PPP项目政策路径和存在问题的探讨

张甜甜

摘要：自2008年世界金融危机以来，我国持续加大了在基础设施建设方面的投入，显著推动了我国工程建设领域的发展。在2014年，我国国务院、财政部、发改委等部门相继就PPP项目模式出台了一系列政策文件，使得该模式在我国逐步推广开来，许多地区都开始推动社会资本积极参与公共服务和基础设施建设。本文将简要分析一下近些年我国PPP项目政策的调整变动情况，并就其存在的问题进行分析。

关键词：PPP项目 政策 问题

PPP简单来讲就是政府和社会资金开展合作，该模式其实在我国早有先例。在上世纪八十年代，我国在基础设施建设以及公用事业领域就曾经试行过该模式，但并未推广开来。从九十年代开始，我国经济发展速度持续加快，对公共基础设施的要求从不断提升，在这样的情况下，PPP项目模式所具有的优势逐渐显露出来，引起了国家的重视，PPP项目模式在我国的广泛推广应用也从2014年拉开了序幕。

一、我国近些年来PPP项目政策的调整变动分析阐述

（一）项目管理机制

国务院总理李克强在2015年7月7召开的国务院常务会议上，结合我国当时PPP模式的推广情况提出了几点要求，其中就包括加快立法进程，为PPP模式的推广以及管理创造完善的法治环境。相隔一个月后，我国发改委发布了通知性文件，要求下属各级部门要积极协同林业、农业、水利、交通运输、能源等行业主管部门积极推动PPP项目模式的推广工作。在此之后，我国PPP项目模式推进工作的责任获得明确，工作落实情况也取得了更好的效果。尤其是在水利、交通运输、环境保护、农业、林业等重要领域，还建立了专门的PPP项目工作机制。

（二）项目范围

2014年末，我国财政部对外公布了我国第一批PPP示范项目的名单，共30个，并以通知的方式对社会关注的一些问题进行了详细明确的阐释说明。次年，我国出台了《政府向社会力量购买公共文化服务指导性目录》，为公共服务领域PPP项目模式的推广应用提供了指导性文件。其后，我国财政部发布了第二批PPP項目示范名单，数量扩展到206。总体来看，我国财政部所公布的前两批PPP项目主要集中在交通运输、养老医疗、文化教育、污染防治处理等公共基础设领域。从地域分布上来看，河南地区的PPP示范项目占比最高，为20%，其次是云南，占比为8.7%。

2016年，我国交通部出台了关于政府购买社会服务的指导性意见，PPP项目模式的应用范围从原本的公路、轨道工程建设拓展到公路服务、水路服务、运输服务等领域。同年，国家发改委以工作导则的形式对PPP项目模式适用的领域进行明确，其中涉及到了农业、林业、能源、水利等传统基础设施。除此之外，政府工作报告中关于PPP项目模式的内容也在不断增加。

在国家的高度重视之下，PPP项目模式在我国的推广覆盖速度持续加快，中央预算内投资安排超过5000亿元，用于推动民间投资政策措施的落实和完善。

（三）控制地方举债背景下的纠偏

在PPP项目全国推广工作初步完成的背景下，我国政府工作的重点开始转移到PPP项目运作的规范性方面。2017年，我国相继出台了“92号文”和“192号文”，前者对PPP项目运作作出了进一步的规范，目的是为了避免PPP发生异化，成为全新的融资平台，造成债务风险的增加。后者则明确了PPP项目总额的控制细则，具体包括五项内容：其一科学决策，加强了对PPP项目经济性的考查;其二是控制投资规模，规定PPP项目投资不得超过上年净资产的50%、近两年存在连续亏损的企业不能单独投资PPP项目等，目的是为了保障项目融资和建设的有效落实;其三是落实融资，规定PPP项目不得担保，且要做到明股实债;其四是严格并表;其五是坚决整改，对于存在重大问题或是经济性不足的PPP项目，必须根据实际情况严肃整改。

二、目前我国PPP项目模式存在的问题分析

（一）管理依据碎片化

首先，我国缺乏中央层面的PPP顶层制度和设计，以至于PPP相关的法规政策十分散乱，且缺乏权威性。各地虽然根据国务院部委规章以及配套政策出台了实施意见，但依旧存在较大的法律风险，很可能会导致PPP项目合同与新出的法规相悖。

