论突发公共事件审计预案

【摘要】应急审计预案在一定程度上能够帮助审计机关做到迅速反应与正确处置。 因此， 有必要从理论上厘清突发公共事件审计预案的相关问题， 为科学构建突发公共事件审计预案奠定基础。 以经典审计理论为基础， 结合应急预案的一般原则， 提出一个关于应急审计预案的理论框架， 主要内容包括应急审计权、应急审计预案的内涵、应急审计预案的作用、应急审计预案的内容、应急审计预案的要求和应急审计预案的管理。

【关键词】突发公共事件;审计预案;应急审计权;审计机关

【中图分类号】 F239.44     【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2020）19-0097-4

突发公共事件发生后， 各部门需要迅速反应和正确处置， 如何才能做到呢？ 事实证明， 事先制定和演练科学的突发公共事件应急预案是一个有效的方法[1] 。 作为国家审计部门， 审计机关在突发公共事件应对中承担着一定的责任， 审计机关的应急审计预案在一定程度上能够帮助其做到迅速反应与正确处置。 根据《突发公共事件应对法》， 我国建立的应急预案体系共有六个层级， 审计机关的应急审计预案属于部门预案， 是各级审计机关根据总体应急预案、专项应急预案、上级审计机关应急审计预案和部门职责为应对突发公共事件审计而制定的预案。 我国一些审计机关已经颁布了应急审计预案， 例如《四川省突发重特大自然灾害救灾款物审计监督工作应急预案》 《云南省突发重特大自然灾害救灾款物审计应急预案》等。

因此， 有必要从理论上厘清突发公共事件审计预案的相关问题， 为科学构建突发公共事件审计预案奠定基础。 本文以经典审计理论为基础， 结合应急预案的一般原理， 提出一个关于突发公共事件审计预案的理论框架。

一、文献综述

目前来看， 研究突发公共事件审计的文献还比较少， 主要涉及突发公共事件审计预案的必要性及相关内容。

（一）突发公共事件审计预案的必要性

王中信[2] 认为， 我国应将这种“非常规审计”在制度上加以强化， 形成一种特殊的审计管理模式， 实现方式就是制定国家重大突发公共事件应急审计预案。 周应良[3] 认为， 在响应突发公共事件方面审计机关还缺乏相应的应急预案。 刘莉娜[4] 也认为， 审计工作缺乏专项应急预案， 包括突发公共事件发生后开展审计工作的工作规范， 在一定程度上影响了审计在应对突发公共事件过程中的权威性; 虽然已有一些地方制定了针对本地突发公共事件应急审计的管理规定， 但是总的来说， 我国仍然缺少一个系统化的应急审计预案做指导。

国际最高审计机构组织（the International Organization of Supreme Audit Institutions， INTOSAI）[5] 曾在报告中指出， “Due to the potential impacts of disasters， it is important for a SAI to plan in advance and put arrangements in place that will help it recover and start functioning as soon as practically possible. For that reason， SAIs， and particularly those located in disaster prone areas， should develop their own business continuity plan”。

（二）突发公共事件审计预案的相关内容

王中信[2] 提出， 建立国家重大突发公共事件审计应急预案包括： ①建立有效的组织领导体系和运转机制; ②明确应急审计工作方式和风险控制; ③建立独立的突发性公共事件应急审计成果考核体系和信息公开披露工作机制。 刘银星[6] 指出， 研究、制定突发事件行动审计预案应事先谋划好应急审计的时空安排、力量部署、进度计划等; 成立一个领导机构后建章立制、明确各部门职责; 在审计预案制定后， 审计机关应在每年适当的时间组织审计应急演练， 从而发现问题、找出预案中的不足之处， 并提出解决的对策， 完善预案。

周应良[3] 还从应急审计的启动条件、应急状态下的审计资源调度和审计组织方式、应急审计的公告方式、审计机关的审计成果评价等方面进行研究， 制定相关的规章制度， 逐步建立起适合我国审计体制的应急审计机制， 确保重大突发公共事件应急审计工作及时、有序、有效地开展。 毕秀玲[7] 认为， 需要明确危机审计的领导机制、操作规程、时间安排、力量部署、工作报告、经费保障等相关内容。 张栋[8] 指出， 将工作落实至基层审计机关， 保证各层次审计机关开展危机管理审计工作的一致性和协调性; 同时， 注意对危机管理审计过程中审计人员的合理分配， 避免工作重复交叉， 保证审计资源得到最有效的利用。 刘莉娜[4] 还提出， 应对突发公共事件审计预案应该包括应急审计的响应时间和级别、法律地位、对象和范围、组织和管理、程序和方法等方面。

二、理论框架

基于经典审计理论， 结合应急预案的一般原理， 本文提出一个关于突发公共事件审计预案的理论框架， 从理论上阐释如下问题： 应急审计权， 应急审计预案的内涵及作用， 应急审计预案的内容及要求， 应急审计预案的管理。

