关于东营市产业基金设立与运作的探究

隋帅帅

摘要 近年来，东营市财政部门扎实推进财税体制改革，立足经济发展实际，研究设立政府产业发展基金并逐步优化发展，为东营经济社会高质量发展提供动力支持。随着工作的深入，也遇到了基金募资难、投资落地慢等困难。如何有效推进产业基金向纵深发展，是当前面临的第一要务。

关键词 产业基金;募资;政府引导;基金投资;社会诚信

在全球新一轮产业变革的背景下，我国经济发展面临转型升级的历史性机遇，多层次资本市场也在稳步发展。这其中，政府产业发展基金作为一类新型投融资工具，正日益成长为推动供给侧结构性改革、实施创新驱动发展的中坚力量。近年来，东营市财政部门扎实推进财税体制改革，立足经济发展实际，研究设立政府产业发展基金并逐步优化发展，为东营经济社会高质量发展提供了动力支持。

一、产业基金设立运作情况

（一）运作背景

东营市产业发展基金起步相对较晚，根据山东省金融工作会议精神和山东省人民政府印发的《关于运用政府引导基金促进股权投资加快发展的意见》（鲁政发〔2014〕17号）文件要求，于2015年正式开始政府产业发展基金设立等相关工作。随着税收减免政策、“双创”政策优惠等一系列鼓励股权投资的新政策出台，东营市产业发展基金数量规模不断扩大。

（二）运作概况

截至2020年8月底，全市累计设立各类产业基金29支，认缴总规模近160亿元，实缴总规模超60亿元，涉及高端化工、新能源新材、高端装备、新一代信息技术、医养健康、现代高效农业、现代海洋等领域。产业基金发生有效投资近39亿元，切实为全市实体经济发展注入了资本支持。

（三）工作举措

一是坚持以制度建设为基础。东营市先后出台了《市级政府投资引导基金管理办法》《推进产业发展基金项目库建设的实施意见》《市级政府投资引导基金绩效评价管理办法》等文件，制度框架和政策体系不断完善。同时，根据形势变化和政策调整情况，及时对基金政策措施进行优化完善，更好地推进产业基金设立运行。二是坚持以体系构建为重点。围绕全市重点产业、重点行业加快建立PE（私募股权投资）、并购、重组等多层次的基金体系，以市场化、专业化的资本力量，促进资本与项目的有效对接。三是打造服务优质的投融资对接平台。建設并启用了东营明月湖基金中心，研究出台了《东营明月湖基金中心若干政策措施》，通过举办项目推介会、对接会和路演等多种有效形式，积极向基金管理机构推介项目，搭建产业与资本合作交流的平台，加快产业与资本深度融合。四是坚持以对接合作为助力。广泛与金融机构、股权投资机构、行业龙头企业开展合作洽谈，积极争取省新旧动能转换基金支持，配合市直有关部门做好基金项目库建设，加快基金落地速度。

二、遇到的困难及制约因素

经过近几年的发展，东营市产业发展基金确实取得了一定进展，但是也遇到不少困难和问题。问题主要集中在资金募集、基金投资、企业认可、基金退出等方面，具体来说有以下几点：

（一）遇到的困难

一是基金募集难度大。随着金融监管力度持续加大，各金融机构去杠杆趋势明显，投资业务趋于保守，基金募资难度增大。从东营市情况看，金融机构对基金配资杠杆率由前几年的1∶9下降到1∶3左右，部分银行对地炼等传统行业的投资规模呈缩减的趋势。另外，随着经济形势下滑及减税降费政策力度加大，财政收支矛盾进一步加剧，预算平衡难度增大，政府引导基金出资面临困难。二是基金投资落地慢。一方面，基金政策限制条件多，市场化程度不高，从而导致对社会资本的吸附力较弱，投资落地见效慢;另一方面，入库项目质量有待提高。从东营市基金项目库入库项目情况看，部分项目重资产、高负债、联保联贷、投资规模大、投资回收周期长等特点不符合基金公司的投资需求，导致基金投资的积极性不高、效果不理想。三是企业接受程度低。大部分企业对股权投资认识不足、了解不全面，习惯于用银行贷款解决资金需求;部分企业担心股权被稀释，对基金投资持排斥态度。同时，企业对出资参股基金的意愿不强，积极性不高。四是基金退出渠道少。基金管理公司设立基金首要考虑的是有安全可靠的退出渠道。当前市场上基金退出的主要方式有IPO（首次公开募股）上市、股权转让、股权回购等。而东营市已上市企业、拟上市企业数量少，上市资源不足，基金退出渠道相对单一，收益存在较大的不确定性，一定程度上影响了基金管理公司的投资热情。

