财务共享服务模式下地方政府预算精准化管理探析

郭苏敬 田西杰

【摘要】地方政府预算精准化管理是提高地方政府治理效率的重要手段。 在传统财务管理模式下地方政府要实现预算精准化管理面临诸多困难， 而基于标准化的工作流程和现代化信息技术， 财务共享服务能够帮助地方政府有效实现预算编制的精细化、预算监督的动态化、预算评估的标准化， 从而优化政府组织的预算管理效率。 以构建地方政府财务共享服务中心为基础， 将预算精准化管理的各个环节融合到财务共享服务流程中， 可帮助地方政府提高预算管理效率， 使其成为人民满意型政府。

【关键词】财务共享服务;地方政府;预算精准化管理;政府治理;预算管理效率

【中图分类号】 F275     【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2020）19-0146-6

一、引言

2019年以来， 我国实行了两万亿规模的减税降费政策， 地方政府财政收入的增速创下了10年来的最低水平， 有些省份的财政收入甚至进入了负增长， 这进一步加剧了我国地方财政财力不足与公共需求刚性增长之间的矛盾， “开源、节流、增效”成为地方政府健康发展的必然选择。 而要确保将财政资金使用在刀刃上， 就必须从预算环节强化财政资金的配置效率。 然而在传统财务管理模式下（简称“传统模式”）， 在地方政府各部门之间难以实现数据的有效共享， 这种信息不对称使得地方政府无法从细节上对预算的编制、执行和评估进行控制， 从而难以实现预算精准化管理。 而大量的企业应用案例表明， 基于现代化信息技术发展的财务共享服务能够有效融合企业的预算管理制度， 提高预算管理的精准度和资金使用效益[1] 。

将财务共享服务理念运用到政府事务管理中， 不仅可以降低政府的运作成本， 而且能实现对财政预算的全面监控， 提高预算管理效率[2] 。 可见， 构建以预算精准化管理为核心的政府财务共享服务中心（SSC）， 将预算管理流程化、数据化， 对提高地方政府财政资金使用效益具有重要意义。

二、传统模式下地方政府实现预算精准化管理面临的困难

预算精准化管理是提高政府预算管理质量的一种重要治理思想， 它是以准确、精细为管理目标， 将成本效益作为指导思想， 基于系统化、现代化的管理方法， 通过加强各预算参与单位的协作来提高信息的通达性和对称性， 从而帮助政府解决当前财政预算管理中的粗放、缺乏規范性等问题[3] 。 预算精准化管理主要体现在四个方面： 第一， 预算编制方法科学， 内容真实完整， 杜绝虚报、瞒报行为; 第二， 预算的制定要有全局性， 即要确保预算的全员参与性， 并实现预算的联动性和协调性; 第三， 预算要具有时效性和客观性， 即要运用合理的方法精准地测算各项财政活动需耗费的金额， 并确保预算编制和执行的时效性; 第四， 预算的评估具有灵活性和有效性， 即能够因地制宜地制定符合预算单位实际情况的评估标准， 对预算单位进行精准的绩效评价。 由此可见， 地方政府要实现预算精准化管理， 就需要对财政活动所涉及的资源信息（包括人、财、物）进行全面的收集和掌握， 并对预算管理中的各个环节（包括预算编制、执行、调整、评估）实施及时有效的跟踪和监控。 因此， 在传统模式下， 受到数据处理技术和核算方法的限制， 地方政府要实现预算精准化管理将面临以下困难：

（一）预算内容的准确性和完整性得不到保障

我国地方政府在编制预算时采取“由下至上， 再由上至下”的程序， 即地方政府所辖的各预算单位先编制本单位的预算草案， 并报送给地方政府财政部门汇总， 再报人大审议通过， 然后根据已批准的预算额度， 由地方政府财政部门向所辖各预算单位下达预算指标控制数。 在传统模式下， 各预算单位编制预算草案的基础数据来自于相互独立的核算软件， 所形成的数据统计口径差异大、比较杂乱无序， 基于这些数据所编制的预算草案需要耗费大量的人工来进行调整和汇总， 才能上报审批。 而审批单位事前也难以从整体上干预各预算单位的预算编制行为， 在缺乏约束的情况下， 可能有一部分预算单位为了自身利益而虚报预算， 导致大量的年末结余， 降低了全年支出的进度[4] 。 而且， 预算数据在上下级单位之间传递时需要在不同信息系统之间转移和拷贝， 而这些系统兼容性差， 数据缺乏有效联动， 往往需要人工辅助才能完成信息传递工作， 无法完全避免预算数据遗漏、错报等情况， 导致预算数据的准确性较低。

