如何实现地方财政收入高质量增长

曹佐珍

摘要：地方的财政收入与一个地区经济的增长密切相关，经济发展的速度决定了地方财政收入的发展规模。地方财政收入作为国家财政收入的重要生力军，占据了举足轻重的地位。本文旨在阐述地方经济发展现状，分析地方财政收入质量水平，提出地方经济要高质量发展，并针对如何高质量发展提出相应的建议。

关键词：地方财政收入;土地财政;税收占比

一、地方财政收入简述

（一）地方财政收入内涵

地方政府财政收入，包含一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，即“四本账”。地方政府财政收入中最重要的指标为一般公共预算收入，它主要分为税收收入和非税收入。税收包含增值税、消费税、企业所得税、个人所得税等种类，而非税收入包含专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入等。在刨除债务收入、转移性收入、上缴税收之后，一般公共预算收入即地方政府的真实财政收入。

（二）财政收入高质量增长内涵

财政收入的质量主要指的是地方财政收入的合法性、合理性和数据的真实性，以及其财政职能在管理和组织财政收入中发挥与实现的重要程度。中央和地方财政收入的高规模和质量的主要影响因素有财政收入规模与国民经济和社会发展水平的适应性、收入结构的合理性、资金是否能真正成为中央和地方各级政府的可用资金与财力。也就是说，没有一定规模数量的地方财政收入，也就无从深入谈论地方财政收入的规模和质量;在地方财政收入规模和数量一定的程度和条件下，如果地方财政收入的规模和结构不合理，也可能会直接影响地方财政收入的规模和质量;而地方财政收入中的资金是否能真正成为地方各级政府的可用资金和财力，更是影响财政收入质量的直接因素和体现。

二、地方财政收入高质量增长存在的问题

（一）土地财政依赖仍较大

2019年，上海易居研究院发布《地方政府对土地财政的依赖度报告》（以下简称《报告》）。《报告》指出，2018年，土地财政收入占地方财政收入的51%，较2017年上升3.3个百分点，创下历史新高，贡献了超过一半的地方财政总收入。

当前，我国地方政府卖地收入属于土地财政，在财报中被列入“地方政府性基金收入”一栏，现行规定下地方政府卖地收入绝大部分不用按比例上交，因而所得收入都被留存在了地方。所以现阶段地方政府卖地收入和地方一般公共预算收入共同构成了地方政府最主要的收入和开支来源。分析其原因，是地方政府没有创造新的经济带动点，在实体经济发展不足的前提下，地方收入仍需高度依赖土地财政。特别是房地产市场的进一步发展，土地价格持续上升，地方政府通过卖地一项就足以填补自身的一般公共预算赤字。加之在经济支出压力下地方政府入不敷出，更加依赖土地财政对地方财政的支持，不利于地方财政收入高质量增长。

（二）税收占财政收入比重较低

在经济增速下行的背景下，各级政府通过结构性减税让利于企业和民生，希望通过减税效应带动居民消费，振兴实体经济和民间投资。部分地区为了完成年初各级人大确定的财政收入增长目标，通过非税收入予以弥补，个别地区非税收入已成为地方财政增收的主力军。但现阶段非税收入管理水平以及非税收入公开化与可监督程度低于税收收入，特别是非税收入使用管理不到位，可能导致地方财政滥支现象，引发社会收入分配不公，影响地方财政收入高质量增长。

（三）地方财政收入差距明显

一方面，地方财政收入差距十分明显。我国自实行改革开放以来，经济发展迅速，是持续发展最快最久的发展中国家，因此我国各地区的经济水平得到较为迅速的提升。但同时，由于国家政策和资源禀赋不同，我国各地区经济发展水平呈现出东、中、西部差异化明显的现状，由此产生了地方财政收入东、中、西部地区差距明显。现阶段，东部地区的经济发展水平明显高于中西部地区，以北京、天津、广东、浙江为代表的东部地区GDP规模和人均GDP水平均高于同期中西部地区，而以甘肃、贵州、山西为代表的中西部地区的总体经济发展水平较东部地区低（见图1）。

另一方面，各地区经济涨势不均。从图2中国31个省份（未统计香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾省）2019年GDP增速来看，贵州、云南、西藏、江西这4个省份的GDP增速在8%以上。其中，贵州2019年GDP增速为8.3%，为全国最高。2019年全国GDP增速为6.1%，与全国GDP增速相比，有19个省份GDP增速跑赢全国水平，这19个省份包括贵州、云南、西藏、江西、福建、湖南、四川、湖北、安徽、河南、浙江、河北、宁夏、重庆、青海、广东、山西、新疆、甘肃。东、中、西部比较而言，东部增速放缓，西部地区经济增速高低不一，但中部地区增速普遍高于全国水平，中部崛起正在成为新的现象。

