IRGC风险治理框架下我国食品安全风险治理框架构建

张杰，张文胜

天津科技大学食品安全战略与管理研究中心（天津 300457）

食品安全风险是较为典型的一种社会化风险，其治理是一个系统性、综合性的复杂过程。自2008年“三聚氰胺事件”以来，中国的食品安全治理经历重大危机事件、行政立法、监管体制改革等一系列探索和实践，法律法规和体制机制不断完善，治理措施取得明显成效，食品安全问题得到一定程度控制，对公众健康造成严重损害的恶性食品安全事件逐年减少[1]。在对食品安全治理体系的研究过程中，联合国粮农组织和世界卫生组织提出的风险分析框架是学术界公认的风险治理模型，对近年来中国食品安全风险治理的研究和实践起到理论指导作用[2]。然而，随着新媒体的出现和信息技术的飞速发展，食品安全风险发生演变，食品安全风险已经从过去的生物、化学、物理真实事件（食品安全事件风险），演变成食品谣言、不实、夸大信息（食品安全信息风险）与真实事件风险并存的局面，甚至这些食品安全信息风险带来的社会危机更为严重[3]。实践证明，现有食品安全风险分析框架在分析和应对这些新的和复杂的食品安全风险时显得力不从心。因此，在充分考虑时代背景和国情的基础上，探索完善和发展新的食品安全风险治理框架，对新形势下中国食品安全风险的治理具有重要理论和现实意义。

1 IRGC风险治理框架在的引入

风险分析是在近30年间被广泛应用在食品安全风险治理决策参考的一种系统化、规范化方法。2006年，联合国粮农组织（FAO）和世界卫生组织（WHO）联合出版的Food sɑfety ɑnɑlysis—A guide for nɑtionɑl food sɑfety ɑuthorities一书中，对食品安全风险分析框架做了详细说明，这个框架包括食品安全风险评估、食品安全风险管理、食品安全风险交流3个组成密不可分的部分[2]。这个风险分析框架作为指导模型，被国内众多研究者引用和进一步深入研究。然而，这个模型并未体现出流程化的特征，也没有将国情、时代背景、社会承受度、消费者心理等因素充分考虑进来，尤其是风险评估部分，仅局限在科学技术层面，对风险的社会属性考虑较少，不能真实反映食品安全风险的系统化治理历程。

图1 食品安全分析框架

在风险治理领域，国际风险管理理事会（IRGC）致力于为各国提供应对风险的策略和方法，其提供的政策建议和案例已经得到世界各国的高度认可。2005年，IRGC发布的白皮书中首次提出风险治理框架[4]。奥温·雷恩等对风险治理框架进行修订[5]，提出“鼓风机”模型，这个模型在食品安全风险治理和环境风险治理领域产生相当大的影响[6]。经过多年探索，2017年，国际风险管理理事会（IRGC）重新修订风险治理框架模型，修订充分考虑技术、经济、社会、文化等各种要素，进一步细化和修改部分操作要点，实现风险治理的系统性、过程性，能够应对现阶段各类复杂、不确定和有争议的风险，尤其是在应对全世界生态环境、食品安全、生物技术等风险的治理方面发挥巨大作用[7]。

图2 风险治理框架模型

IRGC风险治理框架模型是一个普适性的风险治理模型，可针对各种风险提供指导性的应对策略。这个模型包括预评估、风险评估、风险描述和评价、风险管控等4个连续递进循环的模块，相邻的模块彼此之间相互影响。这4个模块的中心分别为风险沟通和交流、利益相关方的参与、国情与时代背景贯穿于整个框架体系[7]。风险治理框架体现出流程化特点，各个部分之间的关系和影响也展现出来，尤其是详细规定各个部分的操作要点和组成部分，能够对应对各类风险提供详细的指导。

2 基于IRGC风险治理框架的中国食品安全风险治理框架

IRGC风险治理框架模型最初并不是针对食品安全风险提出，它是一种普适性的风险治理框架，在IRGC的描述中，风险治理框架在食品安全风险治理中完全适用，实际上，很多词汇都与食品安全风险分析相通，只是比之前的模型更为详细。参考中国对食品安全风险分析的研究成果，概括出各个流程的操作要点。