此外， 预算编制者（通常为各预算单位财务人员）较为偏重微观核算处理， 主要依赖于财务凭证中的结构化、单一化的数据， 而忽略了信息链条中的非结构化数据（如固定资产报废原因等）和关联性数据， 势必造成预算编制数据粗糙、信息不完整等问题。 再加上预算编制者缺乏与业务人员的有效沟通， 也不具备宏观环境分析和对数据进行深度挖掘的能力， 只能凭经验来制定预算标准， 从而导致预算数据失真， 如公用经费支出常年保持不变， 使得公用经费项目预算无法满足实际需求， 在具体执行预算时又得不到保障。

（二）预算额度配置缺乏合理性， 预算调整效力差

在传统模式下， 由于缺乏现代化数据存储和分析技术， 各预算单位主要通过人工来汇总海量数据， 受到时间和精力的限制， 预算编制者只关注预算总量是否超标， 难以将总预算额度在各项开支中进行科学分配。 对于那些支出规范较为明晰的开支（如基本财政支出）， 会制定清晰且严格的计划; 而对于那些缺乏既定参考标准的开支（如项目支出）， 则会制定模糊且宽松的计划， 使得预算额度在各项支出之间的分配不均匀， 缺乏合理性。 此外， 在传统模式下， 由于业务和财务数据之间缺乏联动性， 预算编制者主要参考预算会计的三级科目设置来对预算额度进行细分， 以“一般公共支出”为例， 按照预算会计科目下类、款、项三级结构对应的支出内容为“一般公共支出——政府办公厅事务支出（一般行政管理事务支出）”。 基于这种单一结构的预算额度细分只反映了支出活动的基本功能， 未能对活动所涉及的经济性质予以反映， 这也会影响预算额度配置的合理性。

不合理的预算额度配置会影响预算执行的有效性， 使得各项支出的预算金额与实际情况出入较大， 从而不得不在预算执行过程中频繁调整。 而在传统模式下， 预算调整依赖于手工数据汇总， 再加上业务数据和财务数据的相互割裂， 使得预算执行的反馈往往具有滞后性， 大大降低了预算调整的时效性和准确性。 此外， 预算的调整权限和调整程序缺乏规范性， 各预算单位在调整预算时非常随意， 例如不通过财政把关， 直接通过地方行政领导签字而强行要求增加财政支出的情况时有发生， 有些地方几乎占到公共预算支出的20%以上。 并且， 没有相应的技术支持平台， 预算调整周期过长， 不能应对突发状况， 从而降低了预算调整的灵活性。

（三）预算评估缺乏科学性， 绩效管理难以有效开展

在传统模式下， 由于缺乏采集和分析海量数据的信息系统， 地方政府财政部门无法建立科学的标准来准确地度量各预算单位的预算执行效果， 更缺乏相关的绩效管理人才来整理预算绩效数据， 从而难以对预算完成情况进行有效评估， 更无从实施相应的激励机制和追责机制。 有些预算项目未经科学论证就盲目立项， 事后难以执行， 占用了大量的财政资金。 虽然财政部门对预算进行汇总拨付后会对专项资金的使用进行检查， 但落后的检查手段未能有效监督全部财政资金的使用效果。 此外， 地方政府预算绩效管理工作一般由本级财政部门的预算科负责， 由于工作人员人数有限且缺乏足够的时间和精力， 他们难以科学实施预算绩效管理， 这也间接降低了财政资金的使用效益。

