国家治理视阈下乡村法治建设的新途径

【摘要】乡村治理是国家治理体系中的重要组成部分。在交通不便、经济发展较为薄弱地区，如何提高乡村治理能力，提升治理实效尤其重要。通过对H省l县的调研，发现目前乡村治理仍存在一些薄弱环节：法治人才队伍建设亟待加强，公共法律服务机构不完善;乡村干部普遍缺乏法律知识，依法办事意识较淡薄，习惯用行政命令方式处理农村事务;村民受传统“人治”思想观念影响，存在对法律缺乏信仰等问题。新时代乡村法治建设需要从实际出发，根据本地区的文化地域特点，以问题为导向，以现有政策、资源为推手，探索适合本地区发展的乡村治理模式。

【关键词】乡村治理;乡规民约;法治思维;法治方式

【中图分类号】C93

【文献标识码】A

1 调研概况

为了深入了解乡村法治建设情况，湖南省情与决策咨询项目《“两型社会”建设的法制建设研究》课题组在H省J县开展了“国家治理视阈下乡村法治建设的调查”，以期了解和掌握乡村法治建设的现状，探讨如何更好地发挥法治在振兴乡村中的作用，为J县乡村法治建设提供参考建议。本次调查采取随机问卷调查方式，发放问卷500份，收回472份。

1.1 被调查村民基本情况

本次调研对象男女比例情况，男性41.4%，女性58.6%;其中18 - 40岁43.1%，7- 17岁的36.2%，41 - 65岁18.8%，66岁以上仅1.g%;其中少数民族人数64.5qo，汉族人数35.5%。

1.2 调查村民文化程度及职业

被调查村民文化程度高中或专科居多，占57.7%，其次是初中占24.4%，小学或者小学以下有17.9%，调查对象大部分是学生，占43.9%，农民、在外务工人员、个体工商户及其他职业占56.1%。

1.3 调查的主要内容

（1）“杀人偿命，欠债还钱”这句话在今天是否适用。38.3%的村民认为“杀人偿命，欠债还钱”这句话在今天还是有一些道理的，其次认为不适用的占34.9%，认为适用的占26.8%。

（2）当合法权益受到侵害，怎样维权。51%的村民在合法权益受到侵害时选择到派出所或法院解决，说明当地村民愿意通过合法手段维护权益，其次认为依当地民族习惯解决的占25.3%，认为与对方协调和解，不吃亏就算了的占18.1%，通过寻找村委会解决的占5.6%。

（3）通过什么途径了解法律知识，希望了解哪方面的法律知识。53.1%的村民表示通过电视广播等媒体途径了解，32.3%的村民表示通过书籍报刊了解，14.6%的村民仅通过村镇宣传橱窗等途径了解。说明村民大多了解法律知识的途径来源于媒体。数据显示，村民希望了解关于劳动保护方面的法律居多，占35.0%，其次是治安管理和校园暴力方面，最后是婚姻家庭和农业保护，大多数村民比较迫切想要了解与自身利益相关的法律知识。

（4）当地风俗习惯是否会和国家法治建设中的某些措施产生冲突。53.6%的居民认为当地风俗习惯和国家法治建设中的某些措施会产生冲突，有22.5%的居民认为不会冲突，只有23.9%的居民不清楚相关情况。其中有45%少数民族居民不清楚“当地风俗习惯是否会和国家法治建设中的某些措施产生冲突”的含义，说明当地部分少数民族居民对国家相关法律规定不太关注。

（5）希望政府从何种途径普及法律知识。48.5%村民希望政府通过发放法律书籍普及法律知识，31.5%的村民希望开展法律讲座形式普及法律知识;29.9%的村民希望通过横幅、标语、宣传展板形式了解法律知识，25.6%的村民希望通过开办普法课程了解法律知识，希望其他方式的占11.0%。

（6）认为县或乡政府应在哪方面加大普法力度。49.6%村民认为政府需要在提高村民法律意识、普及法律知识方面加大力度，说明村民迫切需要提升法律意识，丰富法律知识，维护村民合法权益和治安管理方面的需求，分别占31.5%和18.9%。

