浅谈我国核电厂退役安全监管现状

滕 磊，王 帅，彭 婧

（1.中国核动力研究设计院，成都 610213；2.四川省核设施退役及放射性废物治理工程实验室，成都 610213）

核电厂退役核安全监督管理是关系核设施全寿期管理的最重要的环节之一。经过几十年的发展，我国建立了一套接轨国际、符合国情的国家监管组织体系，培育了一支具备审评、监督、执法、应急、监测等综合能力的监管队伍，形成了一套符合核安全规律、行之有效的监管理念和制度。

退役是指在核设施使用期满或因其他原因停止服役后，国家为了充分保障工作人员和公众的健康、安全和环境安全而采取的行动［1-3］，它的作业周期长，可以是几年到几十年不等。因此，核安全监管必不可少。

对于核电厂退役安全监管，法律体系主要是国家核安全监管机构为了减少放射性危害，确保放射性物项始终处于安全、可控的状态，对核电厂退役实施检查、调控等监管活动（包括核电厂退役前的资金筹措等）所依据的法律规范［4-9］。核电厂退役安全监管从时间上可以划分为3个阶段，分别是实施前退役准备阶段的安全监管、退役具体实施阶段的安全监管和退役终止验收阶段的安全监管。

1 核安全监督管理法律现状

我国核安全法律法规体系主要分为由全国人民代表大会批准并通过主席令发布的国家法律、由国务院常务委员会批准并通过国务院令发布的国务院条例、由国务院各部门批准发布的国务院各部委部门规章3个层级［9-14］，如图1所示。

图1 我国核电厂退役法律法规体系结构图Fig.1 Laws and regulations structure of China's nuclear power plant decommissioning

第一层为国家法律。国家法律是法律法规的最高层次，起决定性作用。目前,在我国的核工业范围内，属于顶层的国家法律有《中华人民共和国核安全法》（以下简称《核安全法》）和《中华人民共和国放射性污染防治法》（以下简称《放射性污染防治法》）两部，另一部核能领域的基本法《中华人民共和国原子能法》也已列入立法规划。《放射性污染防治法》第八条明确规定了对有关的放射性污染防治工作应依法实施监督管理；第二章对放射性污染防治的监督管理进行了细化和说明。自2018年1月1日起施行的《核安全法》中，“监管”一词贯穿始终，第七十一条规定：“国务院核安全监督管理部门和其他有关部门应当加强核安全监管能力建设，提高核安全监管水平”。

第二层为国务院条例，即通常所说的行政法规。国务院条例是对国家法律在具体方面的进一步说明，规定了该方面的法规要求。在核工业领域，行政法规目前主要包括《中华人民共和国核材料管制条例》等7部国务院条例，具体内容见表1。从表1中的法规适用范围可以看出，与核电厂退役过程监管相关的行政法规主要有《核电厂核事故应急管理条例》等4部行政法规。

表1 我国核电厂退役相关行政法规Table 1 Administrative regulations related to decommissioning of China's nuclear power plant

第三层为国务院各部门发布的部门规章。部门规章主要包括国务院条例实施细则及其附件、核安全技术要求的行政管理规定两部分。核安全部门规章按照设施及专业领域分为10个系列。这10个系列囊括了核安全监管的主要内容，具体见表2。

表2 我国核安全部门规章Table 2 Regulations of China's nuclear safety authorities

上述部门规章中与核安全相关的共计28条，这28条中与核电厂退役过程监管相关的主要有“HAF 001/01核电厂安全许可证件的申请和颁发”等10条，均是共性的、通用性的管理规定。另外,在我国核安全相关法律体系中,核电厂退役过程监管法律规范占比如图2所示。

图2 核电厂退役过程监管法律规范占比示意图Fig.2 Proportion diagram of regulatory laws and regulations of the decommissioning process of nuclear power plants

核电厂退役过程监管法律法规体系和我国的法律法规体系是相对应的，自上而下的。在法律层面，《核安全法》和《放射性污染防治法》均明确规定了核电厂退役过程必须进行核安全监管，但是在行政法规和部门规章层面，没有关于核电厂退役过程监管的具体规定或要求［8］。