其次，配套支持政策不足。我国很多地区的PPP项目配套政策都存在滞后现象。

再次，期限不匹配。PPP项目一般会投入大量的运营资金，中标的社会资本通常需要进行融资活动，当前比较常见的融资渠道有银行贷款、债券融资、投资理财等，期限越长，准入门槛越高。而PPP项目经营期限要远远超过贷款项目的最高期限，这种期限上的不匹配会带来很大的风险。

（二）管理主体碎片化

首先，职权交叉严重。我国PPP模式缺乏明确的主管机构，加之涉及到的部门较多，因此会出现大范围的权责交叉现象，而各部委之间在PPP政策导向上存在明显偏差，以至于在实际项目中会出现频繁的矛盾冲突，浪费社会资源。

其次，社会资本的参与度较低。PPP模式的优势就在于引入社会资本参与到基础设施和公共服务供给中，缓解政府的财政压力。但在具体实践中，社会资本主要由国有企业构成，因为这类企业的实力雄厚，导致民营资本和外资企业逐渐被排挤，很难进入到大型项目中。虽然在一些地区，政府会对项目融资提供贴息不住，但却存在不确定性，一旦违约社会资本将承担全部风险。

（三）管理机制的碎片化

首先，监督管理机制不健全。在我国大部分地区，PPP项目的监督考核都是由行业主管部门负责，并未成立专门的管理部门，第三方评估机构参与也很少，在准入、运营以及履约三个阶段的监管中都存在问题，如准入阶段标准不透明、运营阶段监督主体不明、考核指标不健全，履约阶段信用评级体系不完善。

其次，风险分担和投资回报机制不合理。PPP项目的时间跨度长、投资规模大，风险不确定性强，因此对科学风险机制有着很高的要求。各地政府为了吸引社会资本会提出一些扶持政策，如保底承诺、价格补贴等，而社会资本则承担生产和运营风险，在风险分担上存在失衡，不仅会增加政府财政压力，还可能会损害到公众利益。

再次，资本退出机制不合理。一些社会资本不参加PPP项目的原因之一就是其缺乏资本退出机制，担心前期投入无法回收且继续承担经营风险。

三、推动PPP项目持续发展的策略研究

（一）对法律政策和领导机构进行完善

首先，从中央层面入手建构PPP法律制度和配套政策体系。考虑到我国PPP模式推广时间较短，具体程序和法律依据混乱，应从中央层面出台统一的法律，对其适用范围、运行机制、风险分担、投资回报、资本退出、项目运作、监督考核等方面的机制进行明确，为各地方政策执行提供依据。另一方面，强化配套政策支撑。例如在融资方面，政府应制定财政补贴，建立融资基金，形成多层次的融资扶持政策。

其次，明确PPP项目的主管部门。对PPP模式的實施领域和主管机构进行明确和细化，优化现存的权责交叉现象，对各部委的职责进行梳理。与此同时，各地方政府及其职能部门也应据此作出调整，为PPP项目的落实创造环境。在项目执行中，要组织财政、发改、规划、国土等多个部门的负责人形成协调小组。

（二）完善社会信用评价指标体系

首先，建构PPP项目信用评价体系。完善的评价体系可以有效避免政府违约、民企外资参与不足、融资难等问题，明确PPP项目主体的失信成本和惩罚力度，对主体失信行为进行记录并动态同步到金融机构、政府、企业、中介等数据库中。

其次，增强政府和民企外资之间的信任度。对当前的项目优先顺序进行调整，从基础设施和公共服务等收益率高的领域入手逐步吸引民营资本和外资的参与，形成信任基础，为PPP微利项目的稳步推进奠定基础。

四、结语

综上所述，PPP项目现如今已经是我国社会基础设施投资建设的重要途径，为了充分发挥其优势作用，我国应就PPP项目模式实施中存在的政策问题进行优化解决，创造良好的环境。

参考文献：

[1]陈华，王晓.中国PPP融资模式存在问题及路径优化研究[J].宏观经济研究，2018（03）：81-88.

[2]张家颖，陈林杰，樊群，梁慷，戴小清.关于PPP项目政策路径和存在问题的探究[J].山东工业技术，2018（21）：223-224.

作者单位：江苏省徐州市水务局;硕士研究生，中级工程师