2.1 预评估

风险并不全都是真实发生的事件，而是由人们在特定的社会、政治、经济和文化背景下，对不确定信息的一种心理反映。尤其是在信息大爆炸的现代社会，食品安全风险难以辨别真假。因此，必须对获取到的信息进行有选择性的预评估，辨别风险信息的基本性质，以便制定下一步的应对措施。预评估包括问题简况、预警、筛查、确定科学惯例等内容。风险初判不需要过多主体的参与，在政府的主导下，企业、专家参与基本上便能判断风险的基本属性，以便于后续采取相应措施。

2.2 风险评估

食品安全不仅对消费者人身造成安全影响的风险，也包括各种风险信息对消费者心理、企业、行业、政府、社会造成的影响。政府面对食品安全风险要做出合理的决策，仅考虑（科学的）风险评估结果是不够的，应当同时考虑技术风险和社会风险，包括自然科学属性的风险评估和社会科学属性的关注度评估。自然科学属性的风险评估包括微观层面的危害物识别、危害特征表述、暴露评估、风险特征描述（科学）等步骤[8]。关注度评估主要考虑经济和社会因素，需要评估食品安全风险对消费者造成的心理冲击、对产业经济发展的影响、对社会稳定的影响等。这个过程充分利用各类资源，由不同领域的专家、机构参与其中，包括技术专家、心理专家、信息传播专家、经济管理专家等，在各自的研究领域对风险进行评估，由统一的风险沟通小组整合各方评估结果，从而对食品安全风险做出综合性评估结果。

2.3 风险描述和评价

在风险评估的基础上，需要对评估的结果进行综合性的描述和评价，包括知识特征和风险社会评价2个部分。风险知识特征基于风险评估的综合结果，包括风险状况、事态严重性、结论和风险降低选择等。风险社会评价则是站在风险相关利益者的角度，运用成本-收益分析方法，来评价社会（包括民众、企业、产业、公共秩序）对已评估的风险的可接受程度。根据评价后的结果，一般认为有3个可能：可接受、可容忍和不可容忍。如果风险较低或不存在社会风险，社会可以接受，则不需要采取相应的措施；如果通过一定的措施可以降低相关风险，不会有继续扩大风险的可能，这样被认为是可容忍的，需要监管部门及时进行风险防控；如果有引起社会不稳定或者国际贸易争端的可能，则通常被认为是不可容忍的，需要国家强力的行政干预，整合食品安全监管各方力量，进行全方位的风险防控。

2.4 风险管控

整个风险治理框架最终要落到风险管控环节。这个环节包括决策和实施2个方面。决策部分，综合前面的预评估、风险评估、风险描述和评价的结果，由风险管理者（往往是政府部门）讨论制定几种可选择的风险治理方案，并对每种方案的投入成本、治理成效等进行可行性分析，最终确定可行的风险治理方案。风险治理方案在最终的实施阶段，需要实时监控方案在运行时的效果，出现预设效果偏差时及时纠正，效果与预期不符时及时调整策略。最后，需要对风险治理方案和措施进行回顾总结，形成反馈文件，为风险治理过程提供指南和参考，形成一个完整的风险治理框架。

2.5 贯穿于整个风险治理框架的3个方面

在整个风险治理框架中，风险沟通和交流、利益相关方的参与、国情和时代背景贯穿于整个框架，也是联系四个治理流程的纽带。有效的相互沟通和交流是风险治理的关键环节，监管部门内部的风险沟通是为了互通风险信息，便于管理者内部掌握风险情况；信息掌握方和利益相关方之间的风险交流是为了消除消费者与信息掌控者的信息不对称[9]。利益相关方包括政府监管部门、企业、消费者、专家、媒体、行业协会等不同社会主体，在各个阶段有自己的利益诉求并对风险治理策略产生相应的影响[3]。整个食品安全风险治理框架则必须考虑具体的国情与时代背景，尤其是上述社会主义市场经济体制下的政府监管新模式和新媒体背景下的食品安全风险信息变化则需要着重分析和考虑。

