南宁市产业园区土地利用情况分析

覃丽双 罗蕊

【摘要】在经济快速发展的环境下，对土地的节约集约利用水平要求越来越高。南宁市作为广西壮族自治区首府，研究其园区土地开发利用水平，具有重要意义。通过对南宁市13个园区开展土地利用现状清查，对园区土地利用现状、土地利用强度、供地情况、土地闲置情况等研究，分析园区存在低效用地的原因，探索南宁市园区低效用地再开发的途径，提高南宁市土地利用效率。

【关键词】园区;土地利用;南宁市

【中图分类号】F301

【文献标识码】A

21世纪以来我国经济快速发展，与之相应的对土地的需求量越来越大，但是地少人多一直是我国的主要国情之一，人地矛盾越来越突出。对土地节约集约利用的研究，一直是学者们重点关注的问题。特别是自2013年以来，研究城镇土地开发利用，实现城镇低效用地再开发，成为土地学界研究的重点领域。高巍、周武夫、刘新平等众多专家学者，从政策到具体措施，对我国城镇土地节约集约利用进行多维度的研究，为我国提高城镇土地节约集约利用水平提供了很多可借鉴的经验。

南宁市近年来工业发展程度越来越高，其城镇低效用地问题也一直存在，其中园区是为了促进地方经济社会发展而设立的，其土地利用水平对地区影响极大。本文通过对南宁市13个园区进行调查研究，分析南宁市园区土地利用情况，对南宁市园区土地节约集约利用的途径进行理性探讨。

1 南宁市园区基本情况

为贯彻落实党中央、国务院、原国土资源部对节约集约利用土地的相关部署，2017年12月至2018年4月，南宁市开展了为期5个月的园区土地利用情况清查工作。本次调查了南宁市13个园区，其中国家级4个，自治区级9个。园区面积分为审批面积和规划面积，其中审批面积是指已通过审核的面积，规划面积是指实际建设过程中规划建设的面积，详见表1。

2 南宁市园区现状分析

2.1 园区土地利用现状

13个园区的审批范围量算面积仅占规划范围量算面积的44.2%。按照土地利用类型划分，截至2017年末，13个园区在园区审批和规划两种量算面积中，均是已建成城镇建设用地面积仅占总面积的3成，未建成城镇建设用地面积占总面积近7成。详见图1。

分析已建成城镇建设用地的土地用途构成，如图2所示，截至2017年末，13个园区无论是审批范围还是规划范围，园区已建成城镇建设用地的土地用途均包含下列6种土地用途，且所占比例基本相同，但是个别园区缺少某类用地。

2.2 园区土地供应情况

从土地供应情况来看，截至2017年末，13个园区在审批范围量算面积中，已供应的土地面积有4903.64hm2。其中，已建成的土地面积4219.55hm2，土地建成率为86.05%;未建成的土地面积684.09hm2，占已供应土地的16.21%。除此之外，还有尚可供应的土地，面积有7578.OOhmz，其中包括批而未供的土地，面积有1229.26hmz，占尚可供应土地的16.22%。13个园区在规划范围量算面积中，已供应的土地面积有9845.45hm2。其中，已建成的土地面积8331.32hm2，土地建成率为84.62%;未建成的土地面积1514.13hm2，占已供应土地的18.17%。尚可供应的土地面积有18280.85hm2，包括批而未供土地，面积有3713.16hm2，占尚可供应土地的20.31%。

2.3 园区土地利用强度

截至2017年末，13个园区二三产业税收总额约113.63亿元，园区工业（物流）企业税收总额约21.52亿元，园区工业（物流）企业总收入约1832.59亿元，园区历年累计工业（物流）企业固定资产投资总额约2792.10亿元。以13个园区规划范围量算面积内已建成工矿仓储用地面积4190.55hm2来计算，13个园区工业用地固定资产投资强度为6662.85万元/hm2，产出强度为4373.15万元/hm2，地均税收为51.35万元/hm2。

2.4 园区闲置用地土地情况

根据《闲置土地处置办法》的相关规定，13个园区审批范围量算面积内已认定为闲置土地的有30.1hm2;规划范围量算面积内已认定为闲置土地的有88.09hm2。按13个园区规划范围量算面积内的闲置土地认定情况来看，广西一东盟经济技术开发区、南宁综合保税区、南宁江南工业园区、广西良庆经济开发区，南宁市伊岭工业集中区、隆安华侨管理区（隆安县宝塔医药园区）和上林县象山工业园区等7个园区在闲置土地问题上，情况良好，无已认定的闲置土地，其他园区均存在已认定的闲置土地，详见表2。

3 存在的问题

3.1 个别园区闲置土地较多

根据表2可知，截至2017年末，在规划范围量算面积内，已认定的闲置土地面积超过10hm2的园区有南宁仙葫开发区（ 32.93hm2）、南宁经济技术开发区（ 30.33hm2）、广西农垦明阳工业园（ 13.81hm2），这3个园区闲置土地较多。

