常州、泰州农民以土地入股的风险分析及对策探讨

万朵，瞿忠琼

(南京农业大学 公共管理学院，江苏 南京 210095)

土地是农业生产中最基本的生产资料，是一切生产和生存的源泉。土地制度与农民的生活息息相关，关系到国家的基础。我国一直致力于推进农村土地制度改革创新，丰富土地经营方式，提高农民收入。2016年中央一号文件进一步强调，“鼓励发展股份合作，引导农户自愿以土地经营权等入股龙头企业和农民合作社”[1]。农村土地承包经营权入股的组织形式包括农民专业合作社、农地股份合作社、有限责任公司、合伙企业和独资企业[2]。农村土地承包经营权入股是提高农业劳动生产率、推动农业适度规模经营的重要措施，通过农村土地承包经营权入股，农民既可以为公司工作、管理土地，也可以选择从事其他事业，有利于提高农民收益，使农民收入多样化。但由于入股后存在不能保证经营状况、对农民的保障措施较少、公司管理者与农民存在矛盾等问题[3]，使农民以土地入股存在一定风险。许多学者研究认为，我国人多地少，且土地分布不均匀，集中大块生产的可行性不高，且农民以土地经营权为股份入股公司后，公司经营收入的不确定性导致农民在入股后面临着收益的不确定性和失地的风险。同时，一些政府追求业绩，利用自己的公权力强制农民入股，损坏了农民的自主权；某些土地承包方随意更改土地用途，不仅造成耕地数量减少，危害粮食安全，而且不利于我国农业的长期稳定发展。因此，如何科学分析农民以土地入股的风险并提出相应对策，是一个值得研究的问题。本文以常州、泰州为例，对农民以土地入股的风险及调研数据进行分析，为农民规避风险、提高收入提供建议。

1 研究区概况

江苏省常州市武进区作为全国土地经营权入股政策的试点地区，是第二批农村改革试验区之一。早在2009年，该区嘉泽镇跃进村已经开始土地经营权入股试水，经过长期实践，已取得显著成效，对研究该政策存在的风险具有代表作用。靖江市是江苏省泰州市代管县级市，位于苏中地区、长江以北，该市积极贯彻落实国家土地政策，靖江市生祠镇利珠村通过土地入股，从负债贫困村变成靖江的美丽西大门，该地区对于研究土地经营权入股极具代表意义。

2 研究方法

采用问卷调查进行研究。选取苏南、苏中4个村，分别为苏南常州市武进区嘉泽镇的跃进村、丰杨村、夏庄桥村和苏中靖江市生祠镇利珠村。其中，跃进村和利珠村农户将土地经营权承包给合作社，由合作社统一经营管理；丰杨村和夏庄桥村则是农户自主经营土地，合作社进行技术指导与销售帮助，农户每年从合作社得到分红。此次共发放问卷106份，收回100份，回收率为94.3%。参与问卷调研人群中，绝大多数农户年龄大于45岁，占79.7%；月收入5 000元以下的农户占绝大多数，为83.8%；学历大部分为高中及以下，占88.4%。

3 农民以土地入股的风险分析

土地经营权入股是农村土地经营方式的创新，有助于帮助农民增加收益，但同时也存在着诸多风险。如何基于农户的角度，科学地评价土地入股存在的潜在风险，保障农民土地入股后的收益、权利等。在相关文献研究的基础上，分析其系统内部的要素流动与改变对社会、经济、生态各方面的影响，并结合实地调研结果，认为农民以土地入股的风险主要包括经营收益风险、社会风险、经营管理风险、法律风险和自然生态风险。对问卷进行的数据处理主要包括风险发生概率和风险影响程度。风险发生概率为被调查者根据对风险的感知程度选择的各类风险发生的可能性，分为“几乎不发生”“较少发生”“发生数次”“经常发生”“几乎确定会发生”5类，在数据处理时分别赋予20%、40%、60%、80%、100%的权重，将问卷结果进行计算取平均值，得出下文表中的“发生概率”；影响程度为如果发生此类风险，对收入的影响大小，将其按照“可不在乎”“不严重”“中等”“很严重”“最严重”分为5类，所得结果为下文表中的“影响程度”。

