协同理论下突发事件应急管理信息协同研究

李萍

[摘    要] 现代社会突发事件频发，在应急管理过程中进行信息资源的共建共享是提高应急管理效率的有效措施。本文通过上海外滩踩踏事件全面梳理突发事件应急信息现存问题，提出了突发事件应急管理信息协同机制，从组织架构、信息系统和保障体系三个方面研究突发事件应急管理信息协同机制模式，以期为解决我国目前应急信息管理问题有所帮助。

[关键词] 协同理论;突发事件;应急管理;信息协同

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 17. 077

[中图分类号] D630    [文献标识码]  A      [文章编号]  1673 - 0194（2020）17- 0178- 02

1      引    言

近年来，随着城镇化和城市发展的进程不断加快，我国已经进入到了城市公共突发事件的多发期。应急管理过程中涉及的因素复杂多变，及时获取有效、全面的信息是进行应急决策的关键。而目前在突发事件中，应急管理主体往往难以快速获取全面、综合的有效信息而导致无法做出最优的决策去统一应急行动。协同理论最早由德国教授赫尔曼·哈肯提出，该理论认为系统要素之间通过有意识的行为进行集成后协同运作产生的整体效用要大于各部分总和的效用。[1]协同理论研究的目的在于使系统的各要素之间以及子系统之间能够协同工作，达到“1+1>2”的协同效果。因此，协同理论倡导主体多元化、资源共享化、行动协同化等理念，本文认为协同理论是实现突发事件应急管理信息协同机制运行的重要理论基础，它可以将分散的、杂乱的应急信息整合利用起來，追求信息价值最大化。所以，本文基于协同理论，尝试协同各主体拥有的信息资源建立应急管理数据库中心为应急管理主体起到智库作用，打破突发事件应急信息多源异构、海量杂乱的特征，探讨信息资源共享协同机制模式。

随着各类突发事件的频发，引起学者对突发事件应急信息协同的广泛关注。肖花等人基于协同理论构建了突发事件应急管理信息资源共享的框架以及实现信息资源共享的平台和模式探究。[1]樊博等人根据资源基础理论、4Cs模型和网络理论重新设计出资产、能力、行动和协调网络四位一体的城市突发事件治理信息体系。[2]曾宇航等人提出了大数据背景下的政府应急管理协同机制构建。[3]张海涛等人构建了基于协同理论的智库情报创新服务体系。[4]杨巧云等人从应急决策情报体系协同联动的内涵和特征出发，指出情报体系协同机制的主要内容。[5]

现有的研究强调了信息协同机制在突发事件中的可行性和作用，多为从信息技术层面去讨论突发事件的信息协同研究，缺少综合考虑，虽然有部分学者已经提出智能化信息系统的建立，但对于如何对应急管理整个系统过程产生的协同作用并没有具体阐述。因此，本文试图构建一个信息协同机制，实现应急信息从源头、采集、处理、传递整个过程突破组织的界限，避免信息孤岛，理清在建立应急管理数据库平台下实现信息协同对整个应急管理过程带来的作用，为突发事件应急管理信息服务发展方面提供借鉴。

2      突发事件应急管理信息现存问题

2.1   信息割裂，形成“信息孤岛”

当前突发事件的应急信息采集层级环节繁多，且各职能部门不同主体掌握着各自专业化应急信息，比如交通部门掌握着路况信息，消防部门掌握着消防信息，各部门难以突破组织的边界在不同职能部门之间实现信息共享，形成“信息孤岛”现象，导致无法进行信息协同。上海外滩踩踏事件中，外滩布防的监控探头只将数据传递给了黄浦区公安分局，而区分局并没有将这一信息共享给其他部门，这导致其他部门无法立即配合区分局的应急行动。另外，在外滩风景区的现场管控中，承办活动各负责部门之间的配合只停留在划区分管的低水平中，没有及时沟通各自的应急信息，致使最后发生无法挽回的踩踏事件。

2.2   应急信息整合和调度不足

目前各部门应急系统存在重复建设，不同系统间数据兼容性差，且标准不一导致各主体应急信息衔接性差，直接加大突发事件中各部门间应急实时信息融合难度，不能为信息协同提供有效的保障。在上海外滩踩踏事件中，地铁运营人流、通信、公安部门、交通部门车流数据等多方面的信息都是此次踩踏事件中重要的监测活动事态的数据，然而，由于各信息系统接口标准不一，无法整合数据，导致最终灾难的发生。踩踏事件发生后，由于缺乏信息技术手段，后方指挥中心无法对现场信息进行合理的调度，无法从现场民众那得到信息反馈，导致指挥中心对现场的事态状况没有形成正确的判断和应急行动。

2.3   应急基础信息不全面，联动不及时

我国目前基础信息库建设不足，缺乏全面的应急信息，同时实时监测数据不能够得到及时有效的处理和分析，后台监测数据人员存在欺瞒、拖延上报的现象，与其他部门信息联动不及时。上海外滩踩踏事件中，现场仅有监控探头将现场信息原封不动的传递给指挥中心，工作人员对于原始信息无法及时判断，也缺少其他设备发现异常情况。另外，市公安局指挥中心通过视频监控看到人流量情况后要求区分局每半小时上报一次人流量，但区分局在20时后至23时之前只上报过两次，并未按照要求上报数据和提出增援请求，[6]导致现场警力不足，踩踏事件愈演愈烈。

