上海市施工招标投标评标办法研究探讨

2020-11-06张永宽上海建科造价咨询有限公司上海200032

建设监理 2020年7期

张永宽（上海建科造价咨询有限公司，上海 200032）

0 引言

自《中华人民共和国招标投标法》于 2000 年颁布以来，上海市不断探索和完善房屋建筑及市政工程的施工评标办法，并且根据招标投标市场环境于 2013 年制定并发布了《关于改进本市建设工程施工投标报价、评标定标的试行办法》。经过多年对招标投标制度的完善和改革，于2015 年出台了《上海市房屋建筑和市政工程施工招标评标办法》（沪建管 [2015] 321 号）（以下简称“旧评标办法”）。该评标办法以项目资金性质、建设规模、技术标准的差异为核心分别设定了四种不同的评标办法，其中，评审方式的分类、信用评价体系的启用、技术评审要求的明确、合理最低价的设定等内容，与以往相比有了较大程度的改进和完善[1]。2019 年 6 月，《关于进一步加强本市建设工程招标投标监管治理打击违法行为的通知》由上海市住房和城乡建设管理委员会（以下简称“住建委”）发布。结合过去五年招标投标市场环境、施工评标办法实施情况，上海市住建委再次修订施工评标办法，并于 2019 年12 月正式发布新版《上海市房屋建筑和市政工程施工招标评标办法》（沪建建管 [2019] 792 号）（以下简称“新评标办法”）。新评标办法以“倡导合理竞争、提高串标难度、强化业主责任”为修订原则，进一步加强了施工招标投标过程中评标环节的公正性、规范性和有效性，有利于各投标单位更加公正、透明地竞争，营造良好的施工招标投标市场环境，从而为建设工程提供更好的服务。

1 旧施工评标办法实施情况分析

旧评标办法实施 5 年来，逐步得到社会各方认可，统计结果如下。

（1）三种评标办法采用比重分配：经评审的合理低价法占 31%、简单比价法占 50%、综合评估法占 19%。

（2）下浮率区间：房建项目下浮率取值 3%～4% 的占 70%，市政项目下浮率取值 3%～4% 的占 60%。

（3）在过去几年的招标投标活动中，投标人数量呈较快增长趋势，采用简单比价法及经评审的合理低价法的效果尤为明显。

（4）信用标：全市范围内有近 97% 的项目采用了信用标并获得一致好评。

（5）中标价：在采用简单比较法和经评审的合理低价法的项目中有 45% 是最低价中标，在采用综合评估法的项目中有 30% 是最低价中标，价格总体与预估较为相符。

（6）中标价与合理基准价的关系：中标报价高于合理最低价的项目达到 70%，30% 被合理最低价剔除。

（7）中标价与控制价的关系：中标价在控制价下浮3% 以内中标的约占 40%，在 1%～10% 以内中标的约占65%。

总体而言，旧评标办法进一步规范了上海市招标投标市场，但在实践过程中，也存在一些不足，为此，笔者针对其在实施过程中出现的相关问题加以探讨和分析。

1.1 简单比价法的不足

调研分析表明，简单比价法存在重商务、轻技术的不足，导致采用简单比价法的施工招标投标项目的投标重心集中在投标报价上，加之采用简单比价法投标的单位较多，增加了围标、串标的可能性。另外，技术标仅提出了优化意见，导致投标单位技术方案在后期实施过程中无法满足工程要求，给招标人带来质量安全隐患。

简单比价法中还规定：“对于中标价格低于最高投标限价 20% 及以上的中标人，招标人可在招标文件中事先约定中标人提供保函等各种形式的风险担保或者具有相应功能的保险。风险担保金额＝最高投标限价－中标价－履约保证金。”据不完全统计，以往采用“简单比价法”评标的项目，招标人真正需要投标人在中标后提供风险担保或保险的做法极少。具体原因包括以下三个方面。

（1）现行施工招标文件中规定的合同形式为“单价合同”，投标人中标价无论高低，其综合单价中已包含了合同约定的一切风险费用。

（2）商务标评审是以计算机系统自动计算并生成的“合理最低价”为基准价的，导致目前出现中标价低于最高投标限价 20% 及以上的情况较少。

（3）通常在合同中甲乙双方会另行约定履约担保的方式和金额，同时为了响应《国务院办公厅关于清理规范工程建设领域保证金的通知》的相关规定，无需让中标人再增加额外的企业经济负担。