3.1 经济收益风险

农民以土地入股最关心就是能否有高于自己种植或经营的收益，所以收益风险是所有风险之中最重要、最直接的风险。以土地入股的收益风险一方面来源于市场，另一方面来源于用地企业。市场的不确定性大，市场价格常常是不确定的，如粮价及果蔬等种植物每年均会随着市场发生价格波动。同时，劳动力成本可能也会提高，租入土地的公司也并不能保证盈利。当前多数土地股份合作社一方面向入股农户承诺保底分红数额，一方面再与承租者签订出租协议，这其中存在着较大的市场和经营风险。随着如果承租者出现亏损而无法支付租金，合作社将难以兑现保底分红，使得农民面临直接的收益风险。这时农民既不能从土地的规模化经营中获得土地的增值收益，又不能收回土地耕种，生活将更加困难了。

根据调研结果(表1)可以看出，在市场农产品价格波动角度方面，农户、村委、政府工作人员都认为其发生波动的可能性比较大，但是在问及波动对收入的影响程度方面时，村民却认为不太严重。在与农户的交流中得知，他们每年都有固定的租金，因此，尽管农产品市场价格波动大，但因为有租金作为基本保障，所以对收入影响并不大。由此可得，由于农产品后期销售对农户收入影响并不大，所以农户并不关心后期销售情况。

表1 经济收益风险二级指标调研结果

3.2 社会风险

社会风险是导致社会冲突，危及社会稳定和社会秩序的可能性。农民土地入股后，如果没有合适的就业或者创业引导，不管收益好坏，都隐藏着一定的社会风险。如果收益菲薄，农民既不能从土地的规模化经营中获得土地的增值收益，又不能收回土地，生活将更加困难；如果收益较高，也容易助长游手好闲、好吃懒做的现象，一旦经济形势不佳，在劳动力市场中本就处于弱势地位的农民又将面临安置、养老等一系列的社会风险。农民文化水平相对低下，在竞争愈加激烈的劳动力市场中处于弱势地位，造成失地农民的就业问题很难解决。在就业或者创业无门的情形下，农民只能依赖微薄的分红。这种坐吃山空的状态，很难保证未来生活的稳定，俗话说“授人以鱼不如授人以渔”，如果农户不能参与到股份合作社中去，一是无法有效监管收益，二是常此以往，农户无所事事，也实在不是可持续的发展模式。

由调研结果(表2)可得，农户和政府工作人员认为农户入股后得不到长期持续的社会保障发生的概率较大，此外，政府工作人员认为缺乏管理人才发生的可能性比较大，这容易造成决策失误、财务制度混乱等问题，对收入的影响较大。

表2 社会风险二级指标调研结果

3.3 经营管理风险

农民以土地入股的经营管理风险来源于以下几方面。一是组织风险。经过理论研究和实地考察，发现大多数土地股份合作社依然存在“政社不分”现象，合作社董事会、监事会与理事会成员与村委会主要村领导干部存在兼任。部分社区股份合作社只是在工商部进行了登记，实际工作地点依旧在村委会办公楼。在缺乏有效的激励和监督机制的情况下，由于信息不对称，管理者可能会利用职务之便谋求个人利益，从而损害土地股份合作社的集体利益和“股民”利益。二是决策风险。一些土地股份合作社存在“一股独大”的现象，股东大会、董事会和监事会“三会”制度流于形式，农户实际参与民主管理程度低，合作社“决策权”掌握在少数人手中。此外，在项目决策方面，缺乏一套完整的项目决策流程，对项目的未来现金流和未来收益率进行预测，也加大了土地股份合作社的风险。