（7）认为村委选举是否重要，对现任村干部是否满意。84. 1%的村民认为村委选举重要，其中认为“基层民主是居民实现自治直接参与民主的方式和途径”的占59.2%，认为“基层民主是社会主义民主的重要部分“的占24.9%，认为“村委选举不重要，只是走形式，没有实际作用”的仅占15.9%，说明大部分村民意识到村委选举的重要性。数据显示，大部分村民对于现任村干部工作是满意的，其满意度达58.4%。

（8）认為村委会存在的问题。31.5%的村民认为村委会存在最大的问题是管理能力不强、工作不负责，34%的村民认为没有定期公开财务;认为村委会选举过程中存在贿选情况和村委会没有积极落实农村养老、合作医疗等社会保障政策的分别占27.2%和20.2%，还有村民提出其他问题，如：认为上级的惠民政策宣传力度不够。

2 J县乡村法治治理方面存在的问题

2.1 乡村法治建设体系欠完备，面临“无法可依”局面

该县及乡政府在完善法律制度方面需加强力度。在调研时我们发现，在城市治理方面，建规建制比较完备，而有关农村、农民的法律法规数量和质量上还存在不能很好适应建设社会主义新农村的需要。乡规民约仍然具有一定影响力，宗族、乡绅化依旧存在，未能很好发挥对新时代乡村治理积极有益的职能，古老的乡村文明没有起到应有的作用。我们发现村民自治章程有与上位法相抵触的情况。从立法层面看，没完全客观真实体现乡村法治的实际情况，与村民的意志相去甚远，利益化导向成分较多，急于把政策人法，用政策代替立法，缺乏较高的权威性;近年来中央连续发布关于“乡村”治理方面的文件，高度重视乡村治理问题，同时也说明了乡村治理的难度，但遗憾的是在该地方立法层面缺乏与之配套的措施。

2.2法治运行机制欠规范，存在“执法不公”问题

在经济较落后的乡村，由于条件限制，在执法过程中难以给执法者配备录音录像设备，客观真实反映执法过程，或许缺乏相应的监督，或许执法者水平有限等多种因素的影响，问卷调查数据显示：乡村法治的实际情况不容乐观，应引起高度重视，在执法过程中“选择性执法”、“金钱执法”及“人情关系执法”问题比较突出，相对于经济条件好、执法装备齐全的城市来说，乡村法治运行欠规范问题也就在所难免了。村民认为村委会选举过程中存在贿选状况，少部分还认为村委选举也只是在走形式而已，并没有实际作用;村民认为村委会管理能力不强，工作不负责;也没有定期公开财务状况，较少积极落实农村养老、合作医疗等社会保障政策，还有村民提出上级的惠民政策宣传不够。

2.3 法治服务欠到位，仍存在“有法难用”状况

村民了解法律途径大多数通过电视广播等媒体，占63.9%，通过书籍报刊排在第二，占32.3%，村里的宣传仅占14.6%。说明村民大多了解法律的途径还是来源于自己日常生活的积累，而通过村里宣传橱窗获得的较少。由于乡村法治服务和法治宣传没及时到位，村民法律知识缺乏，法治意识不强，法治思维不畅在所难免，依法办事能力可想而知，“有法难用”困境也难以幸免。

2.4 法律意识欠淡薄，村民依法维权无“意”

问卷中49.6% 的村民认为县或乡政府应在提高村民法律意识、深入普及法律知识方面加大力度。有一定比例的村民认为“杀人偿命，欠债还钱”这句话在今天还是适用并且有一定道理的，当合法权益受到侵犯时，仍然有人会依靠当地民俗习惯解决，或者“私了”。部分村民由于法律意识淡薄，对法律缺乏敬畏之心，在遇到纠纷之时不会求助法律，难以通过法律途径维护应有权益，宁肯信“访”也不信“法”，这样很容易出现无序状态，增加管理成本，合法权益难以得到及时保护。

