基于央行国库视角的乡镇财政管理分析

熊学海 郑幸

摘要 作为国家财政的重要构成部分和乡镇政府管理的一级财政，乡镇财政既有落实上级财政政策和参与国家宏观分配的职责，又有保障基层政府运转及服务地方经济发展等职能。21世纪初，随着农村税费的改革和经济的发展，乡镇财政体制及乡镇金库发生重大调整，有力支持了乡镇地区的持续健康发展。当前，面对乡村振兴发展、脱贫攻坚等重大国家政策，乡镇财政的工作任务和重要性日益凸显，必须进一步探讨如何完善乡镇管理体制，更好地贯彻落实国家政策，服务乡镇经济社会的发展。

关键词 乡镇财政;财政管理;预算;国库

按照政治体制及制度规定，我國财政分为中央、省（自治区、直辖市）、市、县、乡镇等五级财政。其中，乡镇财政作为国家财政的重要构成部分及乡镇政府职能部门，是地方财政最基层的单位，具有宏观和微观分配的双重职能。同时，现行法律制度规定国库机构按照财政管理体制设立，原则上一级财政设立一级国库。1983年，我国在恢复设立乡镇财政管理机构的同时，同步设立了乡镇国库，乡镇国库一度在管理好乡镇财政收入、服务地方经济发展等方面发挥了积极的作用。21世纪初，随着国内财税体制的改革和人民银行职能的调整，“乡财县管”模式逐步在全国推广，大部分地区也逐步撤销乡镇国库。近年来，为更好地推动乡镇发展，辽宁等地区又开始恢复设立乡镇国库，江苏等经济发达地区的乡镇国库也得到保留且发挥着重要作用。本文以H市为例，从央行国库视角分析乡镇财政管理状况及存在的问题，并提出有关建议。

一、乡镇财政管理体制现状及运行特点

（一）乡镇财政管理变革简介

按照“乡财县管”的改革要求，21世纪初，H市乡镇国库全部取消，采用县级财政部门对乡镇财政进行管理和监督的模式。按照“乡财县管乡用”新模式，H市全部乡镇均设立了乡镇财政所，而各县级政府设有乡镇财政的管理机构，履行指导乡镇财政工作、监督管理乡镇财政资金、培训乡镇财政干部等职责。

2014年起，《财政部关于乡镇国库集中支付制度改革的指导意见》要求，H市逐步开展乡镇国库集中收付制度改革，并于2018年基本完成乡镇国库集中支付电子化改革。国库集中收付改革后，全市乡镇视同县级预算单位，开展国库集中支付模式。乡镇财政按照县级财政部门的要求，在代理银行开设乡镇零余额账户，用于授权支付，并与县级国库单一账户清算。乡镇财政直接支付的资金，通过在代理银行开设的县级财政部门零余额账户办理，并与县级国库单一账户清算。

（二）乡镇财政收支基本状况

在收入方面，据统计，2016—2019年，H市乡镇级财政收入增速分别为5.1%、20.0%、2.5%、9.9%，其中一般公共预算收入增长率分别为5.3%、7.5%、3.5%、11.3%，税收占一般公共预算比重为93.7%、95.3%、95.2%、95.2%，显示乡镇财政收入逐年增长，其增速波动较大，主要受宏观经济环境和上级转移性支付等影响。财政收入质量水平较高，占比总体保持稳定。在支出方面，2016—2019年，H市乡镇级一般公共预算支出增速分别为13.6%、12.4%、3.5%、7.1%，总体快于一般公共预算收入增速。不少经济欠发达地区的乡镇财政收入自给率低，财政收支平衡压力大，主要依靠上级财政提供保障。

二、乡镇财政管理体制存在的问题

（一）乡镇财权与事权不匹配，监管职能弱化

当前，乡镇财政资金主要分为预算资金、乡镇自有资金。其中，预算资金主要包括乡镇内各项税收、各类附加费用及事业单位上缴收入等;乡镇自有资金是按照有关规定或经地方人大批准，自行筹集和安排的资金。农村税费改革以后，乡镇逐步开始实行“乡财县管”的管理模式，这种模式虽然有利于加大县级财政统一管理和约束的力度，但也导致乡镇政府无主体收入来源和可支配的稳定自有财力。而地方乡镇民生支出、扶贫支出以及统筹乡镇经济发展的支出任务日益繁重，不少乡镇地区资金运转基本依靠上级财政提供保障，一定程度上导致乡镇财权与事权不匹配，影响了乡镇政府发展区域经济的主动性和积极性，进而加剧了乡镇财政职能弱化、监管不足等问题。