1.2 入围方式的设置

在旧评标办法中，入围方式的设置使得部分项目投标人采用多家投标单位报名的方式，以围标、串标的方式提高入围概率，从而导致部分项目的投标单位数量过多。这无疑是浪费公共资源。更为严重的是，为了通过影响基准值的计取以达到入围的目的，有的投标人蓄意低价或高价投标。

1.3 对技术标的轻视

在旧评标办法中，对简单比价法的商务评审，只是对中标候选人的技术标提出优化意见；对经评审的合理低价法的技术标采用合格制评审，由专家对八项技术内容进行综合打分，但不设置针对项目情况的打分细则。这两种评标方式都是由商务报价直接决定投标结果，导致部分企业虽以低价中标，但在后期施工中无力满足招标人的实际需求[2]。

2 新评标办法的变化

2.1 种类的变化

新评标办法取消简单比价法并增加有担保的最低价中标法。新评标办法分为四大类，即有担保的最低价中标法、经评审的合理低价法、综合评估法一和综合评估法二。其中，有担保的最低价中标法和经评审的合理低价法适用于所有工程项目，综合评估法一和综合评估法二适用于一级工程或施工技术复杂的工程项目。新评标办法对工程项目评标办法的选择具有明确的导向性，可针对工程项目的特点、体量和难易程度，配以相应的评标办法，使得每类工程都有其可适用的评标办法。

2.2 入围方式的取消

新评标办法取消了入围方式的设置，增设了报价初步甄别，不仅避免了因设置入围方式而引起的上述问题，而且还控制了投标单位的不平衡报价，减少了招标过程的风险。

2.3 评标程序的设定

新评标办法对各类评标办法的评审流程作了一定的调整和统一（见表 1）。从中可以看到，新评标办法的评标程序更加注重技术标评审，同时增设项目负责人答辩环节，以提高投标人围标、串标的难度，有效避免了因投标人在技术方案上无法满足工程实际施工要求而给今后施工各方面带来质量和安全隐患。

表1 各类评标办法的评审流程

2.4 合理低价确定方式的调整

在旧评标办法中，采用计算机对所有投标单位的所有分部分项综合单价进行分析，剔除报价最高的 20% 项及最低的 20% 项，汇总得到平均值；再根据开标时抽取的下浮率进行下浮调整，从而得出合理的最低价。新评标办法重新制定了合理最低价的计算规则，将原先制定的剔除各价格最高和最低的 20% 调整为不固定项，即剔除各价格最高的 P 项和最低的 Q 项，P、Q 浮动率抽取范围分别为25%～30% 和 20%～25%，上述百分率均在开标时抽取。这无疑增大了合理低价的测算难度，从而极大地增加了围标、串标的难度。

2.5 报价初步甄别的增加

新评标办法增加了报价甄别环节，由系统对分部分项工程量清单子目合计价的中位数最高的前 30%（含）项进行甄别，以每项的合计价中位数值为基准值，高于或低于基准值 M%（M 取值范围为 30～40）的认定为异常报价，异常报价项的数量达到甄别项总数 50%（含）的，其投标文件予以否决处理。投标报价的初步甄别，可有效预防因投标单位采用不平衡报价的方式进行报价而引起的投标人索赔，从而降低招标人的风险。

3 新评标办法的优势分析

（1）进一步减少了招标投标过程中的人为干扰因素。新评标办法采用电子化招标投标形式，结合计算机系统自行完成合理最低价的测算，可有效减少人为干扰因素。与传统招标投标方式相比，电子化招标投标不仅保证了招标投标过程的准确性、规范性和严肃性，而且还大幅度降低了招标投标成本，有效防止了社会公共资源的浪费。

（2）提高投标的不确定性，增加围标、串标的难度。新评标办法同时规定三项浮动率抽取范围，即下浮率抽取范围、P 浮动率抽取范围和 Q 浮动率抽取范围，极大地增加了合理低价的不确定性和商务报价的提前测算难度。这无疑对串标、围标、买标、卖标等不良行为给予了沉重的打击。

（3）重视技术标。新评标办法增设了技术标否决投标评审，同时设置项目负责人答辩环节。这无疑要求所有参与投标的项目负责人对项目有一定的了解，为将来项目的实施提供保障。

（4）强调业主自主权。新评标办法规定，一级工程或施工技术复杂的工程项目，或者单位集体决策采用资格预审的非政府投资项目，可采用资格预审。这一规定进一步强化了招标人选择资格预审招标方式的自主权。在合法、合规的前提下，对报名投标人提前进行一轮筛选，可以确保进入施工招标投标环节的入围投标单位均具有较强的企业实力。