3 中国食品安全风险治理框架的有效性检验——食品安全网络信息的治理

基于食品安全风险治理框架分析，以食品安全网络信息为例，流程化检验整个框架所起到的实际作用。整个食品安全风险治理的流程如图3所示。

政府监管部门在监测到网络上流传较广的食品安全信息时，要进行预评估，分为3种评估结果：网络谣言、不明确信息、真实事件。

针对食品网络谣言的处理流程。此时需要由专家、企业、行业协会参与的风险评估，主要对其谣言特征、来源、传播过程、对社会的危害度等进行评估、描述和评价。对这类食品安全风险信息的管控具有典型的科普特征，往往由专家和媒体发起完成。近年来，社会力量和专家发挥了重大作用，如由中国食品科学技术学会与国际食品科技联盟共同主办的国际食品安全与健康大会，设有专门的媒体见面环节，对重大热点食品安全问题进行科普解读；一些公益机构开通运营科普类微信公众号，如“科普中国”“食今不昧”“食品安全云”“微信辟谣助手”等；一些专家利用个人影响力开通微博、微信个人号，如中国农业大学范志红、朱毅等专家的今日头条号、微博号等。近年来，一些企业也履行自身社会责任，建立科普性质的观众参观场馆，开展各种形式的科普及社会责任普及，如康师傅方便面印象馆、饮品体验馆，伊利、蒙牛的工业旅游等。在全社会的共同参与下形成了对食品谣言进行辟谣，正确地引导了社会舆论，消费者的知识素养不断提升，食品谣言不断减少。

针对不明确的食品安全风险信息的处理流程。这类食品安全风险信息发生后，由于风险真实性无法评判，需要地方卫生健康委员会、市场监管部门对其进行评估，若为虚假信息，则由政府新闻部门通过召开新闻发布会或公告的形式进行澄清，消费者获取风险信息后解除恐慌；若确实发生真实事件，则按照第三类结果进行处理。

由政府部门牵头，组织卫健委、市场监管等部门进行科学性风险评估，同时组织社会管理者、经济学家社会学家进行相关度评估，在对风险描述和评价的基础上制定风险管控措施，通过科学手段和风险交流手段减少风险对人身健康及心理造成的影响。

食品安全事件的风险治理。这种经证实的真实事件往往给消费者带来直面冲击，给行业迅速带来损失，有的甚至酿成公共危机事件，影响社会稳定。在食品安全事件发生后，一般需要国家食品安全监管部门、地方政府联合进行全方位的风险评估，包括科学性风险评估，和社会性关注度评估。之后进行风险描述和评价，制定和实施风险管控方案，减少或消除危害，同时由国家和地方的卫健委、市场监管委同步发起，食品企业、专家、第三方机构主动参与食品安全风险交流，以新闻发布会、公告、情况说明等形式公布事实真相，以稳定消费者的信心、减少行业损失、维护社会稳定。

图3 基于IRGC风险治理框架食品安全网络信息风险治理流程

4 结语与启示

食品安全风险的治理在经过多年的实践中积累一定经验，引入世界通用的风险治理框架后，建立一定理论基础。在通过对食品安全网络信息治理的过程验证中，按照风险与评估、风险评估、风险评价与描述、风险管控等流程，在政府监管部门、企业、媒体、专家、行业协会等主体的参与下，对风险进行管控和交流，从而起到降低风险危害、增强消费者信心、维护社会稳定的作用。实践证明，食品安全领域的风险治理框架具有一定可操作性和治理效果。

值得注意的是，框架考虑国情和时代特征也是其特点之一，在实际风险治理工作中，各地可按照框架内容，根据地方实际情况，修改或增删部分细化流程，从而制定符合各地实践的风险处理流程，更好地为实现食品安全风险治理现代化提供借鉴。