常态化疫情防控下人民调解机制完善建议

冯意 韦香怡

[摘  要：推进矛盾纠纷多元化解机制的完善是我国法治工作重点，是国家治理体系和治理能力现代化的标志。人民调解是“本土资源”，是在“厌讼”“和为贵”等传统理念指导下所采取的非法律途径解决纠纷的传统方式的一种现代延续。常态化疫情防控期间我国的纠纷特点与纠纷类型也出现了新的变化，疫情防控期间的人民调解运行活动出现了新的特点，强调对社会矛盾的排查、调解开展便民化、调解形式多样化、进一步强调调解效率。人民调解制度的完善，一方面依赖于吸收疫情期间的有益经验;另一方面，还应当克服该制度本身的缺陷，厘清人民法院与司法行政机关之间的管辖职责、加强人民调解组织的保障体系、加强人民调解员队伍的职业化建设。

关键词：人民调解;疫情防控;纠纷;多元化解]

推进矛盾纠纷多元化解机制的完善是我国法治工作重点，是国家治理体系和治理能力现代化的标志。2019年10月，在党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中提及要“完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制”，人民调解是社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制中的重要组成部分，文章旨在结合疫情防控常态化的大背景下了解人民调解在纠纷多元调处化解综合机制中的定位、发挥作用机理以及如何进行完善展开论述。

人民调解是在“厌讼”“和为贵”等传统理念指导下所采取的非法律途径解决纠纷的传统方式的一种现代延续，是本土化的纠纷解决产物。其在中华民族源远流长的历史文明中对社会纠纷的解决发挥了极大的作用，蕴涵了深厚历史底蕴和民间智慧。其内涵和外延随着中国社会从熟人社会向陌生人社会的过渡也在不断随之而发生改变，其制度化的过程是其对历史传统调解文化的解构和更新的过程，也是对现代社会结构和社会需要的现实反映过程。

1背景及概念厘定

纠纷的产生和纠纷的解决这样一组矛盾相生相伴，共同推动人类社会进程。纠纷是指主体基于个人利益的冲突而产生的矛盾对抗状态。从涉及范围看，对抗状态涉及主体或双边或多边。从涉及数量看，双边或多边的主体均可能是个体，抑或是群体。从结果角度看，纠纷的发生意味着纠纷主体间存在某种失衡或关系的破裂。这种持续的矛盾对抗状态不利于社会和谐稳定，也不利于经济生活的有效运行，同时也有悖“和为贵”理念。无论从纠纷主体还是从社会角度来看，社会纠纷的解决均显得无比重要。

调解是指“纠纷发生后，由第三者主持，依据社会共识和一定的规范，进行劝解，促使发生纠纷的人协商解决争端”的一种纠纷解决方式。多元调解机制实现了人民调解、行政调解和司法调解的有机统一，是新型的社会纠纷解决方式。其中，人民调解是最具有悠久历史的一种调解方式，它在带着其历史内涵的同时随着时代变迁和社会需要被赋予新内涵。2010年《人民调解法》中对人民调解进行了定义，即人民调解是指人民调解委员会通过说服、疏导等方式，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决社会纠纷的活动。

当下正处疫情防控常态化的大背景，在面对防控形势持续向好、经济生活秩序正在逐步恢复正常运行的基本情况下，同时应当正确认识到疫情防控最严峻时期所积压的纠纷和矛盾尚未解决，在疫情防控后期，也即经济生活逐步恢复运行时期所积压的纠纷和矛盾可能呈现爆发式增长，若不及时进行引導和疏离，可能对社会生活稳定和经济生活运行产生较大的影响，此时应当充分发挥人民调解在便捷、高效解决社会矛盾中的作用，缓解法院诉讼压力，节约司法资源。

2人民调解机制的运行及作用

2010年《人民调解法》的颁行推动了人民调解机制的完善，是我国全面规定人民调解工作的首部法律。人民调解委员会和人民调解员构成人民调解制度顺利运行的两大重要组成部分。《人民调解法》规定了我国人民调解组织设置形式，即“村民委员会和居民委员会创设的、企事业单位根据情况创设的以及乡镇街道或社会组织根据情况可创设的人民调解委员会”，不同人民调解委员会的创设解决的主要争端也存在很大的不同。在人民调解员方面经历了从绝大部分为兼职到专职比例不断扩大的发展历程，并随着社会发展和纠纷矛盾的复杂性特点对人民调解员所提出的专业性技术要求也使得人民调解员群体呈现着愈来愈专业化的倾向。另外，随着对人民调解协议的司法确认机制在实践中的不断完善，在诉调对接方面取得显著成就，司法确认的加持有利于加强法院对人民调解的指导，从而进一步推动人民调解制度完善。

