企在国民经济发展中发挥的作用、承担的职能作为划分标准，可以分为商业类、公益类两种类型。需要注意的是，随着市场形势的变化、社会经济的发展，以及国企自身改革的推进，部分国有企业的所属类别也会发生变动和调整。以国有钢铁企业为例，在成立之初，对国家工业发展、国民经济安全发挥着至关重要的作用，属于公益类企业。但是随着产业升级和供给侧改革，这部分企业承担的战略任务弱化，逐渐向商业类企业转变。因此，在实行以管资本为主的国资监管体制下，需要对国有企业的分类标准进行补充、细化。

（二）引进国企分类监管机制

在完善国企分类改革标准的基础上，对于某一类具体的国企，实行差异化、针对性的国资监管机制。通过体现国资监管的灵活性，既可以提高监管实效，有效防止国有资产的流失和浪费，同时又能够推动国有企业在改革道路上不断发展，一方面，针对商业类国有企业要由管资产为主向管资本为主转变，提高国有资本回报，实现国有资本保值增值。另一方面，针对公益类国有企业，由于其更多地承担政策目标，因此可以继续采取以管资产为主的监管方式，严格限定这类企业主业范围，加强主业管理，提高公共产品和服务的质量和效率。

（三）完善公司法人治理结构

1.落实董事会职权

为了更好地维护国有资产出资人的利益以及充分发挥董事会的作用，董事会构成中应该提高独立董事的比重，更好地解决董事会与企业经理层重叠等问题。但值得注意的是，在设董事会时要注意董事会人员的专业性，提升决策的科学化水平，保证董事会的独立性。为了提升公司董事会的工作效率，董事会可以根据自身职能需要设置薪酬委员会、审计委员会等相关的专业委员会，由这些专业委员会承担诸如战略制定、考核与薪酬决定等日常事务，而董事会则可以将主要的精力投入在最重要的决策上，提升董事会的运转效率。

2.党的建设与公司治理相结合

在国有企业内，坚持党的领导是保证国企改革正确方向，提高资产、资本利用效率的关键。在管资本为主的新型监管模式下，一是要强化党委、党员的责任意识，提升履职能力，在国资监管中提供智力支持。二是完善考核评估机制，以月、季、年为单位，分阶段的进行考核，既可以掌握国资监管体制创新的最新动态，又能够发挥激励机制。对于考核成绩优秀的，给予相应的奖励；对于考核不合格的，采取必要的惩罚。通过正反激励，促使国企党员干部在以管资本为主的国资监管工作中，发挥更大作用，贡献更大力量。三是以完善公司治理结构为契机，推行信息披露机制，对国有资产流失、浪费等行为予以揭露。方便主管部门及时发现问题，采取应对措施，避免损失扩大化。

（四）加快推进国企混改进程

1.鼓励非公资本参与改革

国企“混改”是构建以管资本为主新型监管体制的重要推动力；随着新型国资监管体制的不断完善，也反过来对国企“混改”产生了深刻的影响。为了让更多的非公资本能够消除后顾之忧，踊跃的进入到国有企业，必须要依照相关的规章制度，适当扩大非公资本对国有企业的控制权。一方面，鼓励非公资本通过收购股权、出资入股等各种形式，在企业控制中掌握更多话语权；另一方面，还要利用以管资本为主的监管机制，对整个过程予以监督，确保国有资产不会出现浪费，国有资本不会出现挪用。通过鼓励加入和严格监管的有机结合，在国有资本和非公资本之间达到了双赢。

2.实行国企员工持股制度

根据当前国有企业混改取得的阶段性成绩，员工持股制度得到了广泛推行。员工持股带来的优势十分明显，例如可以激励员工提高奉献意识、创造更多价值，更加关注长期利益等等。但是在实行员工持股制度时，也要采取相应的措施，提高对国有资本的监管水平。例如，员工持股的流程必须符合规定，保证程序公开、结果公正，杜绝因为暗箱操作导致的国有资产流失风险。还有就是国企领导层，要加强对员工持股的长期规划，例如设置持股的最低年限，避免员工频繁转让股份而增加国有资产监管难度。

■构建管资本监管体制的保障措施

（一）建立权力责任清单，理清职责边界

在推行管资本的国资监管机制下，如何解决委托代理链条过长、决策效率不高的问题，对国资监管和国企发展有决定性影响。为了破解国资监管向“管资本”转变过程中的阻力，必须要制定权力责任清单，明确职责分工，确保国资监管中各个部门、相关主体都能够各司其职，在相互合作、密切配合下，将国有资产全部纳入到监管范畴内，从源头上杜绝可能发生的国有资产流失风险。对于国资监管部门来说，必须遵循“权责法定”这一原则，围绕“管资本”细化权力责任清单。这样一来，既可以防止权力交叉，造成管理资源的浪费，又能够避免监管缺位。

（二）坚持分类授权放权，扩大经营自主权

如上文所述，将以往实行的委托代理链条进行重构，是现阶段国资监管顺利实现向“管资本”转变的关键措施。而优化委托代理链条的一种有效方法，就是分类授权和分步放权。提前开展调研，了解国企情况，按照“一企一策”，逐步在国有企业内推行分类授权和分步放权。这样一来，国有企业将会在经营与改革中，掌握更多的自主权，有利于根据行业动态和自身情况，更好的把握国资监管实效性。当然，随着授权、放权的逐步推进，也要引进考核、反馈机制，对行权效果进行科学、全面的评估。如果效果较好，则继续推行；如果发现问题，立即进行整改，渐进式的完成以管资本为主的国资监管改革。

（三）创新国资监管方法，加强事前防范

国有资产组成的复杂性，监管的高标准，决定了以管资本为主的新型监管体制下，必须要实行系统性、全方位的监管策略。具体来说，就是要完善事前制度规范、事中跟踪监控和事后监督问责。以往的国资监管中，将主要精力放在了事后问责上，但是很多流失的国有资产无法全部追回。因此，以管资本为主的监管体制，要实现监管重心的前移，重点在事前防范、事中跟踪上投入更多的精力，从根源上防止国资流失的问题。

■结语

国资监管方式由管资产为主向以管资本为主转变，有利于从根本上解决长期存在的国有企业和国资监管机构之间政企不分等问题，减少国有资本投资运营过程中的交易成本，以及激发经营者的积极性和主动性，从而提升国有企业经营效率。一方面要通过持续推进国企改革，让以管资本为主的国资监管体制尽快得到推行和实施。另一方面，也要充分发挥这一新型监管体制的优势，提高国有资产配置效率，进而为国企持续改革提供动力。