（一）应急审计权

依法审计是审计工作的基本原则， 即使是在应急审计中， 审计工作也要有法可依。 相关法律法规对审计机构的授权通常称为审计权， 事实上， 审计权是对审计基本问题的明文规定， 这些基本问题包括为谁审计、审计谁、审计什么、怎么审计、如何追究责任、审计结果如何应用等[9] 。 那么， 常态下的审计权与应急状态下的审计权是否应一致呢？综观各个国家的紧急权， 该权力主要规定了在紧急状态下国家机构具有的权力， 一般都偏离了常态下的国家权力。 国家做出这种紧急权规定的主要目的是有效应对紧急状态， 雖然该权力在一定程度上与公众在常态下的权利有区别， 主要在于对公众权利的限制， 但是， 这种限制恰恰是为了公众本身的利益[10， 11] 。 国家审计权当然也是一种国家权力， 相关法律法规对常态下的国家审计权有明文规定， 当突发公共事件发生时， 为了更好地发挥审计在危机应对中的作用， 需要对审计权做出调整， 以便于在紧急状态下有效地开展审计工作。 应急审计权可能会简化审计手续、强化审计权力， 但主要目的是为了确保审计工作在危机应对中更好地发挥作用。

1. 确立方式。 有两种方式确立应急审计权： ①在确立常态下审计权的同一法律中确定应急审计权， 可以单独作为一章， 例如在《审计法》中单独设立一章来规定应急审计权; ②对应急审计权进行专门立法， 以专门的法律来确立应急审计权。

2. 适用范围。 从表面上来看， 应急审计权当然是在应急状态下使用。 根据《突发公共事件应对法》， 突发公共事件管理分为四个阶段： 预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建。 其中， 在预防与应急准备阶段和监测与预警阶段， 突发公共事件还没有发生， 属于常规状态， 所以这两个阶段应该适用常态下的审计权， 而不是应急审计权; 而应急处置与救援阶段已经处于应急状态下， 为了迅速反应和有效处置， 应该适用应急审计权; 事后恢复与重建阶段中， 相关事项又分为应急事项和非应急事项， 其中对于应急事项的审计应该适用应急审计权， 而对于非应急事项的审计应该适用常态下的审计权。 总体来说， 应急审计权只适用于应急处置与救援阶段及事后恢复与重建的应急事项， 而不适用于突发公共事件管理的全过程[12] 。

（二）应急审计预案的内涵及作用

1. 应急审计预案的内涵。 行使应急审计权的主要路径是编制和实施应急审计预案。 通常认为， 应急预案是各责任主体根据相关法律法规的要求， 结合其自身经验和实际情况， 针对各种突发公共事件而事先制定的一套能迅速反应、正确处置， 降低人员伤亡和经济损失的行动计划或方案[12， 13] 。 需要特别强调的是， 应急审计预案作为部门预案， 必须与同层级政府的总体预案、专项预案相衔接， 不能脱离本层级政府的统一协调。 同时， 应急审计预案要以应急审计权为基础， 不能超出应急审计权来制定应急审计预案。

另外， 应急审计预案不同于审计机关应急预案。 应急审计预案是审计机关如何在应急状态下开展危机应对事项的审计预案， 而审计机关应急预案是指在危机到来时审计机关应该如何应对的预案。 例如《河北宁晋县审计局突发公共事件应急预案》规定， “为规范应对突发公共事件， 建立健全突发公共事件应急机制， 提高审计机关应对突发公共事件的能力， 有效预防、控制和最大限度消除突发公共事件危害， 保障机关安全和干部职工人身财产安全， 促进审计事业持续、快速、协调、健康发展， 特制订本预案”， 该预案就是审计机关应急预案， 而不是应急审计预案。 而《云南省突发重特大自然灾害救灾款物审计应急预案》规定， “按照充分发挥审计的‘免疫系统功能， 实现云南省未来救灾款物审计应急工作有据、有序、有力和有效的要求， 结合云南审计工作实际制定本规定”， 该预案就是应急审计预案。

2. 应急审计预案的作用。 借鉴其他学者对应急预案作用的分析[1， 14] ， 笔者认为， 审计机关实施应急预案管理有如下作用： ①为应急审计的快速、有序与高效奠定基础。 突发公共事件发生之后， 审计工作可能会受到一定的影响。 如果事先有了应急预案， 在应急状态下， 就有可能按照该预案来开展工作， 使审计工作更程序化、制度化， 从而更科学地开展应急审计工作。 ②可以指导应急审计人员的日常演练， 及时发现漏洞， 保证应急审计人员和资源处于良好的备战状态。 有了应急审计预案， 如果按照这个预案开展演练， 一方面可以使审计人员能够学习应急状态下如何进行审计， 另一方面还能发现审计资源准备以及应急審计预案本身所存在的问题， 从而提高相关审计人员的能力、完善资源准备工作和应急审计预案。 ③应急审计预案建立了与上级单位和部门应急体系之间的衔接。 由于应急审计属于应急体系的组成部分， 不能脱离应急体系， 因此， 必须做好与应急体系其他要素的协同。 在编制应急审计预案时， 以本级政府的整体应急预案为基础， 并考虑专项应急预案及其他相关部门的应急预案， 这样就做到了将应急审计融入应急体系中， 建立了与上级单位和部门应急体系之间的必要衔接。