面对当下社会纠纷多样化、主体多元化规模化以及表达诉求方式过于偏激的纠纷现状，人民调解的作用主要体现在效率、平等和创新三个维度。效率方面，较于以诉讼解决纠纷所暴露的问题，如成本高、程序复杂以及纠纷解决时间长而导致浪费等，人民调解以最少的资源和时间浪费实现纠纷解决，减轻了法院诉讼负担且节约了司法资源，体现了制度设计最根本的目的即通过资源的有效配置从而实现帕累托最优。平等方面，人民调解员与纠纷当事人处在平等状态下，在相对和谐的解纷环境中，以纠纷主体为中心，使解纷当事人更能真实表达意志，实现需要的满足。此种相对封闭的状态更有利于保护纠纷当事人的隐私。此种和谐开放的程序能根据当事人意志选择更多社会资源的加入，体现了人民调解制度设计中自愿性与灵活性的天然优势。创新方面，人民调解机制在不断进行自我革新，电子调解的出现就很好地印证了这一点，人民调解依托互联网实现了在距离上的无限延展。

人民调解制度的组织类型、调解的适用范围以及调解方式都在随着社会发展而转变。依托于互联网以及智能手机等移动设备的电子调解出现并得到长足发展。在疫情防控常态化大背景下，电子调解不失为一种解决疫情期间社会纠纷的重要举措，在减少人群聚集的号召下，电子调解依托社交软件只需在有网络的地方即可进行，这使得人民调解实现在距离上的无限延伸。这种网上虚拟形式的调解避免了不必要的面对面接触，从而在疫情期间为争端双方或多方提供了一个安全便捷有效的纠纷解决途径，通过签署人民调解协议实现纠纷的解决和争端当事人权益的及时实现或维护。

3疫情下人民调解机制运行现状

人民调解机制目前最为突出的问题就是发展不平衡、适用不充分。这一缺点具有天然性，人民调解委员会是群众性组织，管理较为松散，实践中往往由基层的社区工作人员组织调解活动的开展。且立法并未对人民调解员的聘任条件作出较高限制，希望由“当地公道正派、热心调解、群众认可的社会人士参与调解”。因此，人民调解水平存在着明显的地区差异与个体差异。

在疫情防控的背景下，容易出现更多社会纠纷，数量与种类都发生了很大变化，给人民调解工作开展提出新要求。为了应对此种挑战，全国各地的人民调解组织创新纠纷解决方式，为人民调解制度的未来发展提供了有益经验。

人民调解制度是解决民间民事纠纷的重要方式。近年来，随着社会的不断发展与进步，越来越多的纠纷依赖于人民调解委员会的调解工作。我国的民间纠纷类型逐渐地多元化、纠纷总体数量增加，纠纷范围也逐渐扩大。在疫情的影响下，上述现象得到进一步凸显。疫情期间的纠纷主要呈现几大趋势。就纠纷标的而言，大纠纷减少、小纠纷增加。受停工停产影响，企业无法正常开展生产活动，整体而言，较大标的引发的纠纷数量减少，而小纠纷的数量增加。

从纠纷类型来看，疫情期间的纠纷主要表现为四大類型。首先，家庭成员间的矛盾增多，主要表现为婚姻家庭矛盾。基于居家隔离需要，加之新冠疫情造成的恐慌，家庭成员间摩擦不可避免，尤其夫妻间矛盾突出。其次，出现大量合同履行纠纷，此类纠纷的争议焦点在于对不可抗力的认定和合同风险的负担问题。再次，邻里纠纷数量增多。基于疫情期间人人自危心理，邻里间常因琐事而爆发纠纷。最后，物业纠纷频繁爆发，在对小区进行封闭式管理期间，可能因为住户的不合理要求或物业的失职行为而爆发纠纷。

无论从小额纠纷数量增加来看，还是从爆发的纠纷类型来看，疫情下的纠纷都适宜通过人民调解的方式解决。由于标的数额较小，纠纷双方往往不愿再付出更多的时间成本或金钱成本去通过诉讼解决，都希望能够迅速推进调解程序，且疫情期间普遍采用便民化调解手段，更符合纠纷主体的需要。从爆发的极大纠纷类型来看，主要集中于熟人之间的矛盾或社区内的矛盾，此时若能够通过社区内调解员的有效调解，就能很好地达到恢复社会关系、构建和谐社会的目的，能够更好地实现人民调解的价值。