三、财务共享服务模式下地方政府预算精准化管理的实现路径

财务共享服务是基于现代化的智能技术（如大数据、云计算等）把财务核算主体中那些同质化程度高、重复性大的业务单元集中处理， 通过业务和财务数据的融合来提高组织运作效率。 财务共享服务是通过构建财务共享服务中心来实现的， 即通过流程改造， 把组织内部各成员单位中的财务人员重新进行定位和分配， 并集中在财务共享服务中心， 各成员单位不再设立与财务共享服务中心职能相同的岗位， 通过付费方式向财务共享服务中心购买相关的统一服务（如报账、记账、预算管理等服务）。 财务共享服务中心通过数据平台将信息共享给各成员单位， 使得信息处理的速度、规范性和信息披露的透明度大大提高， 管理者能够动态掌握组织内部的业务流和数据流轨迹。

近些年来， 许多企业集团将预算管理融合到财务共享服务的工作流程中， 基于后者的智能技术为预算管理提供数据支持和分析， 不仅增加了预算管理的准确性和全面性， 而且能帮助预算管理者及時获得预算执行数据， 从而提高了预算管理的效率。 因此， 地方政府应该基于现代信息技术， 将其所辖各单位中那些与财政收支有关的业务和核算工作（如财务报账、会计核算、信息披露、数据分析等）集中在一起， 搭建一个财务共享服务平台， 并将标准化的预算管理流程嵌入共享活动中， 利用该平台完整的数据仓库实现对各单位的预算精准化管理， 也就是说， 要构建一个以预算精准化管理为核心的财务共享服务中心。

（一）地方政府财务共享服务中心的基本构成

我国地方政府所辖的各成员单位（既是独立的核算单位， 也是独立的预算单位）主要包括行政单位和事业单位， 行政单位的业务和财务流程相对一致， 而事业单位的业务与财务流程具有高度的重复性， 因此在构建财务共享服务中心时可通过对业务和财务核算流程的标准化处理， 对那些重复性高的业务进行集中审批和核算。 地方政府所属各成员单位通过与财务共享服务中心签订服务协议来订制所需服务， 各成员单位无需再设置财务核算岗位， 只保留报账员和财务专员。 报账员主要负责协助业务办理人报账、上传和扫描原始单据、保管原始单据的工作; 财务专员主要负责对本单位的入账单据进行审核及对日常财务活动进行管理。 以市级政府为例， 财务共享服务中心隶属于市财政局， 包括报账系统、会计核算系统、债权债务系统、数据汇总与分析系统等模块， 如图1所示。

在进行流程设计时， 应将预算精准化管理的内容嵌入各个模块中， 使得预算数据的收集、分析和处理能够与中心各模块相互融合， 从而实现对预算编制、审批、执行的智能化管控， 以及时发现并纠正预算执行中的问题， 定期评估预算完成情况。

1. 报账系统。报账系统与国库支付系统、政府采购系统、网上银行系统相互对接， 能够支持各成员单位在线处理财政资金支付业务， 可以有效实现从业务申报、审批到现金支付等活动的全程数字化管理， 如图2所示。

报账系统具体流程如下： 首先由各成员单位的报账员协助报账人（业务办理人）填写报账单据， 打印并扫描相关单据， 在系统中录入影像资料。 然后由各成员单位的财政专员进行在线审批， 财政直接支付项目由系统将数据直接传递到国库支付中心进行审批， 财政授权支付项目则由各成员单位财务专员在线审批。 审批通过后， 由系统生成相关的支付口令， 通过网上银行进行支付， 支付完成后， 由财务共享服务中心对相关的电子票据和实物票据进行归类和存档。 例如： 某成员单位要报销一笔活动经费， 在活动开展之前， 报账人（申请人）需填写经费使用计划书， 详细列出金额和用途等; 当活动结束后， 由报账员协助报账人在系统客户端登录填写并打印报销单， 然后将经费使用计划书、报销单和相关活动开支的原始凭据扫描上传至系统， 由各成员单位的财务专员上传至国库支付中心进行审批; 审批通过后， 由财务共享服务中心工作人员再次审核; 审核通过后， 系统自动生成支付令， 通知银行付款; 报账完毕后， 财务共享服务中心工作人员对电子和实物单据进行归档， 将相关数据存入中心数据库。

