对康县429万元整合涉农资金扶持村级集体经济绩效考核反馈问题的探讨

侯香梅

康县农村经济经营管理局，甘肃 康县 746500

为实现2019年脱贫村每村集体经济收益达1万元的目标，康县整合涉农资金429万元，补齐了集体经济发展补助资金不足10万元的岸门口、长坝等17个乡（镇）82个村，以求通过注入村级集体经济发展启动资金，保障脱贫攻坚任务顺利完成。2020年1月，国家扶贫开发办公室委托第三方，对康县扶贫资金使用绩效进行考核，由康县农村经济经营管理局负责实施的整合涉农资金429万元扶持村级集体经济发展项目，在考核中被抽中作为重点核查项目。该项目由于事前工作基础扎实，资料准备完整，经第三方考核组查阅资料和深入村社现场调查，得到首肯，同时对该项目在实施中存在的问题提出了反馈意见。

一、存在的主要问题

（一）扶持资金量少，贫困村多，资金细分化后不能发挥规模效益

根据调查，康县全县21个乡（镇）350个村，其中贫困村203个。2018年以前已实现脱贫118个村，2019年预脱贫82个村，实现全县退出贫困。脱贫攻坚，任务艰巨，为实现县内全域“绿美净”，一二三产业融合发展，特别是完成边远山区农村水、电、路等基础设施建设，实现农村贫困人口“两不愁、三保障”，各方面都需要财政投入，整合使用财政涉农项目资金重点突破是行之有效的实践经验。安排429万元扶持村级集体经济发展资金，按照每村10万元标准，对已拨补助资金不足10万元的岸门口、长坝等17个乡（镇）的刘坪村、范寺村等82个村进行补齐，每个村5万～6万元，这样2019年预脱贫的82个村村均财政扶持资金达到10万元，这已是发挥县财政最大能力，也是2017年以来对村级集体经济发展投入最多的一次。但是，在当前经济发展水平下，10万元扶持资金，仅仅只能保证通过投资收益分红解决村级集体积累达到1万元以上的问题，根本不足以解决村级集体经济是否能够自我发展的问题，而这82个村村均扶持资金10万元还是分两个年度到位，使得资金更加零散，不能发挥出资金投入的规模效益。如：岸门口镇刘坪村2018年县财政拨入扶持资金5万元，2019年429万元扶持村级集体经济组织发展项目拨入扶持资金5万元，先后入股康县康元生物工程有限公司发展食用菌生产；长坝镇范寺村2018年县财政拨入扶持资金5万元，是为了确保“2020年贫困村村级集体经济达到2万元”的考核指标，经县脱贫领导小组研究，决定对原下拨的2017年山根村扶持资金15万元，调整到刘家沟村和范寺村各5万元，范寺村2019年投资该村康县绿色田园种植农民专业合作社发展花椒和柴胡等中药材种植，将2019年429万元扶持村级集体经济组织发展项目拨入扶持资金5万元，入股该村康县飞源养蜂农民专业合作社发展中蜂养殖产业。

（二） 村级集体积累薄弱，缺乏自我发展基础

2019年农经统计资料显示，全县村级经营性资产总额4 157.3万元（含2017年以来财政历年扶持资金3 155万元），有城关镇赵坝村、咀台村和王坝镇何家庄村、大水沟村等8个村有经营性固定资产1 432.3万元；429万元扶持村级集体经济组织发展项目涉及的82个贫困村共有经营性资产386万元，全部为2017年以来的财政扶持资金，村级自有发展资金为零，没有任何发展基础。如王坝镇大水沟村为康县新农村建设精品村，该村现为国家AAA级旅游景点，也是2017年省农业农村厅挂牌的休闲农业试点村。2019年底，全村5个村民小组有175户710人，村级集体经济组织资产总额200.06万元，其中村级组织活动室等资产120.06万元，2017年扶持村级集体经济发展财政试点资金80万元。该村在镇党委、镇政府指导下，利用扶持资金2019年底建成300m2的游客接待中心1幢，2020年初已完成招商，实行承包经营。周家坝镇全镇23个村，2019年底有经营性资产135万元，全部为2017年以来县财政对祁山村、阴湾村、郭崖村等19个贫困村的扶持资金，每村5万元或10万元，李山、豆坪、李安、李坪村4个非贫困村更是没有经营性资产。2018年祁山村、郭崖村等6个村扶持资金45万元和2019年阴湾村、黑竹村等5个村扶持资金25万元，共70万元，由于各村没有发展条件，更没有可带贫合作社入股，经镇政府协调，全部投资入股康县百稼富民农业发展有限公司，按年6%比例分红，2019年富民公司在犀牛江边阴湾村河滩地发展袋料香菇生产。