4疫情下人民调解机制运行特点

人民调解的目的就是将纠纷化解在基层，减少社会矛盾，以构建和谐社会，而这一目的在常态化疫情防控的背景下更为突出。结合实践情况来看，疫情防控背景下的调解活动展开情况具有以下四个显著特点。

其一是强调对社会矛盾的排查，做到对矛盾“化大为小，化小为无”。疫情期间，全国多个地区都下达了关于开展人民调解工作的指导文件，强调开展社会矛盾的摸排工作，尽力将社会矛盾化解在萌芽状态，愈发强调人民调解的“第一道防线”作用。希望调解员能够积极主动地介入社会矛盾、对其进行有效控制与及时化解。例如，某县人民政府在疫情期间强调要落实日报告和零报告工作制度，实行每日报送《涉疫情防控矛盾纠纷排查调处情况统计表》，在排查矛盾时主要有针对性地记录具有普遍性、倾向性或群体性矛盾的问题。

其二是调解开展便民化，为了方便人民调解活动的开展，结合疫情的实际情况并减轻调解双方的负担，许多人民调解组织都采取了便民化的措施。例如某地的商事纠纷调解机构就允许纠纷双方通过邮寄的方式提交调解申请书、线上征询调解意见并进行如实记录等。疫情下的商事纠纷与劳动纠纷的调解活动开展也因此得到了许多便利，能够方便企业与个人低成本地解决纠纷。

其三是调解形式多样化，由于疫情的影响，多数调解活动的开展依赖于互联网平台或电话沟通。目前，全国多地都明确了在线化解纠纷的具体做法，在线视频、语音、文字、电话等方式均可使用。许多纠纷在不见面的情况下就能够得到解决，极大地降低了当事人的负担。例如，某地司法局就开启了在线云调解的服务以解决社区内的物业矛盾与邻里矛盾，通过公告调解员的微信二维码，让有需要的社区居民自行联系调解员，微信发送纠纷的相关资料与证据，由调解员在线解决纠纷。这一调解方式有针对性地解决了社区内的纠纷，能够帮助稳定群众情绪，将矛盾化解在基层。并且这种纠纷解决方式也为纠纷双方提供更多地方便。

其四是强调调解效率，要求迅速解决社会矛盾，有效开展调解活动。疫情期间的纠纷解决更加强调效率问题。从纠纷排查情况来看，要求人民调解员与人民调解组织能够充分发挥“第一道防线”的作用，要快速发现矛盾，快速解决矛盾以稳定群众情绪。从调解效果来看，应当实现将纠纷化解在基层的，调解效果又快又好，社会关系迅速恢复。例如某地街道调解人员，疫情期间利用手机进行在线调解，仅用时两个多小时就能化解劳动争议，主持签订《调解协议书》。

5余论

疫情下的人民调解活动开展状况良好，有效地将纠纷化解在基层，实现了维持社会稳定的作用。疫情期间积累的经验也能为人民调解机制的完善提供有益经验。一直以来，人民调解都具有“事后性”的特点，只能在纠纷发生后修复社会关系。但是疫情期间各地广泛开展的纠纷排查活动已经试图克服此缺点，做到了对社会矛盾的提前排查，实现“化小为无”的目的。疫情期间广泛利用的便民调解措施也丰富了纠纷解决的具体方式，调解载体和方法得到创新。人民调解制度的完善，一方面依赖于吸收疫情期间的有益经验;另一方面，还应当克服该制度本身的缺陷，厘清人民法院与司法行政机关之间的管辖职责、加强人民调解组织的保障体系、加强人民调解员队伍的职业化建设。

参考文献

[1]曾宪义.关于中国传统调解制度的若干问题研究[J].中国法学，2009（04）.

[2]龙飞.论多元化纠纷解决机制的衔接问题[J].中国应用法学，2019（06）.

[3]郭志远.我国基层社会矛盾预防与化解机制创新研究[J].安徽大学学报（哲学社科版），2014（02）.

[4]《中华人民共和国人民调解法》第2条.

作者简介

冯意（1997.02—），女，汉族，四川省成都市人，硕士研究生，四川大学法学院法学理论方向。

韦香怡（1996.03—），女，汉族，四川省成都市人，硕士研究生，四川大学法学院诉讼法方向。

基金项目：四川大学法学院“研究阐释党的十九届四中全会精神”专项研究课题（编号：sculaw20190313）阶段性成果。