2. 会计核算系统。 会计核算系统对会计记账和报告活动流程进行标准化处理， 根据已经影像化的业务单据进行记账和报告， 形成财务数据并将其储存在财务共享服务中心平台。 政府部门的会计核算既要基于权责发生制对核算主体发生的经济业务进行计量， 又要基于收付实现制对预算执行过程中的现金收支活动进行计量， 故财务共享服务中心的会计核算内容包括预算会计和财务会计， 既要生成预算会计凭证， 又要生成财务会计凭证， 并基于嵌入的财务软件实现月末过账、结账， 生成财务会计报告和决算报告。 此外， 该系统还要定期对资金使用、资产状况等进行汇总和报告。 会计核算系统的核心是记账， 各成员单位可以通过财务共享服务中心定期进行财务信息查询， 及时了解本单位的收支情况和资产管理状况等信息。

3. 债权债务系统。 债权债务系统主要是通过梳理地方政府各成员单位的债权债务信息， 对地方政府及下属单位的债权债务进行管理， 定期将债权债务信息与相关的原始凭证进行对比， 核销已支付债务和已收款的债权， 并对现有债務和债权进行账龄分析， 制定相应的还款和收款计划。 为了防范地方政府债务风险， 该系统还应根据债务支出的可能性、偿债资金的来源对债务进行分类。 例如： 一般公共预算债务发生的可能性大于50%时， 以公共预算收入偿还; 政府性基金预算债务发生的可能性大于50%时， 以专项收入偿还; 单独债务预算债务发生的可能性小于50%时， 以偿债储备金来偿还[1] 。 并基于这些分类设定相应的负债风险预警指标（如负债率、或有债务比）， 对这些债务进行分类管理， 一旦债务超标， 该系统应进行风险提示。

4. 数据汇总与分析系统。 该系统主要负责对财务共享服务中心所生成的各类数据进行汇总、比较、分析与评估， 可采用OLAP（联机分析处理）技术构建数据仓库。 该系统在年初即存入经人大批准后的预算额度， 并结合已经存入系统的各成员单位历史决算报告和地方政府的发展规划， 设定与各成员单位实际情况相符的预算考核指标。 在预算执行时， 定期对各阶段的财政收支情况进行比较和分析， 编制预算执行差异报告， 并对不合理的预算执行予以风险提示和预警。 此外， 该系统还可根据各成员单位的需求提供个性化的管理报告， 如固定资产闲置情况一览表等， 从而为财政部门的决策提供数据支持， 实现信息的外部共享。 同时， 财务共享服务中心也可以通过数据系统对已记账业务进行随机抽查和审核， 来提高管理的透明度。

（二）财务共享模式下的预算精准化管理系统

依据前面的分析可知， 政府财务共享服务中心通过对业务流程和财务流程的再造， 提高了财政活动的信息处理效率， 实现了地方政府所辖各成员单位之间的数据共享， 这为实施预算精准化管理提供了强大的技术支持。 但要真正实现预算精准化管理， 还需要通过科学设计将预算管理的各个环节合理地嵌入财务共享服务中心的流程中， 从而有效实现预算编制精细化、预算监督动态化、预算评估科学化的目标。

1. 预算编审系统。 基于财务共享服务中心的信息共享和数据处理技术， 地方政府的预算编审系统设计如下： 以市级政府为例（见图3）， 在接到上级政府的预算编制工作部署后， 市财政局财务共享服务中心的工作人员利用该中心的数据系统（不仅包括财务数据， 还包括市政府工作报告、地区发展总规划报告等政策性文件）， 依托大数据的可预测性和云计算， 结合各成员单位以前的预算完成情况， 向其提供详细的预算建议数， 并通过财务共享服务中心平台分享给各成员单位， 先由该单位财务专员参考预算建议数， 编制本单位的预算草案， 再由财务共享服务中心汇总上报给市政府并提交市人大审批; 然后， 市政府把经市人大批准后的预算指标直接下达到财务共享服务中心， 由该中心协调安排各成员单位的预算下达数并组织各成员单位的财务专员进行在线核准和确认， 确认好的预算额度应存入数据汇总与分析系统。 财务共享服务中心平台可以为预算编制提供充足的数据信息， 并对数据进行动态关联与分析， 这样不仅能大大缩短预算编审流程， 也能显著提高预算编制的完整性、准确性。