3.2 批而未供土地面积较大

土地从批准征收到完成供地，需要经过征地拆迁、安置补偿、土地开发、划拨或者出让供地等过程，而这一过程平均周期大约7 - 12个月，甚至更长。随着时间推移和各种影响因素的变化，及社会舆论对当前征地制度改革和提高被征地補偿标准的期望越来越高，引发征地拆迁难度加大的问题，延长了批后土地利用的周期。通过本次调查发现，南宁市13个园区在2009至2017年，在审批范围内批而未供应的土地面积有1229.26hm2，批而未供比率为20.04%;在规划范围内批而未供应的土地面积有3713.16hm2，批而未供比率为27.39%。总体来看，13个园区在2009至2017年，批而未供比率超过2成，批而未供土地情况较严重。

3.3 部分园区审批范围重叠

通过本次调查发现，南宁经济技术开发区的审批范围由市属区、原大沙田开发区、原沿海经济走廊开发区组成，与广西良庆经济开发区核准B地块核准范围重叠;南宁综合保税区的审批范围也与广西良庆经济开发区审批范围有重叠。园区审批范围重叠的情况不仅会带来管理上的混乱，对各个园区今后的规划、发展也有一定影响。

3.4 园区用地效益有待提高

截至2017年末，13个园区工业用地产出强度4373.15万元/hm2，与我国东部先进地区工业园区产出强度15837万元/hm2相比差距很大。只有南宁高新技术产业开发区的产出强度为29678.04万元/hm2，比我国东部先进地区的工业园区产出强度多了将近一倍，但是南宁市整体园区的产出效益仍然有待提高。

3.5 部分园区用地结构不合理

13个园区中，从土地利用结构分析看，部分园区内大量用地被生活、公用建设用地和其他用途用地占用，造成了单位土地工业产值偏低;或是缺少某类用地，造成功能缺失。

4 南寧市园区土地节约集约利用的路径

4.1 找准症结分类施策，优化政府管理

分析不同园区的闲置土地类型及产生的原因，以问题为导向，根据闲置情况、原因，分类型拟定适合不同园区的闲置土地处置方案。通过精细化管理、总量控制和减量化战略，加快存量建设用地供应，减小批而未供土地面积，提高批地和供地的有效衔接。结合实际情况对南宁经济技术开发区与广西良庆经济技术开发区审批范围重叠部分、南宁综合保税区与广西良庆经济技术开发区审批范围重叠部分进行管辖范围调整，促进开发区的有效管理。加大园区发展用地指标奖励力度，建立园区发展用地奖励制度，对土地集约利用程度高、发展前景好的园区，在用地指标上给予奖励;对投资强度大、用地设计集约度高且有意愿人驻园区的工业项目，优先解决其对建设用地的需求。

4.2 盘活低效用地，提高用地效益

一是通过内涵整合挖潜，盘活低效用地。积极进行园区节约集约土地利用潜力的挖掘，鼓励和引导园区企业对现有建设用地结构进行科学的再开发、再调整和再利用，不断提高园区现有建设用地的利用强度，扩展园区发展空间。同时，采取回购、鼓励二次开发、严控违建增量等方式积极盘活低效用地。二是实行低效用地退出机制。由于工业产品受市场需求、经济形势变化、产业结构调整等客观因素影响，导致部分园区企业无法按照计划进行生产、经营，对这部分由于客观因素确实难以发展的企业，允许其在开工之前或达产之后结合企业自身需求，主动申请土地使用权退出;同时，为了确保园区土地得到高效集约利用，实现绿色发展的目标，对于严重不符合合同要求且整改态度不良的，以及由于企业生产造成严重环境污染或者已经不符合南宁市现今发展需要等情况的企业，按照合同约定实行强制退出园区的决定。

4.3 借鉴先进城市经验，调整园区用地结构

从既凸显园区发展工业的主体功能，又完善其他配套功能的角度出发，应不断优化园区用地结构，合理调控园区中工业、住宅、公共管理与公共服务、交通运输等用地类型的面积比例。首先要坚持工业园区内发展工业为主的目标，不断提高工矿仓储用地在园区中的比例，提高工业用地的供应力;其次要适当降低配套设施的用地比例，尤其是住宅用地。借鉴广州市相关经验，园区适于发展的用地比例为：配套设施用地面积可占总用地面积的15%;单个工业建设项目用地所需行政办公及生活服务设施用地面积不得大于项目总用地面积的7%或建筑面积不得超过工业项目总建筑面积的14%。

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[作者简介]覃丽双（1992-），女，广西柳州人，硕士研究生，主要从事自然资源、测绘地理信息研究工作。