如表3所示，部分农户表示存在管理人员以权谋私的现象，认为对收入的影响程度比较大。政府工作人员认为决策制定执行不合理与行政干预不当发生概率较高，影响程度较大，通过交流了解到主要是因为农村人才的缺乏，专业化管理人员不足。

表3 经营管理风险二级指标调研结果

3.4 法律风险

土地入股因为成立了股份公司，涉及的法律风险较多，且当前并没有相关法律是针对农民合作社或农民股份公司的，因此，一旦出现法律纠纷，不管是当地政府还是当地法院处理起来都极为棘手。从农户角度来看，可能会面临的法律风险主要在于破产清算面临的法律赔偿或失地的风险。土地入股公司之后，根据《公司法》第一百八十七条规定，一旦公司破产清算，清偿公司债务后的剩余财产，有限责任公司按照股东的出资比例分配，股份有限公司按照股东持有的股份比例分配。一旦进入破产程序，公司财产(包括农民将土地作价入股的股权)将被拍卖，从而导致法人或者非农民自然人取得土地承包经营权，农民从此成为没有保障的失地农民。同时，这也与《农村土地承包法》的规定相冲突，因为取得农村土地承包经营权的只有村集体经济组织或者村民委员会的村民。此外有的农民合作社私自解散，因债权、债务不清而产生纠纷，有的农民合作社注册资本出资额虚假，有的挪用贷款或成员资金等，这些法律问题存在严重地损害了各成员的利益，在出现问题的同时由于没有相关的证据为依据，在法律解决的过程中存在着很大的弊端。

如表4所示，在问及有关债权债务纠纷的问题时，农户表示发生的可能性较小，但如果发生了，他们并不能保障自己的合法权利，因此，相关法律亟需完善。

表4 法律风险二级指标调研结果

3.5 自然生态风险

农业经营受自然天气影响，农户以土地入股也会承担一部分这样的风险。在农业生产中，自然灾害可能导致农户完全没有收益或收益降低。

如表5所示，农户与政府工作人员认为农作物得病虫灾害发生的可能性较大，但农户们认为这对其收入影响较低，通过与农户的交流我们了解到，由于农户入股后每年获得固定租金，因此，无需担心生产、售卖的问题，因此认为对收入影响程度不大，与表1所得结果相互验证。但因为村委和政府工作人员仍需考虑此类问题，所以他们认为影响程度为中等。

表5 自然生态风险二级指标调研结果

4 对策建议

4.1 完善相关法律法规，提高农户入股保障

相关部门应制定有关农民合作社或农民股份公司的法律，弥补该方面的法律空白，相互统一协调各个法律法规，为农户在发生法律冲突或者公司破产清算时提供基本保障，允许农民享有“土地赎回权”，以此防止农民成为形式上的承包人，却是实际上的失地农民[4]。建立与之相关的社会保障体系，确保农民的基本的保障。农民有了生活保障，会有更多的精力投入到如何发家致富中去，也有利于改变我国农村如今普遍的贫穷现状，改变我国现在贫富差距过大的问题。

4.2 改变农户入股状态，协调不同主体风险关系

改变农户入股后的经营状态，由每年收取固定租金、不关心种植与销售情况，转变为通过一定的利益关系使之参与到土地的后续管理过程中，以此提高农户对土地经营管理的积极性，减小农户与合作社承担风险的差异。

4.3 引进新技术，吸引管理人才

合作社或农民股份公司应努力实现农业现代化，积极引进新技术，提高对病虫灾害的防治水平，降低此类灾害对收入的影响。吸引专业的管理人才，对合作社或农民股份公司进行专业化管理，科学合理进行决策制定，避免“一股独大”的现象，以实现合作社或农民股份公司可持续长久的发展。

4.4 实行财务公开，做到政社分明

合作社或农民股份公司应定期进行财务公开，并定期向入股农户说明经营管理情况，实行农民参与机制[5]，避免出现财务混乱不明、以权谋私的现象。同时，合作社管理人员与村委不仅要接受农户的内部监督，还要接受社会监督[6]，做到政社分明，避免以权谋私现象的发生。