要实现预算精准化管理， 必须在预算编制阶段就对预算目标进行合理细分， 不仅要细化各项支出的功能和经济用途， 还要对其予以量化。 现行的政府预算会计系统一般按照财政收支活动的功能来进行科目设置， 而政府财务会计体系一般按照财政收支活动的经济性质来进行科目设置， 两种方式都不能全面反映财政活动的业务本质。 而《预算法（2018修正）》第三十七条明确指出“各级预算支出应该按照其功能和经济性质分类编制”， 因此财务共享服务中心在编制预算建议数时可基于所有的会计科目（预算会计科目和财务会计科目）， 通过分析记账数据之间的关联性， 从财政业务的功能和经济类型两个方面细化预算建议数， 不仅要明确各项财政活动所涉及的单位和目的， 而且要确定财政活动所涉及的经济业务类型和对应的预算金额。

例如： 某市工商局计划采购一批电子设备， 一般而言， 如果依据预算会计科目的类、款、项三级结构来编制预算时， 就会笼统地将该事项放在“一般公共服务支出——工商事务支出（行政运行支出）”科目中， 不能明确对该事项的经济业务类型和具体的支出金额予以计划; 如果借用财务会计所列支科目的类、款、项三级结构来编制预算， 该事项应放在“商品和服务支出——办公用品（电子设备）”科目中， 这样做虽然明确了该事项的经济业务类型， 却忽略了对使用单位和功能的说明。 因此， 在编制预算计划时， 应融合预算会计和财务会计的科目分级， 将预算计划细化到五级科目中， 即“一般公共服务预算支出——工商事务——行政运行——商品支出（电子设备）”， 并对采购电子设备的数量、价格、招标方式予以说明， 从而实现预算编制的精确性。

与基本支出相比， 项目支出是地方政府预算管理比较容易失控的地方， 因此预算编制初期就要对项目支出做好控制， 具体包括以下方面： 第一， 财务共享服务中心可以根据历史数据对各成员单位上报的项目进行分类管理， 在预算编制初期对项目进行评估和筛选， 淘汰不合理的项目， 减少不必要的项目支出。 第二， 对于确定要实施的项目支出， 按照实际需求对项目所涉及专项基金的预算分配与使用情况予以明确， 锁定基金支出对象， 若项目涉及施工合同， 则应明确合同内容和相关金额， 并依托项目和合同建立相应的绩效评估标准。 若在预算执行过程中出现特殊情况， 在提交相应的费用报销凭据后， 对于符合预算的项目予以继续执行， 反之， 则要重新调整预算。

2. 预算执行系统。 在预算执行阶段， 财务共享服务中心能够持续对财政收支活动进行追踪、比较和分析， 实时捕捉数据， 对于凭证不全或假冒、超出预算支出的业务， 财务共享服务中心平台将拒绝录入其数据， 以确保预算执行操作的规范性， 并定期把预算执行的实时数据与预算计划数据进行比较， 按照时间阶段编制预算执行差异报告（月度、季度或年度）。 地方政府财政部门和各成员单位可在线阅读预算执行差异报告， 及时了解预算执行情况。 预算执行系统如图4所示。

地方政府财政部门可通过财务共享服务中心平台来控制项目支出进度， 并按进度拨款， 从而减少不必要的成本耗费。 例如： 根据成员单位的在建项目所处阶段， 按照预算进行拨款， 杜绝重复拨款和超预算拨款情况的发生， 若发现违规挪用或占用项目经费、违规采购、违规向自有账户拨款、违规拆分大额资金的情况， 财务共享服务中心系统会自动报警， 并提示相关管理人员予以关注， 责成相关成员单位进行纠正， 从而有效降低决策的主观随意性， 提高资源配置的效率。 各成员单位都可以通过财务共享服务中心平台在线阅读预算执行报告， 了解本单位预算执行的态势， 及时发现预算执行过程中的问题并进行修正。