（三）带贫企业（合作社）自身发展水平有限

该项目主要采取村级集体经济组织投资入股企业或合作社获得分红方式，由8个企业和41个合作社实施，按6%～12%的分红比例，2019年获得收益为48.278万元。

由于康县地处陇南山区，县内企业生产以农副土特产加工为主，品种有茶叶、食（药）用菌（木耳、香菇、天麻）、中药材、核桃、花椒、蜂蜜等，受资源条件和地理条件限制，只能是生产加工多点分布，批量小、品种质量不一、包装各显特色，品牌效应无法发挥。规模以上农产品加工企业仅有康县兴源土特产商贸有限公司和康县满福农产品开发有限公司，承担带贫任务的8个企业中：康县百稼富民农业发展有限公司属县财政投资2018年成立的农业发展公司，主要从事农业产业开发项目的实施工作，2019年租用犀牛江边周家坝镇阴湾村河滩地建设袋料香菇生产基地1处，2020年又在长坝镇付坝村租河滩地建设袋料香菇生产基地，公司现有员工15人，该公司正处于发展起步阶段。带贫企业康县康元生物工程有限公司、康县康垚农产品开发有限责任公司主要从事食用菌（香菇、木耳）袋料菌棒生产和农副产品加工，康县鸿泰农业开发有限责任公司主要从事中蜂养殖和农产品加工包装、电商销售等，这三家公司由于管理人员缺少、技术标准不高，还没有形成自己的品牌，年收入均不过300万元，其余4家公司收入在30万～100万元之间，就更低了。

带贫的41家合作社中，仅有康县福祥种植农民专业合作社一家为市级示范社，其余40家合作社中，有31家是以“党支部+”形式组建的合作社，9家为村内能人大户组建的，成员以本村农户为主，产业发展基础差，更没有资金、技术、人才、生产设施、管理经验等方面的优势，扶持村级集体经济组织发展资金投资入股这些合作社，特别是投资入股党支部引领创建的合作社，只是能让乡（镇）领导不用担心资金是否安全，只能解决合作社部分生产设备购置和生产能力提升的问题，不能解决合作社发展水平低和带动村级集体经济发展的根本问题。

（四）村级集体经济组织职能发挥依托村民委员会，存在管理上的问题

现行体制实行村财乡管，各乡镇为了扶持资金的安全，更是加强管理，村级组织自主权很大程度上受到限制。

村级集体经济组织职能由村民委员会代行实施，不是独立的法人组织，更不是一个单独的市场主体。发展集体经济只是有很少的扶持资金，没有人力、设备、资源、场地、技术等各方面的条件。

在农村经营体制方面，统一经营这一层面存在问题。实行家庭联产承包责任制40年来，特别是1998年农村土地二轮承包，延长承包期30年，2002年，为了切实巩固减轻农民负担成效，防止农民负担反弹，农村实行税费改革，农户不再上缴应承担“三提五统”承包任务，村级集体经济组织没有了公积公益金收入，存量很少的资金、资产已基本耗尽，只有对以土地为主的资源所有权，部分村镇建设征用土地时，因拆迁等矛盾突出，征地款也全部分配给农户，村级集体经济组织不能取得公积金补偿，村级集体经济组织对资源的收益权也受到很大的影响。

二、原因分析

(一)受地区条件限制，贫困面大

康县地处陇南山区，属北亚热带向暖温带过渡区，气候湿润，植被繁茂，但山大沟深、土地瘠薄，交通不便，经济发展落后，“八山一水一分田”是这里真实的写照。全县350个行政村，2013年底有贫困村203个，其中：建档立卡贫困村145个，深度贫困村147个，有农户49 872户，农村人口177 249人，建档立卡贫困户16 803户，65 910人，贫困发生率高达37.18%，属国列重点贫困县。如地处豆坝店子重点贫困片区的深度贫困村三河坝镇瓦子坝村，全村37户农户，居住在距离镇政府所在地35km的山沟，农户生产、生活、出入极不方便，2018年底该村才通水泥硬化路，村民居住分散，至今还有个别居民点通信网络没有覆盖。由于豆坝店子重点贫困片区农户耕地大多处于林缘地带，因受野猪危害严重，农作物基本不能收获，农户也无法种植，甚至农户埋于地下的天麻，也经常遭受野猪危害，外出务工收入是这里农户的主要经济来源。地处豆坪重点贫困片区的周家坝镇黑竹林、王蔺、西沟、草坪等深度贫困村，也是距离镇政府所在地15～20km，交通不便，农户居住分散，生产生活条件十分艰苦。