（三）应急审计预案的内容及要求

1. 应急审计预案的内容。 一般来说， 应急预案应该解决“在突发事件发生前、发生过程中以及结束后， 谁或哪个机构负责做什么、何时做、如何做， 以及相应的策略和资源准备等”[13] ， “应急预案的重点是应急响应的指挥协调”[12] 。 借鉴各类应急预案的一般内容， 笔者认为， 应急审计预案的内容应包括以下六个方面： ①总则， 包括应急审计预案的指导思想、目标、编制依据、工作原则、适用范围。 ②组织指挥体系及职责， 包括应急审计工作领导小组、责任部门及审计小组这个组织机构及其职责的规定。 ③审计客体、审计内容和审计步骤及方法， 对应急审计的客体范围、审计内容及审计全过程和相关技术方法做出规定， 如果已经制定了突发公共事件审计准则， 需要以审计准则为依据来规范上述内容， 同时， 要遵守相关法律对应急审计权的规定。 ④保障措施， 是对应急审计相关的保障做出规定， 例如交通、装备、经费等。 ⑤附则， 包括专业术语、预案的更新、奖励与责任、制定与解释权、实施或生效时间等。 ⑥附录， 包括各种规范化格式文本、相关机构和人员通讯录等。

2. 应急审计预案的要求。 应急审计预案除了在内容上包括上述方面， 还需要满足以下要求： ①针对性， 针对应急审计的关键岗位和关键事项， 明确关键岗位的职责和关键事项如何审计。 ②科学性， 针对关键岗位的职责分工及关键事项如何审计的规定应具有科学性， 体现相应的审计逻辑， 从而保障审计效果及审计质量。 ③可操作性， 应急审计预案中规定的责任分工、技术方法等是可操作的， 突发事件发生后， 审计人员可以按其规定迅速、有序、有效地开展审计活动。 ④完整性， 应急审计预案应具有完整性， 包括职责分工完整、审计事项完整、审计过程和方法完整、适用范围完整等。 ⑤合法性， 应急审计预案应符合国家法律、法规、标准和规范的要求。 ⑥协调性， 应急审计预案作为部门预案， 要与本级政府的总体预案、主要突发公共事件的专门预案及上级审计机关的部门预案相衔接。 ⑦可读性， 应急审计预案应语言简洁、通俗易懂、层次分明、结构清晰。

（四）应急审计预案的管理

一般情况下， 应急预案应该实行动态监管、定期演练， 并且要不断地完善， 应急审计预案也不例外[12， 13] 。 应急审计预案的管理包括以下环节： ①应急审计预案的编制， 审计机关组织人员按照应急预案的内容、要求及相关法律的规定， 起草、讨论和编制应急审计预案， 提出草案。 ②应急审计预案的评估， 应急管理综合责任部门及审计机关组织相关专业人士对审计机关提出的应急审计预案的草案进行评估， 并提出修改建议， 审计机关据此确定应急审计预案。 ③应急审计预案的演练， 在应急管理综合责任部门的指导下， 审计机关组织应急审计预案的演练， 使相关审计人员掌握应急预案， 并发现应急审计预案及审计资源准备所存在的问题。 ④应急审计预案的修订完善， 根据应急审计预案演练所发现的问题， 结合专门的评估， 定期对应急审计预案进行修订和完善。

三、结论

依法审计是审计工作的基本原则， 即使在应急审计中， 审计工作也要有法可依。 应急状态下的审计权与常态下的审计权不同： 当突发公共事件发生时， 为了更好地发挥审计在危机应对中的作用， 需要对审计权做出调整， 这时候的审计权就是应急审计权。 在突发公共事件管理的四个阶段中， 应急审计权适用于应急处置与救援阶段以及事后恢复与重建阶段的应急事项。

应急审计预案是应急审计权的体现， 是审计机关根据总体应急预案、专项应急预案、上级审计机关应急审计预案和部门职责， 以应急审计权为基础， 对突发公共事件的应急审计而制定的行动计划或方案。 应急审计预案的作用体现在： 为应急审计的快速、有序与高效奠定基础; 指导应急审计人员的日常演练， 及时发现缺陷， 保证应急审计人员和审计资源处于良好的备战状态; 应急审计预案建立了与上级单位和部门应急体系的衔接。

应急审计预案的内容主要包括以下六个方面： 总则， 组织指挥体系及职责， 审计客体、审计内容和审计步骤及方法， 保障措施， 附则和附录。 并且， 应急审计预案应符合针对性、科学性、可操作性、完整性、合法性、协调性和可读性的要求。

应急预案应实行动态监管、定期演练， 通常包括应急审计预案的编制、评估、演练和修订完善四个环节。

●本文为“突发公共事件审计基本理论”系列文章之十一。

【 主 要 参 考 文 献 】

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