（二）制约因素

在基金设立运作过程中，主要受区域金融环境、企业发展水平、政府从业人员等因素影响。一是区域金融环境影响基金投资。近年来，受部分企业债务违约、企业担保圈等影响，东营市区域金融环境比较紧张，多数银行对东营市信贷政策趋于收紧，在一定程度上对基金投资也造成了直接影响。在考察项目过程中，银行会对企业财务状况、信用状况等进行详细调查，如果企业财务状况不佳，那么就更不用提企业的未来成长性了。因此，在基金设立运作过程中，区域金融环境影响了基金投资落地。二是企业发展水平影响基金投资热情。目前，从东营市企业发展总体情况看，民营企业居多，多数以家族企业为主，股权结构不清晰，法人治理结构不完善，规范化、现代化企业较少，上市企业更是屈指可数。对于基金而言，从投资安全性考虑，其倾向于投资股权架构清晰、管理规范的企业，基金退出方式多样的企业。因此，企业发展水平直接影响基金投资热情，发生投资较少。三是政府部分从业人员对基金认识不到位。随着近两年产业发展，基金工作全面推进，加之政府财政收支矛盾凸显，不少政府部门对产业发展基金给予了重望，过分看重基金的本领，甚至将基金神圣化，认为基金可以任由政府指挥，将基金等同于财政资金。由于对基金的错误认识，导致一些地方部门出台的政策文件上，明确要求设立相应领域产业发展基金，但从基金市场化运作角度看，这些文件要求设立基金是不科学、不合理的，从某种意义讲影响了产业发展基金的正常设立运作。

三、推进东营市产业基金发展的建议

解决当前东营市基金遇到的困难和问題，最重要的途径就是进一步创新东营市基金管理机制，切实提升基金市场化运作水平，激发市场投资活力，加快东营市新旧动能转换基金设立和投资进度。具体建议如下：

（一）着力解决基金募资难、落地慢的问题

一是构建省市县联动机制。在基金设立阶段，各级政府要注重引导基金出资合作，努力形成资金合力。尤其是对于优质产业项目，可通过申请设立省级项目基金等方式，积极争取省级基金支持，缓解本地区政府引导基金出资压力。二是提高基金使用效率。对市委、市政府确定的“双招双引”重大产业项目，联合省、市、县三级政府与社会资本合作量身订制项目基金，支持项目落地，实现基金对项目的精准扶持。加大引导基金让利力度，提高基金公司加快基金投放，同时，加大对基金管理机构的奖励，提高管理人的募集和投资的积极性。

（二）提高企业自身管理水平，增加基金吸引力

要持续推进企业规范化改制工作，做好企业上市挂牌工作;切实做好资本市场融资奖补政策兑现工作，提高企业上市挂牌热情，促进企业自身管理水平提升。同时，还要在完善企业治理结构的同时，加大基金政策宣传力度，适时组织政府相关部门、企业进行基金知识培训，确保企业对基金的正确认识。

（三）推进社会诚信体系建设，提升基金投资信心

加快推进东营市社会信用体系建设，积极化解企业债务违约、担保圈等失信行为的不利影响，营造健康的金融生态环境。坚持教育与惩戒并举的原则，既要加强对社会诚信建设的培训教育力度，提升整体诚信水平，又要加大对个人、企业失信行为的惩戒力度，推动社会诚信建设取得突破。从而在一定程度上提升基金投资东营市企业项目的信心，消除基金退出渠道单一的顾虑。

（作者单位为东营市财政局政府和社会资本合作管理中心）

参考文献

[1] 山东省人民政府.关于运用政府引导基金促进股权投资加快发展的意见（鲁政发〔2014〕17号）[Z]. 2014.

[2] 东营市人民政府办公室.关于印发东营市市级政府投资引导基金管理办法的通知（东政办发〔2017〕38号）[Z]. 2017.

[3] 东营市人民政府办公室.关于印发东营明月湖基金中心若干政策措施的通知（东政办发〔2017〕39号）[Z]. 2017.

[4] 山东省财政厅.印发关于促进省新旧动能转换基金加快设立加快投资的若干政策措施的通知（鲁财基金〔2019〕3号）[Z]. 2019.

[5] 山东省人民政府办公厅.关于进一步推动山东省新旧动能转换基金加快投资的意见（鲁政办字〔2019〕119号）[Z]. 2019.

[6] 东营市人民政府办公室.关于进一步优化市级政府引导基金政策推动东营新旧动能转换基金加快投资的意见（东政办字〔2019〕60号）[Z]. 2019.

[7] 东营市人民政府办公室.关于调整优化东营明月湖基金中心若干政策措施的通知（东政办发〔2020〕9号）[Z]. 2020.