当各成员单位需要对现有预算进行调整时， 则应由单位的财务专员在财务共享服务中心平台进行预算调整申报， 财务共享服务中心通过大数据和人工智能技术来分析预算调整的合理性和可行性， 并编制预算调整可行性报告。 地方政府财政部门基于该报告对各单位已申报的预算调整进行初筛， 对于那些合理性和可行性均低于60%的預算调整应予以驳回， 超过60%的预算调整则可报送人大审批， 审批通过后的预算调整将覆盖原有的相关预算数据， 储存在财务共享服务中心平台， 并定期向社会公众披露。 这样不仅可以有效降低预算调整的随意性， 还可以实现预算调整信息的透明化管理， 有利于广大人民群众对政府的工作进行监督， 明确责任， 从而提高预算调整的效力。

3. 预算绩效评估系统。 预算绩效评估工作主要包括设置预算考核指标和评估预算完成情况， 财务共享服务中心应基于“分类制订， 分级管理”的原则为各成员单位建立预算指标考核体系。 首先将所有财政预算活动按照控制目标分成几个大类， 并针对每个类型的活动设置相对统一的一级考核指标， 然后按照各成员单位的具体业务内容设置多样化的二级、三级考核指标， 制定相应的达标率。 在完成预算考核指标草案后， 将其共享给各成员单位的财务专员进行审核修订， 各成员单位将修订后的预算考核指标草案返回财务共享服务中心进行复核， 复核完成后存入财务共享服务中心的数据汇总与分析系统。 在制定预算考核目标的过程中， 财务共享服务中心通过智能技术对各成员单位考核指标设置的科学性、合理性和相关性进行分析， 及时发现并剔除那些内容模糊、无法量化、不能实现动态管理的考核指标， 最终形成标准科学、内容合理、灵活多样的动态化预算考核指标体系。

在预算完成后， 财务共享服务中心应使用数据挖掘技术提取相关信息（包括业务处理、会计核算及与预算相关的档案文件）， 通过聚类分析、时间序列分析， 按照平台事先设定的预算考核指标对各成员单位的预算完成情况进行评估， 并编制相应的预算绩效报告。 各单位财务专员通过财务共享服务中心平台阅读预算绩效报告， 并撰写自评报告， 将其上传至财务共享服务中心。 地方政府财政部门通过在线阅读预算绩效报告和自评报告， 对地方政府的预算工作进行总结， 对于预算绩效好的成员单位， 可适当提高下一个预算年度的拨付额度; 对于预算绩效差的单位， 可适当降低下一个预算年度的拨付额度， 从而提高预算管理的效率。 此外， 财务共享服务中心平台还要定期向社会大众公布预算评估结果， 接受公众的监督。

四、总结

地方政府预算精准化管理是提高地方政府治理效率的重要手段， 然而在传统模式下， 受到技术手段和核算方法的限制， 要实现预算精准化管理还面临诸多困难， 包括： 预算内容的准确性和完整性得不到保障; 预算额度配置缺乏合理性， 预算调整效力差; 预算评估缺乏科学性， 绩效管理难以有效开展等。 通过构建政府财务共享服务中心， 将地方政府所辖的各成员单位的财务报账、会计核算、信息披露和数据分析等活动流程予以规范化和集中处理， 并基于财务共享服务中心强大的数据资源和信息处理能力， 构建科学化的预算管理系统， 将预算编审、预算执行和预算绩效评估有效融合到财务共享流程中， 从而实现对财政资源的精准化管理。 因此， 构建以预算精准化管理为核心的政府财务共享服务中心， 使地方政府能够更加完整、精确地掌控财政资金走向， 推动地方政府部门财务管理向集约化、精细化、信息化发展， 为构建人民满意型政府创造条件。

【 主 要 参 考 文 献 】

[ 1 ]   陈治.财政可持续视野下预算控制机制的失效与应对[ J].法商研究，2017（3）：38 ～ 47.

[ 2 ]   李闻一，高康，冯仕聪等.财务共享服务中心之PEST分析[ J].财会月刊，2018（11）：36 ～ 39.

[ 3 ]   黄冬群，李香.大数据时代基层政府预算精准化的实现路径研究[ J].江苏科技信息，2018（22）：26 ～ 28.

[ 4 ]   沈婷婷.地方政府预算编制、执行与绩效管理问题探讨[ J].当代会计，2019（6）：120 ～ 122.