（二）重视人畜饮水、通电、通村道路硬化和人居环境改善等硬件基础建设

近10年来，特别是2013年脱贫攻坚实施以来，康县县委、县政府十分重视农村饮水、通电、通村道路硬化和人居环境改善等硬件基础建设，连续10年整合各类涉农项目，重点投资，康县农村人居环境发生了翻天覆地的变化，康县已入选全国20个县（市、区）农村人居环境整治成效明显激励候选县名单。2019年康县共整合各类涉农项目资金24 418.55万元，其中：用于农村危房改造、人畜饮水、道路硬化和维修、人居环境改善、易地扶贫搬迁等硬件基础建设项目资金14 824.85万元，产业发展资金9 593.7万元，429万元扶持村级集体经济组织发展资金就属于产业发展资金部分，占总资金的1.76%。该项目属康县2019年第七批整合使用财政涉农资金项目，这一次共整合项目资金2 445.5万元，其中：中央财政资金1 685万元，省级财政资金760.5万元，用于扶持村级集体经济发展429万元，占17.54%，贫困户“两后生”（雨露计划）培训和劳动技能培训231万元，占9.45%，用于危房改造、安全饮水、通村道路修复、易地扶贫搬迁等1 785.5万元，占73.01%。

(三)农村税费改革后，村级公益事业支出依赖财政转移支付

目前，农村村社干部和乡村医生报酬由财政转移支付，农村义务教育实行“两免一补”，教育资源整合后已全部解决了农村民办代课教师问题，农村实行“合作医疗”，森林防火、公共卫生维护等统一安排公益性岗位人员，并实行财政补助，村级组织运行办公经费财政承担，乡村道路修复维护、人畜饮水、电力、农田水利建设，采取工程性质，财政承担费用，工程采取项目招标形式由有资质的企业完成。

对农业富民产业生产性服务，已基本推向市场，由农民专业合作社或龙头企业承担，康县立地条件限制没有实施过涉及大面积规划的种植项目，也没有发生过大面积农作物病虫害和需要村级集体解决的问题。

（四）农业特色产业开发投资多以项目形式下达

现代农业发展中，农业特色产业开发投资多以项目形式下达，县、乡政府组织具有资质的相关企业或合作社实施，村级集体没有进行生产能力贮备。

三、解决办法

（一）开展农村“三变”改革试点，促进农村产权制度改革，组建经济联合社，推动集体经济发展

2018年中央“一号文件”明确提出“深入推进农村集体产权制度改革。全面开展农村集体资产清产核资、集体成员身份确认，加快推进集体经营性资产股份合作制改革。推动资源变资产、资金变股金、农民变股东，探索农村集体经济新的实现形式和运行机制。”2019年中央“一号文件”又提出“深入推进农村集体产权制度改革。按期完成全国农村集体资产清产核资，加快农村集体资产监督管理平台建设，建立健全集体资产各项管理制度。指导农村集体经济组织在民主协商的基础上，做好成员身份确认。”2020年中央“一号文件”再一次明确提出“抓好农村重点改革任务。完善农村基本经营制度……全面推开农村集体产权制度改革试点，有序开展集体成员身份确认、集体资产折股量化、股份合作制改革、集体经济组织登记赋码等工作。探索拓宽农村集体经济发展路径，强化集体资产管理。”

2018年，根据市县县委、县政府的安排部署，在岸门口镇庄科村、街道村、城关镇凤凰谷村、斜崖村等7个乡（镇）13个村进行“三变”改革试点工作，经过半年多的工作，各个试点村均已完成了试点确定的工作任务，目前各试点村承接经营主体运行良好。2019年康县在全县范围内开展了农村集体产权制度改革试点，已有21个村完成了各项改革试点工作，建议扩大试点范围，加大工作力度，同时在农业产业项目开发上，出台土地流转配套政策，立足康县“独一份”“特别特”“好中优”“错峰头”的资源优势，将小而精的农业特色产业通过合作社引领走上产业化经营的轨道，使农户成为真正的股东。进一步管好用好集体积累资金和政府扶持资金，将财政拨款、减免税费和社会捐赠等途径所形成的资产归农村集体经济组织所有，纳入股份经济合作社折股量化的资产范围，把“三变”改革和农村产权制度改革深度融合，把“三变”改革作为增强贫困户增收的有力抓手，发挥康县美丽乡村建设成果，大力发展乡村旅游产业，通过乡村旅游带动农村产业转型升级，实现村级集体经济增收，农民脱贫致富。

（二）脱贫不脱政策，继续加大对村级集体经济发展的扶持力度

加大对村级集体经济的投入。通过项目扶持、产业开发、资源整合等措施，充分挖掘现有村级集体资源，形成经营性资产，壮大村级集体经济实力，夯实村级集体发展的经济基础。2020年该县第一批整合使用涉农项目资金计划，已安排扶持村级集体发展资金410万元，对20个乡（镇）77个村贫困村进行扶持，每村5万～6万元的扶持资金；已安排东西协作资金749万元，对周家坝镇草坝村、长坝镇赵沟村等10个贫困村和平洛镇张坪村、望关镇贯上村等7非贫困村进行重点扶持，每村40万～50万元的扶持资金。目前这些项目正在紧张实施中。