法律法规的编写和修订手续繁杂，周期一般较长。但在实际工作中，大量的技术问题不可能用法律法规解决。因此，我国需要尽快建立一批规范性文件，对核电厂退役过程监管提出要求。

2 监督管理职责现状

《核安全法》规定，核安全工作必须坚持独立监管的原则。

核电厂退役过程监管职责从上至下分为3个层次，包括国家核安全局、核电厂主管部门以及核电厂营运单位［7,11］，如图3所示。

2.1 国家核安全局

国家核安全局对我国所有核电厂的退役安全实施统一的监督管理，独立行使核安全监督管理职责，其主要职责如图4所示。

2.2 核电厂主管

核电厂退役过程的直接安全管理由核电厂主管部门负责，该部门接受国家核安全局的监督检查，其主要职责如图5所示。

图3 核电厂退役过程监管组织机构示意图Fig.3 Schematic diagram of regulatory organization for nuclear power plant decommissioning process

图4 国家核安全局核电厂退役相关的主要职责Fig.4 Major responsibilities related to decommissioning of nuclear power plants of the National Nuclear Safety Administration

图5 核电厂退役主管部门主要职责Fig.5 Main duties of nuclear power plant decommissioning authorities

2.3 核电厂营运单位

核电厂营运单位直接负责核电厂退役过程的安全管理，其主要职责如图6所示。

图6 核电厂营运单位的退役主要职责Fig.6 Major responsibilities of retired operating units of nuclear power plant

必要时，国家核安全局会设立派出机构实施监督管理。一般情况下，国家核安全局在制订相关法规标准时，会组织成立专家委员会，专家委员会人员参与相关审评工作。

3 监管的主要制度

核电厂退役过程监管的主要制度包括：（1）核安全许可证制度；（2）退役安全辐射防护制度；（3）必要的定期安全评价制度；（4）退役核应急准备与响应制度等。

3.1 核安全许可制度

核电厂退役申请人需要获得国务院核安全监督管理部门的批准，获批法律文件即核电厂退役核安全许可证。

《核电厂退役批准书》的申请者必须在向国家核安全局提交《核电厂开始退役批准书》满两年后，才可以开始退役活动。最终退役前，申请者在向国家核安全局提交《核电厂最终退役批准书》《核电厂退役报告》等文件获得批准后，才标志着核电厂正式结束退役。

3.2 退役安全辐射防护制度

我国并没有核电厂退役过程监管相关的辐射防护专用制度，我国的《核安全法》等现行法律法规均对辐射防护的具体要求进行了规定。

3.3 必要的定期安全评价制度

《核动力厂设计安全规定》（HAF 102—2016）要求运营单位必须进行全面的安全评价，包括核动力厂退役阶段的分析、验证和审查、技术支持以及核安全监督。

3.4 退役核应急准备与响应制度

我国相关法律法规明确提出了在核电厂退役过程中，相关单位要开展核应急准备与响应制度，确保退役过程的核安全监督管理。

4 结论及建议

我国从20世纪五六十年代起，陆续建成了较为完整的核工业体系［14,15］。核安全与辐射安全监管是国际环境保护的要求之一，中国作为日益壮大的发展中国家，加强中国核与辐射安全监管是中国作为发展中大国应尽的责任和应该履行的义务。核电厂退役是核设施全寿期管理的最后一环，也是最重要的阶段之一。做好核电厂退役过程的监管至关重要。

体系建立，标准先行。本文建议我国以核电厂退役需求为导向，充分借鉴国外先进、成熟的法规标准体系，在我国第一座核电厂开始退役的15～20年前，建立了适用于我国核电厂退役过程监管的行政法规和部门规章；在10～15年前，建立了适用于我国核电厂退役过程监管的核安全导则；在5～10年前，建立了适用于我国核电厂退役过程监管的标准体系。同时，我国应在配套废物处置设施的建立、基层监管机构的设立、加强国际合作和公众宣传等方面做好同步推进和建设。