（二）乡镇财政预算制度、监管协调机制和预警体系不健全

当前，乡镇财政预算的约束作用未得到有效发挥。受人力、物力、财力等因素的制约，一些乡镇财政预算编制过于简单、笼统，再加上一些地方乡镇人大对地方预算的审批、监督不到位，削弱了预算的法律约束力，导致预算监督职能弱化，预算编制执行缺乏全面监督。同时，基层政府部门间协调存在困难，尚未形成有效的全方位监督格局。乡镇财政部门内部之间，乡镇财政与上级财政之间，财政部门与纪检监察、审计等外部部门之间，缺乏纵横联动的财政资金监管网络机制，而且乡镇财政对外公布信息较少，主动接受人大监督、社会监督的意识不强。此外，乡镇财政资金精细化管理不足，预警防范意识薄弱，存在依靠上级“兜底”的思想。

（三）乡镇财政国库集中支付体系不健全，财政资金的有效运行受制约

目前，乡镇国库集中收付选择商业银行代理模式，存在以下不足。一是缺乏对乡镇财政的制衡监督，容易造成代理银行垫付资金、将国库资金拨向财政专户等问题。二是难以对代理银行的支付行为进行有效监督，易造成集中支付，代理银行通过先清算、后支付等方式，违规占压财政资金等问题。三是支付流程影响国库集中支付的安全与效率。由于财政部门及预算单位的支付指令直接下达给代理银行，国库的库款支拨职责实际上由代理银行承担，资金支付的安全性、准确性、及时性难以得到有效保障。

三、有关建议

（一）深化地方财税体制改革，加大乡镇财政支持力度

一是深化供给侧结构性改革，增强乡镇经济活力。大力发展乡镇市场经济，努力培植基础财源，确保乡镇财政具有稳定的财政收入，探索建构包括房地产税、个人所得税、资源税等主体税种的乡镇财政机制。大力推进供给侧结构性改革，把结构性减税和取消、停征收费等各项政策落实到位，减轻企业负担，优化经济发展环境，支持实体经济发展。同时，严格依法税收收入征管，做到应收尽收，客观真实地将经济发展成果反映为财政收入。用好用活当地产业发展基金，支持企业做大做强，着力振兴实体经济。二是坚持“保工资、保运转、保民生、保重点、防风险”的总原则，统筹兼顾，精打细算，优化支出结构，守住保障民生这个底线。在预算安排的过程中，要调整支出结构，压缩项目支出，优先保障基本支出到位;牢固树立“过紧日子”的思想，压实部门预算单位财务管理主体责任，进一步规范和完善财政资金管理，强化预算刚性约束意识。

（二）进一步理清乡镇政府的财权与事权关系

要按照财权与事权对等的原则，合理界定各级政府之间的事权和支出责任，促进乡镇区域经济的整体发展。防止上级部门要求地方政府安排经费，避免消解乡镇财政预算分配职能，加大乡镇财政的支出压力。

（三）加强预算改革，加强重点领域保障支出和控制财政风险

提高预算的质量，建立科学化的预算管理、监测、预警体系，提升预算编制效率，加强预算的约束力;加强乡镇财政预算监督工作，对乡镇财政预算进行实时有效监督，确保基层运转和重要领域保障支出，提高风险控制能力;加强乡镇财政精细化、科学化管理，强化乡镇财政巡查及审计，提升信息公开透明度。

（四）推进国库单一账户建设，强化对乡镇财政的外部监督管理

按照国库集中收付制度的改革，进一步推进国库单一账户制度的建设，强化国库的监督职能。目前，随着“乡财县管”财政管理方式在全国的普遍推广实施，乡镇财政的独立性有所削弱，再度恢复设立乡镇金库的制约因素多。有必要进一步加强人民银行县级国库人才队伍建设、国库信息化建设，为人民银行直接办理乡镇财政国库集中支付业务和提高财政资金监督能力创造条件。

（作者单位为中国人民银行孝感市中心支行）

参考文献

[1] 王馨.酒泉市乡镇财政资金监管研究[D].兰州大学，2018.

[2] 刘贵生.中央银行经理国库理论与实践——乡镇国库的调查与思考[M].中国金融出版社，2016.