3     突发事件应急管理信息协同机制建构

3.1   应急管理信息协同机制建构原则

3.1.1   建立应急管理数据库中心

应急管理数据库中心以大数据处理信息技术为技术支撑，各类部门静态信息储存为知识网络，并同时具有动态信息反馈功能，使得数据库平台信息具有实时性与交互性，不仅具有各部门应急专业化知识，同时包含专家小组和全社会的信息资源，可为政府应急管理决策和公众信息咨询提供直接帮助。因此，建立应急管理数据库中心可以解决原有信息资源利用不充分和基础数据库建设滞后的问题。

3.1.2   制定应急管理信息标准化体系

任何信息系统的构建中，对信息进行标准化和规范化都是最基础的一项工作。根据我国省政府危机信息服务网站可知，全国31个省级政府网站中有29个设有应急管理栏目，[1]但各个网站之间或网站内部存在着类目交叉错乱的情况，应急管理信息标准化体系要求将各部门现有的专业化应急信息系统通过信息挖掘、分析、整合形成规范的信息纳入数据库中心，形成一个标准化的综合知识网络，避免信息重复、不对称问题。

3.2   应急管理信息协同机制建构

3.2.1   组织架构

合理高效的组织结构是信息共享过程顺利进行的有效保障。突发事件应急管理信息协同参与主体应包括政府机构、社会组织、媒体、公众等多元主体。从信息的占有角度看，政府各部门有着突发事件各自负责的信息，需要加强部门之间信息沟通与共享。随着新媒体技术的发展，社会公众有更多的机会能够填补政府组织的空白的信息。组织间的目标一致、角色与职责清晰、沟通与协调以及流程顺畅是进行应急协作信息共享的必要前提与保障。因此，政府和社会、公众之间也需要有效的信息协同机制，各信息主体应树立整体性意识，通过利益协调策略加强彼此间合作和信任，在应急管理过程中突破信息壁垒，做到“政府—社会—公众”信息共享，实现信息协同。

3.2.2   信息系統

信息系统是突发事件应急信息协同机制的重要支撑，只有拥有良好的信息系统作为支撑，才能使信息协同更加快捷。根据《2014年联合国电子政务调查报告》显示，我国的电子政务指数虽然有了很大的提升，但相较于英美等发达国家仍存在很大的差距，[7]因此，应急信息系统建设要加强统筹，减少大量重复建设，改进信息管理技术，完善信息标准化体系使各类应急系统能够全面共享信息。但信息数据库共享平台仅能够调动经过标准化的信息是不够的，在缺乏有效的信息协同的前提下，只利用信息技术可能会带来新的信息孤岛的局面。因此，信息系统需要和政府管理活动配合起来，才能为信息协同带来最大帮助。

3.2.3   保障体系

突发事件的应急管理信息协同机制的保障体系应当综合考虑现有应急信息整合和共享问题，从资源配置、法律政策、激励制度等方面为突发事件应急管理信息协同的过程提供一个良好的保障环境。首先，资源配置中信息基础设施是提供全面性信息的基础，因此要做好信息基础设施建设，在硬件上为信息协同做好充分准备。其次，对于突发事件应急信息协同过程中还需要软环境保障，需要在思想文化上建立起协作意识，使各主体成员有意识地加强信息交流和沟通，让信息共享和协同成为一种文化。同时，有效的监督激励体系可以维系积极性和主动性，政府可以通过法律政策、激励制度来形成主体间有序的、积极的信息共享和协同的氛围，制定法律政策明确各主体协作关系，确定激励制度激发各主体的积极性、主动性，为信息协同带来更多可能。

4     结    语

随着突发事件灾害应对日趋复杂，对应急管理过程中的时效性、科学性有更高要求。政府应急管理应当着眼于提高信息服务质量，强调多元主体和保障体系的全方面整合。协同理论中“1+1>2”的效应，为突发事件应急信息管理提供了新的思路和路径。通过分析突发事件应急信息体系现存问题，基于协同理论提出克服问题的应急信息协同机制，协同多元组织主体、环境资源、信息系统等多方面，为突发事件应急信息协同机制运行提供重要支撑，有利于突发事件的应急管理高效进行，推动政府应急信息管理朝着协同化、科学化、高效化的方向前进。

主要参考文献

[1]肖花.协同理论视角下的突发事件应急管理信息资源共享研究[J].现代情报，2019，39（3）：109-114.

[2]樊博，于洁.公共突发事件治理的信息协同机制研究[J].上海行政学院学报，2015，16（5）：16-30.

[3]曾宇航.大数据背景下的政府应急管理协同机制构建[J].中国行政管理，2017（10）：155-157.

[4]张海涛，张念祥，王丹，等.大数据背景下智库情报的服务创新——基于协同理论视角[J].现代情报，2018，38（9）：57-63.

[5]杨巧云，姚乐野.协同联动应急决策情报体系：内涵与路径[J].情报科学，2016，34（2）：27-31.

[6]祝哲，彭宗超.共享危机情景认知与突发事件应对的多主体协调绩效——以上海外滩踩踏事件为例[J].风险灾害危机研究，2017（3）：152-172.

[7]杨巧云.整体性治理视域下的应急情报体系协调研究[J].情报理论与实践，2020，43（1）：61-67，97.