（四）地方可用财力少

一方面，现阶段各地方政府在招商引资等方面出台了地方优惠政策，成为刚性支出，兑现政策支出影响了地方可用财力。另一方面，现行的分税管理体制将一些税源稳定、增长较快、潜力大的税种分别划为中央税或地方共享税，留给中央和地方的大多数都是一些税源分散、收入不稳定的小税种，导致其财权无法向上集中，地方人民政府无法直接组织得到与其行政事权相匹配的税源和财力。

三、地方财政收入高质量增长建议

（一）发展实体经济，摆脱土地财政

面对新一轮土地和财政制度改革带来的“地产热”，地方各级政府应能够经得起市场诱惑、耐得住寂寞。靠宏观调控，彻底转变经济协调发展的观念和有利于经济健康增长的方式，寻找一个适合本地的形成以产业和服务为核心的竞争力。为此，地方各级政府可通过简政放权的方式給发展实体经济和企业注入更多的活力，破除行政部门间的壁垒，也给予实体企业的发展更多便利，给经营者和基层企业治理者更宽松的财务管理环境、更科学的绩效考评体系。将地方政府更多的精力放在清理经营者和实体企业在经济健康发展过程中面临的各种有关行政管制、税收方面的问题和障碍上，将地方政府更多的精力集中放到加快发展实体企业的经济服务上，从而有效促进地方政府的财政收入和结构优化，转变经济发展方式，促进产业转型升级，进而摆脱土地财政依赖，依靠实体经济的发展带动财政收入提升。

（二）调整税收分成，增加地方财力

一方面要坚持根据国家立法财权和行政事权相匹配的基本原则，改革财力向上集中分配的格局，缓解财力过度向上集中的财力失衡现象。例如，适当降低上划增值税、消费税、企业所得税、个人所得税的收入比例，给中央和地方的财政留有更多的可持续支配空間;中央财政主管部门应适当提高一般财政集中转移支付的收入比重，削减专项转移收入支付的比重;进一步规范省市和地方财政的体制，适当降低省财政集中转移收入的比例，增加地级市以下的财力;降低增值税、企业所得税税率，减轻企业税负，实现企业藏收丰富于发展企业和服务社会。另一方面要继续加强税收征管，坚持依法核算总征收，应收尽收。各级地方税务行政部门一定要按《税收征收管理法》等国家有关的法律法规组织核算总收入，做到依法核算总征收，应收尽收。财政部门要坚决杜绝各种违规减征税款、免征及缓征违规增收税款的行为，严厉打击各种偷逃税款行为，确保税收及时足额征收入库。

（三）支持企业发展，培植地方财源

一是地方政府创新政策支持企业发展。地方政府要激励金融机构加大对企业的金融支持力度，培优扶强优势产业;利用“财园信贷通”“创业信贷通”“小微信贷通”等扶持政策帮助小微企业小额资金周转;通过设立工业发展专项基金和产业投资基金等，助力企业做大做强或度过困难期。

二是加强工业园区基础设施建设。建好产业转移承接平台，筑巢引凤引进外资，有选择地引进高税收、高科技、污染少的企业。一方面，企业税收是财源的大头，引进企业能够扩大税收;另一方面，引进企业能够扩大就业，帮助解决某些地区就业难的问题。

三是做好土地市场经营，促进房地产业健康发展。做好城市规划和户口、就业扶持，吸引农村劳动力向城镇化、市民化转移;抓好一级土地市场，搞活二级土地市场，确保土地有序、均衡供应，保持房地产业和建筑业税收稳步增长。

（四）推动转型升级，优化经济结构

一是结合地方资源禀赋和传统产业，如抓好工业转型升级，提升传统产业，培育新兴产业。每个地区都有自己独特的资源和产业，要做到因地制宜。地方政府要充分利用当地的优势资源和条件，发展适合自身特点的产业。比如，河北省作为京津冀一体化的重要组成部分，钢铁是其重要的经济支撑之一，但为减轻雾霾、保护环境、实现蓝天青山，武安市及同类地区积极推动工业转型升级，推动传统产业实现高质量转型发展。

二是选择走新型工业化道路。首先处理好工业化与信息化关系，坚持以信息化带动工业化、工业化促进信息化为原则，做好两化融合，相信随着5G的快速发展以及工信部的大力推动，这条道路会越来越宽阔。同时鼓励科技创新。科技是第一生产力，但科技创新需要时间和资金，因此中央和地方都要加大对科技型企业的支持力度，助力中国科技领域在全球科技领域占据一席之地，助力下一个华为的诞生。再者选择装备制造、农产品深加工和资源综合利用等能够提高产业附加值的领域，大力发展形成产业集群和产业规模，成为促进地方经济发展的重要力量。抓好第三产业，特别是文化旅游、商贸物流等产业的发展。

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