3 国家治理视阈下乡村法治建设的新途径

3.1 发挥乡规民约在乡村治理中的积极作用

墨子说过， “天下从事者，不可以无法仪，无法仪而其事能成者无有也”，乡规民约的优势在于更接地气，为老百姓容易接受，有较长的历史传统，社会基础较深厚。目前在我国部分乡村，乡规民约在解决纷争时仍然发挥重要作用。因此，在基层治理法治化过程中，需认识到乡规民约的作用，让乡规民约有所作为，使乡规民约成为国家法律的有益补充。在纠纷解决中，重视发挥民间调解机制的作用。民间调解机制是乡村社会化解纠纷的重要渠道，相比国家司法程序的拖沓、冗长，民间调解机制更灵活、高效，深受村民认同。因此，在乡村法治建设中，应该从充分调动社会各方力量，进一步完善民间调解机制，也可以考虑援引乡规民约作为解决纠纷的依据。

在送法下乡中，我们应将法治宣传与乡规民约建设结合起来。向村民普及法律知识同时，可以依当地情况，完善乡规民约。根据当地实际情况，依法定程序，做好地方性法规与乡规民约衔接、协调工作，发挥其积极作用。这样不仅能让乡规民约焕发新的生命力，也能让国家法律更容易被群众认同，如此一来，村民既是法律的制定者，也是法律的践行者，村民就会由之前的“拒绝法律”、“规避法律”转变为自觉学习、遵守和信仰法律。

3.2 扬善除恶，德法兼治

法律永远也不可能穷尽一切，但法是大道的彰显，律可以约束甚至铲除罪恶才是。消恶扬善才是法律的根本所在。在加强乡村法治建设时，我们应继承和发扬中华优秀传统法治文化，将社会主义核心价值观融人中华优秀传统法治文化宣传教育中，让法治春天走进村民、走进田间地头，引导村民以弘扬中华传统文化为载体，倡导村民成为法治学习的志愿者，法治的践行者，通过德治和法治深度融合，将社会主义核心价值观和中国优秀传统文化融人生活，使道德规范外化为人们的行为自觉。通过评选道德模范、践行先进文化的先进人物和典型事例，树立村民学习的榜样;从塑造乡村文化和乡村历史纪念场馆等德治文化载体、培育乡村文明传承队伍、讲好乡村优秀传统故事，使文明乡风、良好家风、淳朴民风持续传承。充分发挥政府、社会团体组织、村民志愿者的作用，多管齐下，通过乡土信任的重建，正民心、树新风，营造乡村德法兼治氛围，维护乡村秩序。

3.3 全面提升村镇干部队伍法治素养

建设法治社会，人的因素是最关键的。该县政府应重视基层法治队伍建设，把提高队伍法治素养作为推进法治建设的重要基础和保障。注重选拔具有法学专业背景和法治意识强的优秀干部进入各级领导班子。从人员结构上，注重各单位领导班子成员法律素养的提升，加强基层干部的培训，夯实普法考核机制，切实提高村镇干部队伍法治素养，提高村镇干部依法履职能力，确保该县法治建设的稳定发展和有序推进。

3.4 简化法律程序，畅通村民依法维权之路

在维护村民合法权益方面，政府可进一步简化法律程序，畅通村民依法维权之路，通过设置专门的维权渠道，简化不必要的法律程序，打通村民维权最后一公里。另一方面，政府部门应及时了解村民的诉求，畅通村民利益表达机制，从根源上杜绝村民暴力上访现象和群体性冲突事件，让村民维权之路更通畅更便利，确保村民权益有法可依，有法必依，通过降低村民维权成本，消除村民依法维权之忧，让村民感受法治的温度：目前中国乡村仍是一个“无讼”社会，村民不到万不得已，不会选择“打官司”的方式，浪費大量的人力物力财力来维护自身合法权益。

3.5 整合社会资源，打通法治服务最后一公里

培育并发展以村民为主体的社区志愿者共同参与乡村治理，促进乡村共同发展，以此激发村民参与乡村治理的主体意识和责任感，让乡村治理“实起来”。志愿精神深入人心，志愿者队伍不断扩大，村民们积极响应村内活动，让乡村治理“活起来”。

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[基金项目]湖南省情与决策咨询研究课题2011年度《“两型社会”建设的法制建设研究》（ 20112284）。

[作者简介]宋玲（1964-），女，湖南长沙人，副教授，硕士，研究方向：刑事法学、法学教育。